水利籌資中政府角色問題經濟學研究

作為國計民生的基礎產業之一，水利項目的開發和運營大多與廣大人民群眾的生活，如防洪、用水、發電等問題密切相關。水利具有公益性的特點，具有公共物品的性質，因而，在提供水利投資和運營上政府起著主導作用，但由于財政規模的限制，社會資本的進入成為了必然。本文研究的問題就是政府在一定財政投入下，如何引導更多的資金進入水利行業，以保障國民經濟協調發展，即水利籌資過程中的政府角色問題。

一、公共物品提供的經典案例研究

和很多提供公共物品的行業一樣，水利的市場化程度并不高，為保障整個國民經濟的協調健康發展，國家每年都得為水利投入大量資金。水利事業使所有人都能在不付費的情況下享受到其所帶來的好處，其效益主要體現為社會效益，公共物品行業的成本收益分析本身就是一件困難的工作，所以有效提供公共物品在本質上比有效提供私人物品更困難。

美國國家公園———黃石公園的案例曾在美國學術界引起了不小的爭論。作為國家公園，黃石公園人滿為患、又入不敷出，有人建議通過參觀預約、封閉一些地區，或要求增加撥款來解決這些問題。事實上，這些都不是有效解決的方式。于是，經濟學家桑德遜對這個問題做了研究，他認為在一定程度上提高門票費一方面解決了擁擠、條件惡化的問題，另一方面增加收入為公園內更好的娛樂設施和服務提供了可能，更重要的是，也會鼓勵私人企業家來經營他們的公園。

對我們來說，水利設施和服務的提供也面臨相似的問題，水利發展得好，能為社會發展提供更好的安全保障和能源支持，對改善生態環境，航運、農業和流域內經濟發展都有著至關重要的作用，所以，在有限的財政投入下提出經營水利的概念是非常重要的。近幾年，理論工作者、政策制定和研究人員也對此做了很多的研究和嘗試，將市場機制帶到水利行業，將產權經營權思想引入水利的經營措施。如水價改革，即在一定用水量以內維持國家補貼的用水政策，超過該用水量的則以市場原則收取水費，一方面緩解了我國淡水資源嚴重匱乏的問題，另一方面市場機制的引入吸引到更多的社會投資者；又如流域開發權的出讓，將一些可以由私人資本進入的支流的開發權出讓給投資者，明確規定私人投資者的權利和責任，保障其收益權，成功的吸引了社會投資，減輕國家的財政負擔。

二、國外水利行業管理政府角色

法國的水資源開發工程投資幾乎一直遵循著“成本回收”的原則，水管部門一般自己不充當主要承包商或發起者的角色，而是通過撥款或軟貸款方式為水資源開發項目的公共工程提供資金。其中，水管部門的軟貸款或撥款占50%，農業部撥款占20%，地方當局投資10%，法國電力公司投資5%，歐共體援助5%。

在巴西，美洲開發銀行也發起了關于投資模式的研究，該研究旨在使私人投資商們出資大批買斷灌溉開發項目，從而減輕政府在灌溉開發項目方面承擔的義務，而稅率標準的制定也是該項目的重要內容之一。建立這些項目以后，巴西政府正在逐步改變其在國家經濟發展中的地位，不單在水利行業，在其他部門也逐步從一個直接參加者和投資者的角色轉變為全國產業的促進者和管理者。

英國政府表示，只有在其他籌資途徑完全行不通時才最后采用公共籌資方案，在英國水利行業的這種結構

狀態下，水資源開發資金的籌措基本上完全依靠私人投資。

三、籌資過程中政府的角色

水利行業的巨大規模要求投資的多元化，投資的多元化又需要水利的市場化，水利投資結構和水利本身的特征決定了政府也必須是投資主體之一。然而，政府的角色不僅是資產的代表，而且是公眾利益的代表，政府是水利行業公益性、引導性、補貼性的投資主體。

基于水利的行業特點，水環境保護、防洪建設等均屬公益性投資，需要政府以財政的形式支付，體現社會及生態效益；對可以核定成本和有一定收益的領域，屬綜合性投資，出于資金引導、技術引導，政府也要進行一定的引導性、補貼性的投資。

以三峽工程籌資為例，《財經時報》數據顯示，到2002年底，三峽工程累積到位資金910億元。其中，建設基金共到位386億元，國家開發銀行提供300億元的長期貸款，1997年開始共發行五期企業債券募集資金160億元，其他商業銀行貸款76億元以及國外出口信貸及商業貸款37億元，其他為2億元。可見建設基金的投入、低利率的貸款占大部分，而這些資金的投入都需要國家的政策支持。

對一些社會敏感、投資額巨大的水利項目，需要更多的私營部門參與工程的開發、管理運行，也需要政府大量不間斷地介入開發援助，幫助制定國際認可的標準以及規劃、設計、施工和運行的標準，此外，還要為工程在國內國際金融機構爭取資金，為私營投資者提供部分風險擔保，化解政治風險，促成跨國協議的簽訂。

政府籌資，從私人和企業的角度說便是投資，水利行業投資的特點是規模較大、回收期較長，如水電工程投資回收期一般比火電工程長2-3倍，而火電投資規模卻比水電小很多，較長的投資回收期意味著更多的水文地理條件、政策條件、資金來源、投資利潤來源等不確定性。

高度完善的市場機制、穩定的政策條件、可保障的配合資金來源、政府補貼和減稅等都是刺激引導投資的有效措施。

完善市場機制，即要提高水利市場信息的透明度，使非水利行業的企業和金融機構能夠隨時了解水利市場的情況，降低其搜索市場信息的成本。透明化水利市場信息的成本不高，卻有利于資金流向水利市場。

穩定的政策條件包括制定一貫的、或可預計的財政政策，時常變化的政策條件使企業把握不定未來投資環境而增加投資風險，影響資金流入。

政府補貼和減稅等方式對企業的刺激服從經濟學規則，政府加大或減少部分的財政收入都能夠對社會資金流入水利行業產生影響，通過調整政府的稅收補貼可以引導企業的投資。在市場經濟制度下，企業在行為決策中將充分考慮現存的稅收和補貼體系，從而使利潤達到最大。投資決策也不例外，因此稅收和補貼體系也必然影響投資決策。

籌資是一個博弈的過程，政府在制定政策時要充分考慮投資者的反應，不同的政策往往有著不同的經濟作用。提供低息貸款對政府來說是籌資成本最低的，但需要相關發展銀行的積極配合或爭取到國際低息援助性貸款；提高補貼會使企業投資成本下降，更能促使原投資者追加投資，而補貼往往因具有一定的隱蔽性，對社會其他投資者則吸引力較小；但如果希望吸引更多的投資進入水利行業，則減少稅收的作用更大，對外部的投資者來說最為直接的信息就是國家對行業的稅收待遇了。而政策的組合就更為復雜了，在一定的籌資成本下吸引內外部資金還與很多細節性的政策相關。

將在水利投資的兩個領域中，即公益性領域和綜合性（既有經營性又有公益性）領域，引導市場資金流入主要在綜合性水利投資領域。由于其本身具有一定的公益性的性質，為保障群眾生活的需要，政府對該類事業補貼占其成本的很大部分。比如水市場，由于水是人們生活的必需品，關系國計民生，政府對這些行業的投入相當大，但帶來的問題是產品定價不是根據市場的供需原則，也正是由于此，民間資本的進入往往比較困難。產品定價是市場化程度一個很重要的參數，要提高水利市場的市場化程度就得重新考慮水產品的定價方式和尺度，在充分考慮人們生活需要的基礎上也要將籌資的需要作為定價的標準之一，要實現社會承受能力、政府補貼、市場籌資定價的動態均衡。

近幾年水利行業對此也投入了研究，制定了一些方案，相信市場化原則不斷完善的水利市場定能吸引越來越多民間投資者的關注。對純公益性的水利投資，政府也可通過制定合適的補償機制或讓渡由公益性水利投資而形成的經營性項目的經營開發權（如新增土地的開發權等），籌集相應的水利建設資金。

當然，政府作為水利資產的主要代表，籌資過程中經營水利的概念不僅體現在微觀的市場機制的完善上，也體現在國家政策工具的宏觀調控上。在內需較旺、經濟過熱時期，政府可以在完善水利市場機制的條件下賣出部分水利項目開發權和一些水電站，抑制需求的過旺增長；在經濟蕭條時期，為刺激內需，也可通過買進一些項目開發權和水電站擴大水利投資規模，將經營水利作為宏觀調控的工具之一。

(作者單位：華中科技大學經濟學院)