內(nèi)蒙古東部生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展初探

一、內(nèi)蒙古東部生態(tài)重要性

（一）內(nèi)蒙古東部是東北地區(qū)主要江河發(fā)源地和匯水區(qū)

貫穿南北長(zhǎng)達(dá)1300公里的大興安嶺，孕育嫩江、遼河兩大水系，嫩江、遼河又是流經(jīng)東北三省和東北各重工業(yè)城市的主要河流，是東北老工業(yè)基地賴以經(jīng)濟(jì)振興和社會(huì)發(fā)展的重要水源。

（二）內(nèi)蒙古東部是東北、華北地區(qū)生態(tài)屏障

2005年內(nèi)蒙古東部森林面積1658.28萬(wàn)公頃，草原面積3674萬(wàn)公頃，茫茫森林草原阻擋西伯利亞寒流，庇護(hù)松嫩平原、遼河平原、華北平原，構(gòu)筑了北部邊疆的綠色長(zhǎng)城。但是，呼倫貝爾沙地、科爾沁沙地、渾善達(dá)克沙地和烏珠穆沁沙地土地荒漠化、沙化危害十分嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，是國(guó)家防沙治沙的重點(diǎn)地區(qū)。

（三）生態(tài)安全是促進(jìn)邊疆穩(wěn)定，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障

內(nèi)蒙古東部是我國(guó)重要商品糧和畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，嫩江、西遼河流域糧食主產(chǎn)區(qū)和錫林郭勒、科爾沁和呼倫貝爾草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，提供大量糧、肉、乳、皮、毛等產(chǎn)品。但是，受自然、人為影響，生態(tài)環(huán)境愈加惡化，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)；草場(chǎng)沙化、退化、鹽漬化范圍不斷擴(kuò)大，程度加重；草牧場(chǎng)產(chǎn)草量和載畜量下降；風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)頻繁，風(fēng)沙吞噬村莊、公路、鐵路、農(nóng)田、草牧場(chǎng)和河流仍然存在。

二、內(nèi)蒙古東部生態(tài)安全現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

（一）內(nèi)蒙古東部區(qū)生態(tài)安全現(xiàn)狀分析

1.生態(tài)安全總體狀態(tài)

從自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素的綜合分析看，內(nèi)蒙古東部生態(tài)安全總體現(xiàn)狀為：生態(tài)環(huán)境保持比較好的區(qū)域約為1589.62萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的24.32%，主要分布在大興安嶺山地和兩側(cè)部分草原區(qū)；生態(tài)環(huán)境一般的區(qū)域約為2213.73萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的33.87%，主要分布在呼倫貝爾草原部分地區(qū)和錫林郭勒草原東北部、呼倫貝爾市境內(nèi)大興安嶺中部山地和兩側(cè)低山丘陵區(qū)；生態(tài)環(huán)境比較差的區(qū)域約為2146.82萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的32.86%，生態(tài)環(huán)境較惡劣的區(qū)域約為585萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的8.95%，主要分布在三大沙地和低山丘陵水土流失嚴(yán)重區(qū)。

2.生態(tài)安全敏感性狀態(tài)

在本區(qū)進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果看，土壤侵蝕敏感區(qū)主要分布在植被覆蓋較低的低山丘陵和呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁等三大草原區(qū)，總土地面積約5042.7萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的75.84%；土地沙漠化敏感區(qū)主要分布在干旱、半干旱區(qū)的呼倫貝爾草原西部、錫林郭勒草原大部和科爾沁沙地地區(qū)，土地面積2995.05萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的45.05%；土地鹽漬化敏感區(qū)面積較小，主要分布在干旱、半干旱區(qū)的河流沿岸和內(nèi)陸高原盆地地區(qū)，總土地面積約1143.1萬(wàn)公頃，占區(qū)域總面積的17.18%。

（二）主要的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

1.土地荒漠化

（1）人類不合理的利用方式加劇了土地荒漠化

在沙地邊緣地區(qū)，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。草原牧區(qū)由于嚴(yán)重超載過(guò)牧，造成大面積退化甚至沙化。在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。在農(nóng)區(qū)，由于不合理的種植結(jié)構(gòu)和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。在大中型灌區(qū)，由于灌溉不當(dāng)，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。在有些山區(qū)，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。

（2）土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因

研究區(qū)是離東北、華北最近的沙原地。近40多年來(lái)研究區(qū)大部分地區(qū)的沙塵暴均呈現(xiàn)出起伏波動(dòng)中逐漸減少的趨勢(shì)，但人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞了一些地方的地表覆蓋，助長(zhǎng)或促進(jìn)了沙塵暴的發(fā)生和發(fā)展，近幾年中等強(qiáng)度以上的沙塵暴發(fā)生的比例有所增加。因此荒漠化土地的擴(kuò)大是本區(qū)近年來(lái)沙塵暴強(qiáng)度增加的一個(gè)重要原因。

2.土壤侵蝕

（1）嫩江、西遼河流域水土流失

嫩江流域曾經(jīng)水草豐美、森林茂密。長(zhǎng)期以來(lái)，由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史的原因，森林資源遭到嚴(yán)重破壞，林緣退縮、林相殘破。尤其是該區(qū)域?qū)倭洲r(nóng)、林牧交錯(cuò)地區(qū)，過(guò)墾、過(guò)樵、過(guò)牧，造成森林退化、矮化、殘次化非常突出。森林涵養(yǎng)水源、保持水土等功能削弱，致使從南到北整個(gè)嫩江流域水土流失嚴(yán)重，旱澇災(zāi)害加重，物種大量滅絕，給嫩江流域農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧民生活造成極大災(zāi)難。

科爾沁沙地以西遼河水系為主，由于受干旱氣候影響，許多河流常年無(wú)水，湖泊數(shù)量也不斷減少，地上水資源匱乏，正常年份僅為7.1億立方米。但是地下水資源較為豐富，埋藏淺，可開(kāi)采量17～21億立方米。水土資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用和缺乏有效的水資源管理措施，流域內(nèi)風(fēng)蝕沙化較普遍。

（2）渾善達(dá)克沙地南緣土壤侵蝕

渾善達(dá)克沙地南緣部分地區(qū)土壤侵蝕已近極度敏感，由于受干旱氣候影響，水土資源短缺，不合理的開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致植被退化和土地沙漠化，沙漠化土地由零星分布狀態(tài)發(fā)展為多已相連成片并向荒漠化發(fā)展。

3.城市、工礦區(qū)和旅游區(qū)潛在生態(tài)危機(jī)

城市發(fā)展，礦山開(kāi)發(fā)促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也帶來(lái)了水資源短缺、城市污染等一系列的生態(tài)問(wèn)題。如果不及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改變，人類為之付出的代價(jià)將越來(lái)越大，城市的發(fā)展空間亦將越來(lái)越小，引發(fā)的生態(tài)破壞，水質(zhì)污染威脅水源涵養(yǎng)區(qū)。一些礦區(qū)形成了許多矸石山和塌陷區(qū)，產(chǎn)生的廢水對(duì)河流、濕地、地下水等造成污染。城鎮(zhèn)發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是公路、鐵路兩側(cè)由于不注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，造成地貌損毀，森林、草原、濕地景觀遭到破壞。旅游資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和措施，破壞了生態(tài)環(huán)境和自然景觀，資源質(zhì)量下降。

三、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展保障措施

（一）組織保障措施

1.提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)黨委、政府要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的緊迫感、責(zé)任感。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，從全民族的根本利益出發(fā)，以歷史的責(zé)任感和使命感高度重視，加強(qiáng)宣傳教育，更新觀念，增強(qiáng)全民族的生態(tài)環(huán)境意識(shí)，切實(shí)把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)納入黨委、政府工作的議事日程。繼續(xù)開(kāi)展評(píng)選生態(tài)書記和生態(tài)縣、鄉(xiāng)長(zhǎng)活動(dòng)，對(duì)生態(tài)建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)者給予表彰。

2.建立健全環(huán)境保護(hù)工作制度

結(jié)合國(guó)家、自治區(qū)相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，制定地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理辦法。建立和完善各級(jí)政府和部門生態(tài)保護(hù)責(zé)任制，把各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、部門對(duì)本行業(yè)和本系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)負(fù)責(zé)納入政府的有關(guān)考核內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則，明確資源開(kāi)發(fā)單位和法人的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，建立生態(tài)破壞限期恢復(fù)治理制度。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目管理，規(guī)范建設(shè)行為

生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門的系統(tǒng)工程。充分發(fā)揮各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)功能，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和項(xiàng)目管理，有效地推進(jìn)生態(tài)建設(shè)進(jìn)程。建立有效的投資評(píng)估制度和專家參議制度，審計(jì)、監(jiān)察等部門要定期進(jìn)行考核、監(jiān)督，確保生態(tài)建設(shè)工程的順利實(shí)施。

（二）政策保障措施

按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，進(jìn)一步完善土地使用權(quán)和草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以推進(jìn)劃區(qū)輪牧制度和規(guī)模化建設(shè)、集約化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步完善和持續(xù)，提高生態(tài)建設(shè)的水平與能力。嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)制度，深化征占地制度改革。把基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和承包農(nóng)戶，確?；巨r(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低，用途不改變。從嚴(yán)從緊控制建設(shè)占地的總量和速度，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃實(shí)行指令性管理。嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度，加大土地整理復(fù)墾力度。合理安排生態(tài)退耕，在退耕還林、退牧還草等生態(tài)建設(shè)中，同步解決好糧食問(wèn)題。嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和公益性用地，把為公益性項(xiàng)目而進(jìn)行的征地與一般經(jīng)營(yíng)性征地嚴(yán)格分開(kāi)，盡量縮小公益性征地范圍。

（三）法律保障措施

1.強(qiáng)化法制管理，依法保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境

堅(jiān)持依法行政是實(shí)現(xiàn)“十一五”發(fā)展目標(biāo)的根本保證。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《草原法》《森林法》《土地管理法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，健全執(zhí)法體系，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，提高執(zhí)法水平。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律法規(guī)體系

適應(yīng)新階段農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，研究制定農(nóng)村土地承包、動(dòng)植物防疫、農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、農(nóng)牧民合作經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)牧民權(quán)益保護(hù)法等法律法規(guī)，依法保護(hù)資源，保障農(nóng)牧民的合法權(quán)益，做到生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)有章可循、有法可依，依法行政。

3.加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旗縣以上需建立農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，積極推行農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法辦案能力和水平。大力開(kāi)展普法教育，使廣大農(nóng)民知法懂法，培養(yǎng)法制意識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，鼓勵(lì)司法機(jī)構(gòu)向農(nóng)村提供法律援助，為化解農(nóng)村矛盾提供法律服務(wù)渠道。要加大各種法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)，要讓保護(hù)生態(tài)、建設(shè)生態(tài)成為全民的自覺(jué)行動(dòng)。堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合”的方針，使生態(tài)保護(hù)和建設(shè)真正納入法制化軌道。

（四）資金保障措施

1.完善激勵(lì)政策，建立多方位生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制，提高建設(shè)能力

進(jìn)一步明晰林草資源產(chǎn)權(quán)，加快國(guó)有集體荒山、荒沙的“兩權(quán)”分離步伐，全面落實(shí)草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”；堅(jiān)持和貫徹“誰(shuí)投資、誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”以及允許繼承、轉(zhuǎn)讓長(zhǎng)期不變的政策，調(diào)動(dòng)廣大群眾增加生態(tài)建設(shè)投入的積極性。廣辟生態(tài)建設(shè)資金來(lái)源，鼓勵(lì)農(nóng)牧民、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營(yíng)業(yè)主、境外投資者、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工以及下崗待業(yè)人員，單獨(dú)或合作參與生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵(lì)各類投資主體合理開(kāi)發(fā)利用林草資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)期效益與短期效益的有機(jī)結(jié)合。

2.多渠道爭(zhēng)取生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金

按照事權(quán)劃分的原則，堅(jiān)持多渠道、多層次、多方位籌集保護(hù)資金。積極爭(zhēng)取國(guó)家生態(tài)建設(shè)投入，用好國(guó)家國(guó)債投資政策；要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，把生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、農(nóng)村污染控制示范工程、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管能力以及生態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)行費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算；爭(zhēng)取國(guó)際金融組織、基金組織等國(guó)際生態(tài)與環(huán)境援助機(jī)構(gòu)的支持。

3.建立生態(tài)資源補(bǔ)償制度

研究建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w框架，以多種補(bǔ)償方式、手段和途徑，包括上級(jí)對(duì)下級(jí)、國(guó)家對(duì)地方的縱向公益補(bǔ)償，區(qū)域之間、上下游之間橫向利益補(bǔ)償和對(duì)資源要素管理進(jìn)行部門補(bǔ)償?shù)?，?shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償。規(guī)范各級(jí)政府的行政行為，調(diào)高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接用于生態(tài)保護(hù)的比例，對(duì)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的支付力度，重點(diǎn)用于重要的草原、森林、重要的江河流域等生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)以及沙漠化治理，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補(bǔ)償制

度。

（五）技術(shù)保障措施

1.加強(qiáng)新技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用

鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，積極培養(yǎng)生態(tài)保護(hù)科研人才，不斷提高生態(tài)保護(hù)的科技支持能力。組織各類科研和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)從事生態(tài)和環(huán)境領(lǐng)域的教學(xué)、科研、生產(chǎn)單位聯(lián)合攻關(guān)，解決生態(tài)建設(shè)中的技術(shù)難題和重大疑難問(wèn)題，增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)中科研經(jīng)費(fèi)的投入，爭(zhēng)取在技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)創(chuàng)新方面有較大的突破；加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，對(duì)研究成果予以保護(hù)，提高科技成果轉(zhuǎn)化率和貢獻(xiàn)率。

2.加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測(cè)體系的建設(shè)與草原資源管理

采用遙感、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)水平。積極開(kāi)展草原資源、草地生產(chǎn)力、禁牧休牧、草畜平衡與草原生態(tài)環(huán)境的監(jiān)理監(jiān)測(cè)工作，整合有關(guān)科研、高校的技術(shù)力量，不斷提高草原監(jiān)測(cè)的技術(shù)水平。

盡快建立生態(tài)環(huán)境預(yù)警制度，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和氣象預(yù)警、災(zāi)害預(yù)警體系，為草原生態(tài)環(huán)境變化、草原防火防災(zāi)、鼠害蟲(chóng)害、應(yīng)急救援等，及時(shí)做出監(jiān)測(cè)和預(yù)警，將災(zāi)害造成的損失降到最小，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提供全面、翔實(shí)的科學(xué)依據(jù)。

建立健全生態(tài)環(huán)境專家咨詢和技術(shù)支撐系統(tǒng)。完善生態(tài)監(jiān)測(cè)、科技推廣、信息技術(shù)服務(wù)體系和技術(shù)交流網(wǎng)絡(luò)，提高重大生態(tài)災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報(bào)基礎(chǔ)能力，為各地區(qū)制定政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程實(shí)施等提供服務(wù)。

（六）輿論保障措施

開(kāi)展全民教育，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的責(zé)任感。堅(jiān)持不懈地開(kāi)展生態(tài)保護(hù)宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)全民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和公德，要根據(jù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的變化和我區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)發(fā)展的需要，利用科學(xué)、藝術(shù)和新聞相結(jié)合的方式，定期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境警示教育；組織開(kāi)展草原保護(hù)、森林保護(hù)、沙塵暴防治、水土保持和礦山環(huán)境保護(hù)、旅游環(huán)境保護(hù)等專題、專項(xiàng)宣傳報(bào)道，不斷提高公眾的生態(tài)意識(shí)、環(huán)境意識(shí)和搞好生態(tài)保護(hù)的責(zé)任感、使命感。進(jìn)一步加強(qiáng)輿論監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與。表?yè)P(yáng)先進(jìn)典型，揭露破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。

（課題組成員：佈和張斌單平寶魯張希斌田傳練趙學(xué)軍）