完善社會主義公共財政與建立和諧社會

在科學(xué)發(fā)展觀的前提下，和諧社會概念呼之欲出，構(gòu)建和諧社會是提倡科學(xué)發(fā)展觀的最終目的。和諧是社會的元問題，是社會科學(xué)的根本問題。我國古代道家所倡導(dǎo)的“清心寡欲”“小國寡民”的超然和諧觀具有抑制生產(chǎn)的不利因素，不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢。人與人之間的和諧需要調(diào)節(jié)貧富差距和地區(qū)差距，提倡社會公平，抑制腐敗，建立整個社會高尚的文化和價值觀；人與自然的和諧需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，發(fā)展能源節(jié)約型工業(yè)，促進科技進步，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。

中共十六屆四中全會在《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中明確提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標(biāo)和任務(wù)，并把和諧社會建設(shè)與社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)相并列。這說明中國的現(xiàn)代化和小康社會建設(shè)，不僅僅是指物質(zhì)上、經(jīng)濟上擺脫貧窮、走向富裕，還包括整個社會的和諧發(fā)展和全面進步。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，GDP年平均增長超過了9％，財政收入增長了20多倍，取得了舉世矚目的成就，但與之對應(yīng)的是社會事業(yè)發(fā)展滯后和社會的不和諧。其原因是多方面的，比如體制改革滯后，管理水平較低，但總的來說，國家財政投入不足、欠賬較多是一個重要因素。運用科學(xué)發(fā)展觀，建立、健全完善的市場經(jīng)濟體制和公共財政對于構(gòu)建和諧社會就顯得十分重要。本文就和諧社會中存在的突出問題以及如何完善公共財政等方面提出一些粗淺的認(rèn)識。

一、目前社會不和諧的表現(xiàn)和根源所在

市場注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會的不和諧，引發(fā)矛盾和沖突。但政府及其公共部門所發(fā)揮的作用，則正好是要彌補市場的缺陷，通過公共財政、公共政策以及通過公正性來化解、維護社會的和諧。

（一）城鄉(xiāng)之間不和諧

我國社會最大的不和諧，是社會結(jié)構(gòu)存在兩種獨立的體系，一個是由市民組成的城市社會，另一個則是由農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村生活，而判斷處于哪種體系的依據(jù)在于持有戶口的類別。這種二元社會結(jié)構(gòu)以二元戶籍制度為核心，使城市人口和農(nóng)村人口在就業(yè)等方面存在著極大的差異，而戶籍制度方面的管理則嚴(yán)格地限制了農(nóng)村人口向城市流動。自改革開放以來，國家政策上允許農(nóng)民工進城，但城鄉(xiāng)收入之比2003年仍擴大到3.2:1。這是統(tǒng)計數(shù)字，如果再考慮城市享有國家補貼，城市全是現(xiàn)金、農(nóng)村多為實物等等因素，城鄉(xiāng)收入實際上相差5—6倍。據(jù)國際勞工組織36個國家的統(tǒng)計資料顯示，絕大多數(shù)國家城鄉(xiāng)收入差距均小于1.6倍，過大的城鄉(xiāng)差距就會成為社會的振蕩器。

（二）區(qū)域之間不和諧

近年來，中國東中西部之間的差距也越拉越大。表現(xiàn)在：1．經(jīng)濟總量的差距越拉越大。從1980年到2003年，東部地區(qū)在全國經(jīng)濟總量上的比重從50％上升到59％，而中西部則相反。２.人均GDP的差距越拉越大。1980年東部地區(qū)比全國平均數(shù)高34％，2002年則達53％；同期，中部地區(qū)從全國平均數(shù)的88％下降為75％，西部地區(qū)從全國平均數(shù)的70％下降為59％。3.人均GDP的相對差距也是越拉越大。1980—2003年，西部與東部之比由1:1.92擴大為1:2.59。

（三）經(jīng)濟與社會之間不和諧

1.經(jīng)濟增長與社會事業(yè)不和諧。我國在科教文衛(wèi)體、安全方面還相當(dāng)落后。比如教育經(jīng)費只相當(dāng)于GDP的百分之二點幾，不抵美國的二分之一，衛(wèi)生方面，我國的衛(wèi)生醫(yī)療體系，在世界衛(wèi)生組織的191個成員國中排144名。2.經(jīng)濟增長與分配相對不和諧。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國1988年的基尼系數(shù)(衡量貧富差距)為0.341，2000年為0.417。而發(fā)達國家1990年的平均數(shù)為0.338。3.經(jīng)濟增長與就業(yè)狀況不和諧。13年來中國的GDP以年均9.3％的幅度增長，而國家統(tǒng)計局統(tǒng)計登記的失業(yè)率是4.3％。國家民政部《2001年白皮書》公布的失業(yè)率是10％。4.經(jīng)濟增長與人的發(fā)展不和諧。衛(wèi)生部1998年發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)字顯示，中國有5％的人患上不同程度的精神病和精神障礙，每年自殺的人在28萬以上，高于世界的平均數(shù)，而每年在安全事故中喪生的達十幾萬人。

二、公共財政的特征和運行模式

公共財政是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動。其具有以下特征：第一，政府是公共財政分配的主體，處于主動的、支配的地位；第二，公共財政的分配目的是為了滿足公共需要；第三，公共財政收入的取得具有個體無償性和整體有償性；第四，公共財政分配具有公共性和非贏利性特征。

不同社會制度下的公共財政運行模式有相通之處，主要表現(xiàn)在：

（一）預(yù)算的公共性和統(tǒng)一性

公共財政從出發(fā)點和歸宿點來看，是應(yīng)社會的公共需要而產(chǎn)生，為滿足公共需要而存在的。因而通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品也必須由公眾的偏好和意愿決定，受公眾的制約和監(jiān)督。預(yù)算要做到公開、透明，政府作為“代理人”不能侵犯公眾的利益。為此，政府絕大部分甚至全部的收支活動，都應(yīng)該通過統(tǒng)一的公共預(yù)算來體現(xiàn)，包括經(jīng)費預(yù)算、公共投資預(yù)算及社會保障基金預(yù)算。

（二）支出的公共性

財政的供給范圍通常限制在公共性領(lǐng)域，包括為國家機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)提供經(jīng)費，如建立國防、開展外交、維護社會秩序、進行工商行政管理等等；提供市場資源配置所不能解決的社會事業(yè)經(jīng)費，如科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)；公益工程與公共工程投資，如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等；政府在提供公共服務(wù)中所必需的政策性支出，如社會保險支出、補貼性支出、稅式支出等。財政投資一般不進入競爭性領(lǐng)域。

（三）收入的公共性

公共財政只能以稅收為最主要與最基本的收入來源。因為稅收的征稅依據(jù)是公共權(quán)力，是政府提供公共服務(wù)的收費，稅收“取之于民、用之于民”，符合受益原則。

三、公共財政具有以下三大基本功能

（一）滿足社會公共需要的功能

這是公共財政最基本的功能，其突出特征體現(xiàn)于它的“公共性”，而與市場經(jīng)濟中的贏利性、競爭性相區(qū)別。所謂公共需要，指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要，具有非贏利性和非競爭性，同時也區(qū)別于個人或集團性消費。公共財政作為市場經(jīng)濟條件下的財政，主要是為全社會提供包括教育在內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)整體公眾利益。

（二）法制規(guī)范的功能

社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，作為市場經(jīng)濟條件下的公共財政必須以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，組織財政收入，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)行事。從公共財政的支出來看，各項支出都要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等法律安排。政府制定的年度財政預(yù)算草案，一經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，政府不能隨意超支或增設(shè)新的支出項目。如遇特殊情況需要臨時追加預(yù)算，必須根據(jù)有關(guān)法律程序來批準(zhǔn)。

（三）宏觀調(diào)控的功能

財政政策是國家進行宏觀調(diào)控的重要手段。在市場機制調(diào)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重缺陷或不足時，國家可以綜合運用預(yù)算、稅收、國債、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、貼息、補助等手段，發(fā)揮財政政策見效快、導(dǎo)向作用大、配置資源合理的特點，對經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控。

四、公共財政的基本框架

公共財政的基本框架是圍繞著市場提供公共服務(wù)這一中心來形成的，可以從以下幾個方面來具體把握：第一，從政府支出方面來看：一是不能安排和從事營利性投資支出；二是必須按照市場經(jīng)濟的要求，為建立和提供必要的社會保障體系承擔(dān)自己的職責(zé)。第二，從政府收入方面來看，稅收是公共財政基本和主要的收入方式，絕大部分的公共收入都應(yīng)當(dāng)采用稅收手段來完成。第三，從財政平衡方面來看，在市場經(jīng)濟條件下，公共財政應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“功能財政”的作用，運用財政政策積極主動地作用于宏觀經(jīng)濟，去影響和調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的運行態(tài)勢。第四，從財政體制方面來看，分稅制是與公共財政相適應(yīng)的財政體制形式。在建立公共財政的基本框架過程中，可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步完善，從而實現(xiàn)向真正的分稅制分級財政體制過渡。第五，從政府預(yù)算方面來看，必須強化各級政府預(yù)算的法律效力，各級政府所有的收支除某些特殊情況外，都必須納入各級預(yù)算。

五、改善我國公共財政，建立和諧社會的路徑

公共財政在構(gòu)建和諧社會的過程中責(zé)無旁貸。具體來說，公共財政重點要在以下幾個方面化解當(dāng)前社會中不和諧的因素：

（一）為國民提供均等的致富機會

它通過建立規(guī)范的市場體制、完善的社會保障體制，為國民提供公平的致富機會。在“富裕－貧窮”的路徑中，保證充分的競爭，防止“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應(yīng)，給市場競爭中的失敗者提供最基本的社會保

障；為和諧社會的構(gòu)建創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（二）規(guī)范財政分權(quán)

財政分權(quán)必須有一個度，它應(yīng)該加強國家政權(quán)的整合力，而不是削弱。當(dāng)前地方政府部門之間的財政競爭愈演愈烈，兩個轄區(qū)間的“負(fù)外部效應(yīng)”無人治理現(xiàn)象屢見不鮮，最終損失的是國家的整體利益，也不利于構(gòu)建社會的和諧環(huán)境。同時，貧富差距過大的地方財政，會成為分離主義、恐怖主義煽動群眾，形成潛在破壞力的威脅。

（三）控制債務(wù)危機

部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人為了政績的需要進行經(jīng)濟競爭，把任內(nèi)直接投資或擔(dān)保項目貸款償還期延遲到任外。結(jié)果，地方政府的或有負(fù)債和潛在負(fù)債越積越多，財政支付的潛在風(fēng)險非常大，直接表現(xiàn)為部分農(nóng)民工工資支付困難、銀行出現(xiàn)大量呆壞賬等問題。我國應(yīng)建立長效的財政補貼風(fēng)險預(yù)警機制，以加強財政的債務(wù)危機管理，特別是地方的債務(wù)危機管理。

（四）加強財政宏觀調(diào)控，支持經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人與自然和諧相處

一是要做好能源基地建設(shè)基金政策的延續(xù)爭取工作，為構(gòu)建有效的資源和環(huán)境補償機制提供財力保障；二是落實好建設(shè)新型能源和工業(yè)基地、推進行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政促進政策；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，建立財政扶持資金投入、退出機制；四是發(fā)揮導(dǎo)向作用，通過財力轉(zhuǎn)移和政策傾斜大力支持清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化和新型產(chǎn)業(yè)規(guī)模化。

（五）優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度滿足人們對健康安全和精神文化的全面需求

一是新增財政支出和固定資產(chǎn)投資向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制，進一步改變農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置中的不利地位，以工養(yǎng)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)；二是要加大財政對科學(xué)、教育事業(yè)的投入，切實保證科學(xué)事業(yè)費和教育事業(yè)費的增長比例高于經(jīng)常性財政收入的增長比例；三是要研究制定相關(guān)財稅政策，促進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（六）合理調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)社會公平，促進人與人之間的和諧相處

國際發(fā)展經(jīng)驗表明，收入差距過大，呈“金字塔”型的社會是不穩(wěn)定的，不穩(wěn)定的社會不可能實現(xiàn)人與人之間的和諧相處。所以，一要通過提高資源稅額、個人所得稅征稅起征點、加強稅收征管等手段調(diào)節(jié)過高收入；二要提高中等收入群體比重；三要加大社會保障資金投入力度，提高低收入者的收入水平。總之，要通過不同群體和不同地區(qū)之間收入的相對均衡，縮小收入差距，為人與人之間的和諧相處提供堅實基礎(chǔ)。

(作者單位：浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 )