鄉村債務的新制度經濟學透視

一、鄉村債務現狀

（一）鄉村債務存量和增量驚人

從我國目前鄉村債務的存量上看，一份來自財政部科研所的報告顯示：2004年全國鄉村債務總體規模大致在6000-10000億元。從增量上看，據有關部門調查結果顯示2004年我國的鄉村債務總量比1999年的3000-6000億元大約翻了一番。以重慶市為例，2005年重慶市有21個區縣(自治縣、市)的鄉鎮出現新增債務，其中新增債務最多的一個區縣達2.7億元，全市鄉鎮財政新增的債務達8.9億元，比2004年增長了16%。

（二）鄉村債務涉及面廣

有資料顯示，全國65%的鄉村有負債，從地域范圍上講，無論是東部發達地區鄉村，還是中西部地區的鄉村，都存在數量不等的負債，只是中西部地區的負債問題與東部地區相比更嚴重。其中湖北省鄉鎮負債面在95%以上，村級負債面也都在90%以上；湖南省農辦、財政廳1999年對鄉鎮負債的普查表明，全省2000多鄉鎮，負債面高達88.2%。從債權人結構上看，涉及社會的各個方面，其中有政府工作人員、個體工商戶、農民等自然人，有政府部門、企事業單位，還有一部分涉外金融機構等。

（三）鄉村債務給農村經濟社會發展帶來不可忽視的危害，成為社會主義新農村建設的一大障礙

主要表現在：一是嚴重影響干群關系，由于在這些債權人當中有大量的政府工作人員、個體戶和農民等自然人，這必然會影響到政府工作人員的工作積極性，影響到個體經營戶的經營活動和農民的生產生活；二是損害黨和政府在群眾中的威信，鄉村政府和組織應是農村公共產品供給的主要組織者和實施者，然而由于巨額債務纏身，鄉村政府和組織的自身吃飯問題就難以解決，一些必要的農村公共品供給則只能是紙上談兵。三是鄉村債務使涉農的金融機構更是苦不堪言。2002年，全國農村信用社資不抵債3300億元，資本金充足率為負8%，當年虧損58億元，歷史虧掛1300億，被推向了破產的邊緣，反過來這在一定程度上又抑制了農村經濟的發展。

二、形成原因的制度經濟學分析

（一）產權不清，政企不分，激發借債動機

產權指的是人們所接受的，由物的存在引起的與物的使用有關的人與人之間的行為關系。產權安排實際上規定了人在與他人的相互交往中必須遵守的與物有關的行為規范，違背這種行為規范的人必須為此付出代價。上世紀八十年代以來，在大力發展鄉鎮企業的過程中，鄉村兩級依靠借貸和集資直接投資興辦了一大批企業。企業本應是自負盈虧的獨立實體，而實際上鄉鎮企業卻成了鄉村政府和組織的“小金庫”，和當時的國有企業一樣嚴重地政企不分，鄉鎮企業也因此敢于沖在借債的最前線，成為鄉村政府和組織聚斂錢財的工具，而鄉鎮企業的虧損又成了鄉村政府和組織的債務。有資料顯示，全國鄉級為興辦企業承擔的債務占鄉級債務總額的41.7%；村級為興辦集體企業承擔的債務占村級債務總額的34.5%。

（二）現存行政體制弊端，難免代理問題，催生巨額鄉村債務

我國正處于從傳統計劃體制向市場經濟體制轉軌過程中，傳統計劃經濟體制下的自上而下的行政決策體系仍舊發揮著重要作用。各級政府的目標函數應該是政治支持的最大化和經濟效益的最大化，政府工作人員的目標函數是自我政治利益的最大化和經濟利益最大化，政府與政府工作人員之間存在委托-代理問題。上級政府官員為了了解下級政府工作人員的工作努力程度，就下發各種考核指標、搞各種達標活動。下級政府工作人員為了贏得上級官員的政治支持，就要利用形象工程、政績工程來向上級官員展示自己的政績。在現行稅制下，普遍吃緊的鄉村收入，政績工程的資金轉向借債是其重要途徑之一。縣、鄉（鎮）在財稅工作上的表現深刻地反映了這種自上而下決策體制的一些弊端。縣、鄉（鎮）稅收任務逐級分解、下壓，每年稅收任務的完成都要求鄉鎮黨政一把手負總責，實行“不交票子就交帽子”，這通常是縣委書記、縣長對鄉鎮黨委書記、鄉鎮長在財稅工作上的通俗命令和“基本要求”；鄉鎮黨委書記、鄉鎮長必須在收稅與丟官之間進行選擇，這時他們就不得在自己的目標函數的支配下，無可奈何而又毫不猶豫地把這種壓力轉嫁給其轄下的鄉鎮干部和村委干部。而在“逼稅”后仍完不成稅收任務的情況下，鄉鎮政府就采用“墊稅”的形式，也就是采取借債等手段完成上級的稅收任務。另一種方式就是“財政空轉”，即把上級政府撥付的專項資金以稅收的形式上交。政府目標函數與政府工作人員的目標函數不同的另一個表現就是上屆官員借債，本屆官員不管還。“鐵打的營盤，流水的官”，由于上屆官員完成了其“政績工程”，本屆官員不會輕易為上屆官員還債，因為那是費力不討好的事。這也是鄉村債務總量不斷攀升的一個重要原因。

（三）與一些重要制度變遷所配套的一系列制度變遷的滯后

每一項制度變遷都需要與之相配套的一系列制度安排，而不能孤立進行，它要依靠其他制度安排才會發揮作用或者更好地發揮作用。1994年以來我國實行了中央與地方的分稅制改革，這項改革只完成了中央與省級政府之間的分稅制，而省級以下地方政府之間的分稅制還很不完善。這項改革加強了中央的財力，使得1994年中央財政收入由上年占全國財政總收入的22%一躍為55.7%，其后一直保持在50%左右，降低了地方財政收入比重。全國免征農業稅后，鄉鎮收入的來源只有工商業稅收和煙葉特產稅兩項。一方面是財權上移，另一方面則是事權的下移。分稅制劃清了中央與地方收入分配，但并未將相關事權一并劃分，像農業基礎設施建設、九年義務教育、公共衛生等這些具有強大外部性的公共產品供給則主要由縣鄉村政府和組織自行解決。這種中央與地方之間的財權改革，由于沒有中央與地方的事權劃分的改革相配套，沒有省級以下政府間完善的分稅制相配套，使得鄉村債務成為必然。

（四）鄉村政府和組織里的“諾斯悖論”

按照諾斯的理解，國家是在一定地區范圍內合法地、壟斷性地行使某些權力的制度安排。國家一方面是私有產權的保護者從而得到人民的政治支持，另一方面又為了實現自身收益的最大化，經常把這種保護變成對受保護者產權收益的侵犯而影響經濟增長。也就是，在使統治者（及其集團）的租金最大化的產權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間存在持久的沖突。這就是“諾斯悖論”。所以，一個社會要建立有效的產權制度，國家暴力既不能太強大也不能太軟弱。國家暴力太強就會侵犯私有產權制度。“亂攤派、亂集資、亂罰款”，這三亂本身就說明鄉村政府的強大足以將農民的私有財產隨意地轉化為鄉村政府和組織的收入。這也就造成了鄉級財政預算“軟約束”，預算外資金數額龐大，且使用上完全取決于鄉鎮主要領導干部的個人意志，造成有限財力的浪費，形成鄉鎮財政運行上的黑洞；由于效益良好的鄉鎮企業的匱乏，使進入鄉鎮政府機關事業單位工作成為低風險高收入的就業機會，預算上的“軟約束”，也為編外人員的使用提供了可能；同時，在上級機構的各種壓力下，使得鄉鎮政府“麻雀雖小，五臟俱全”，機構臃腫，人浮于事。最近，一項由中國農業大學人文與發展學院組織的對華北、華中、華南6個省，主業是從事農業生產的24個鄉、60個村進行的中國農民權益保護現狀開展調查結果認為，中央給予農村優惠政策被地方亂收費抵消，進一步說明地方政府尤其是鄉級政府行為在一定程度上已經成為中央惠農政策的負面因素。

三、化解鄉村債務的幾點啟示

（一）確定存量，嚴控增量

首先應建立一個專門負責全國鄉村債務清償工作的機構，加強化解鄉村債務工作的領導和協調。在維持鄉村基層政權正常運轉的基礎上，摸清目前鄉村債務的數額、種類、分布情況、債權人和債務產生的原因等。然后按照鄉村債務不同的具體情況確定化解方法，改變鄉村政府和組織的政績觀念，樹立減債也是政績的觀念。嚴格控制鄉村債務增量，分析增量原因，在不影響本地區農村公共產品供給的基礎上把本地區的減債和債務增量控制作為鄉村干部考核的重要指標。

（二）建立和完善現代企業制度，努力使鄉鎮企業成為鄉村收入的主要增長點

在全國取消農業稅以后，大部分鄉村政府和組織的收入主要來自于工商業稅收和上級政府的轉移支付。上級政府的轉移支付是鄉村政府和組織收入的外因，具有一定的過渡性質，是一種應急機制，而不應是一種長效機制，所以真正解決鄉村政府和組織收入不足問題的應該是內因，即為鄉鎮企業提供適宜的發展條件，壯大縣域鄉村經濟。努力促使鄉鎮企業建立和完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，使它們真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體。從全國來看，哪個地區的鄉鎮經濟發達，哪個地區的地方財政收入就好。鄉鎮企業的發展不僅可增加地方政府的財政收入，而且由于其深入農村腹地，對農村經濟有巨大的示范效應。發展好的鄉鎮企業已承擔起了以工補農的重任，成為社會主義新農村建設的重要生力軍。當然，鄉鎮企業的發展也為化解鄉村債務提供更多的可能條件。

（三）進一步完善省以下財稅體制改革，使財權與事權相適應，建立農村公共財政體制，降低鄉村債務增長的壓力

要對我國當前的財稅體制形成以及各級地方經濟社會發展所依據的經濟結構基礎進行全面的思索，把制度創新作為對目前我國的縣鄉財政體制進行改革和創新的著眼點，以便建立真正適應我國農村實際和基層經濟發展的農村公共財政體制的長效機制。比如，義務教育體制，基本上屬于“公共品”，普及義務教育主要是政府的責任。世界上大多數國家，都是由中央和地方政府負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。以日本為例，當前義務教育在教育經費分配中占50%左右，而義務教育經費的財源由國家和地方政府負擔，基本上是兩者各占一半。還有像公共衛生體系、鄉村公路、農業基礎設施建設等也應按照其公共產品的受益范圍的不同分級負擔。對于現存的鄉村債務，按公共品受益范圍的不同及其公共性程度的不同，中央和省級政府應拿出一定的專項配套資金來激勵地鄉村政府和組織的還債行為。

（四）給鄉村政府和組織“瘦身”，逐步取消鄉級政府存在著必要性和可行性

從必要性來說，全國取消農業稅后，鄉村政府和組織應由原來的“收費型、統治型”政府和組織向“服務型”組織轉變，強化農村經濟的信息服務和科技服務職能。將鄉鎮的“七站八所”按提供的公共產品的公共性程度的不同進行轉型，像農機服務、農技服務等能夠推向市場的應以市場機制為主。在嚴格執行財經紀律的基礎上，“硬化”鄉鎮財政預算，解聘編外的從事行政管理事務的人員。再者，如果鄉鎮政府在取消農業稅后，在鄉鎮企業得不到發展的地方，主要靠國家財政的轉移支付，必然加大國家財政和上級財政的負擔，國家也不可能長期對鄉鎮一級政府提供足夠的財政資金以供養數量龐大的鄉鎮政府官員。而且供養這樣龐大數量的鄉鎮干部，也會減少用于農村公共產品供給所需的資金、減少支持社會主義新農村建設的資金。所以在有條件的地方逐步取消鄉級政府是有必要的。從可能性來講，在一部分較發達地區，隨著義務教育和廣播電視的普及，人民生活水平的提高，農民群眾在整體上的文化素質有了較大提高，交通通信設備正在迅速走向農民家庭，這為進一步合并鄉鎮，擴大鄉鎮管轄區域，在有條件的地方進行撤消鄉鎮政府層級試點提供了可能。對于發達的地區，可以將現有的鄉鎮政府轉變為縣政府駐部分轄區的辦事處，直接由縣級政府負責農村公共產品供給，辦事處起到縣級政府與村集體組織聯系的橋梁作用即可。這樣也可以斷絕鄉鎮政府精簡機構一陣風，風過之后在“海綿定律”的作用下又反彈的惡性循環過程。把鄉村的現存債務按照“誰受益，誰償還”的原則，鄉鎮企業借債應由鄉鎮企業償還，農村公共產品供給引起的債務應根據受益范圍程度的不同由各級政府按不同比例分擔。這樣把財力集中在縣一級政府，既有利于農村公共財政的建立，更好地為廣大農村提供公共物品，又有利于縣級政府集中精力和財力搞好小城鎮建設，發展縣域經濟，還有利于農村人口向城鎮人口的轉移。

（作者單位：河北經貿大學商學院）