對內蒙古自治區合理行使經濟自治權問題的思考

內蒙古自治區是我國最早成立的少數民族自治區，經過近60年的發展，經濟社會取得了長足的進步。但與發達地區相比，內蒙古仍比較落后。造成這一現狀的原因很多，未能充分行使經濟自治權是其中之一。因此，要加快內蒙古發展，進一步保障和行使經濟自治權意義重大。

一、民族自治地方經濟自治權的基本內涵和作用

民族自治權是指民族自治地方的自治機關依照《憲法》《民族區域自治法》和其他法律規定自主管理地方性事務和自治民族內部事務的權利。自治權的內容十分廣泛，包括政治法律，經濟建設，使用少數民族語言文字，發展少數民族教育、文化、科學技術、醫療衛生、體育等事業，制定管理流動人口辦法和計劃生育辦法，保護和改善生活環境和生態環境等。其中，經濟自治權是指根據《憲法》《民族區域自治法》的規定，國家賦予民族自治地方自治機關在經濟建設方面的自治權。如：自主安排和管理地方性的經濟建設事業；合理調整生產關系和經濟結構，發展多種所有制；管理、保護和開發利用自然資源；安排本地方基本建設項目等。經濟自治權是民族自治地方自治機關進行自治最為核心的權利，是自治權的重心，也是保證自治地方經濟富有內在活力和發展特色的關鍵所在。

相對而言，民族地區社會、文化等方面的自治權發揮得比較好，而經濟方面的自治權卻沒能得到充分的體現和保障。在市場經濟體制日益完善的今天，民族地區的經濟發展應主要建立在自我能力增長的基礎上，發展民族地區經濟成為解決民族問題的關鍵。經濟自治權落實得好壞，直接影響著民族地區經濟發展的速度與質量，因此，進一步保障和完善經濟自治權對民族地區經濟的發展意義重大。

二、內蒙古自治區行使經濟自治權的制約因素分析

內蒙古自治區成立近60年來，經濟獲得了較大發展，尤其是近兩年在GDP、工業、投資、利用外資等多項指標中位列全國第一。但應該看到，這主要與國家對西部的總體政策有直接的關系，并不完全是經濟自治權充分行使的結果。實際上，在經濟建設中我們并沒有充分重視民族區域自治法賦予的經濟自治權。如在安排各項基建項目時，自治法中第29條規定自治機關有權自主安排地方基本建設項目，但我區缺乏“自主安排”這一特點，往往是由國家職能部門指定，有的直接管到鄉鎮、廠礦一級。商品糧食基地建設項目，電廠、水泥廠立項等都是如此。民族區域自治制度和政策對我區在經濟發展方面的作用主要體現在中央和上級的扶持和照顧上，而不是體現在自治權的落實和實現上。

制約內蒙古經濟自治權行使的因素有許多，既有歷史的原因、也有現實的情況，既有客觀的因素、也有主觀的影響，并且各種因素相互制約，共同作用，嚴重地影響了經濟自治權的有效行使。

（一）經濟發展水平較低

首先，經濟發展起點低，基礎差。經濟的發展進程與地區和民族的歷史有直接的聯系。我區從成立開始就背負了沉重的歷史包袱，基礎差、底子薄，經濟是在一窮二白的基礎上建立起來的，這就決定了即使我們在發展中取得一定成績，也不能在短時期內趕超經濟發達地區。其次，經濟結構不合理。產業結構層次低，城鄉發展不協調，投資和消費關系失衡，這是經濟整體素質和效益不高、經濟發展存在諸多矛盾的重要原因。再次，資源未能得到充分利用。雖然我區資源富集，素有“東林西鐵，南糧北牧，遍地寶藏”之說，但東西部地區聯系較少，未能充分發揮我區的資源優勢，尤其是一些鄉鎮企業的采礦業、加工業，由于交通、技術、人員、資金管理等條件的限制，粗加工和沒有計劃的亂開采賣原礦，造成了資源的極大浪費。最后，經營管理方式落后。我區的經營管理，多數都屬于粗放經營方式，經濟效益較差，在經濟管理的軟件和硬件建設上都比較落后。缺少科學技術，管理人員素質差，生產方式普遍停留在傳統的水平上，難以提高質量和增加收入；在許多地方，農（牧）業生產主要還是靠天吃飯。經濟發展水平低，在市場競爭中處于不平等地位，使許多名義上的經濟自治權難以落實。這是影響內蒙古行使經濟自治權的基礎性原因。

（二）國家保障自治機關行使經濟自治權的法律和政策尚不配套、不健全

權利的行使理應有法律的保障，法律的健全與完善是我們合理行使權利的前提。目前，國家保障自治機關行使經濟自治權的法律尚不配套、不健全。一是《民族區域自治法》自身有缺陷。市場經濟體制下的新形勢，使得以往的某些經濟自治權失去了存在的條件，某些則由過去的確定性變得模糊或抽象了。雖然新修改的《民族區域自治法》為改變這種狀況做了很大努力，但其直接提供的法律支持還是非常有限的，相當一部分法律條文如果不進行具體細則性規范，根本無法在實踐中得以實行。二是保障自治地方行使經濟自治權的法規、規章尚不配套。將《民族區域自治法》關于自治機關的經濟自治權的規定加以具體化，劃清中央和民族自治地方經濟權限的行政法規尚未出臺。另外，自治區的自治條例尚未頒布，許多單行條例尚未制定，嚴重影響了自治機關行使經濟自治權。三是保障自治地方行使經濟自治權的法律、法規不適應形勢需要或不健全。當前實施的《民族區域自治法》的若干規定和決定基本上是1992年以前制定的，計劃經濟色彩濃重，沒有考慮到今天國家實施的各項戰略。四是上級國家機關在制定和執行具體的政策時，并未充分考慮到少數民族地區經濟發展的特殊性，沒有真正突現自治地方自主管理地方性經濟建設事業的特點。

（三）文化發展滯后

文化，是國家和民族在社會歷史過程中所創造的精神財富，包括教育、科技等。文化水平的高低直接影響著生產力發展的快慢。我區的文化主要脫胎于古老的游牧文化，這種文化具有一定的自給自足性和局限性，產生的社會效益和經濟效益已經不適應市場經濟發展的需要。由于文化的原因，使經濟自治權的行使也受到了極大的影響。

首先，群眾文化水平比較低下，致使行使權利能力不足。一些農牧民沒有條件受到系統的文化教育，真正能進入大中專學校的人較少。他們跟不上形勢的發展，不適應經濟、社會發展的需要，行使權利能力有限，因而，在行使經濟自治權時尚需國家和上級部門給予較多幫助。

其次，觀念落后，行使經濟自治權利意識淡薄。在實際工作中，各級干部對《民族區域自治法》規定的經濟自治權考慮最多的不是如何去充分運用它，而是更多地看到民族區域自治法規定的限制條件和運用自治權可能會給自己帶來的政治風險，不敢解放思想，從用足用好經濟自治權的角度去研究和解決問題，而是以等、靠、要為基本思想方法和行為方式。所以，最終還是向中央和上級要政策、要支持、要照顧。如《民族區域自治法》規定：上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或停止執行。而實際上，自《民族區域自治法》頒布以來，我區基本沒有根據自身經濟、社會、人文特點，對那些不適合經濟社會發展的政策進行變通執行。

未充分行使經濟自治權在一定程度上造成了我區經濟發展水平落后。我們與中東部許多省區的發展差距已經不僅僅是水平上的差距，更主要的是發展能力上的差距。要想實現我區持續穩定的增長，必須充分行使經濟自治權，以形成我區經濟特色，縮小與發達地區的差距。

三、合理行使經濟自治權的對策

（一）提高對行使經濟自治權重要性的認識

我國民族區域自治地方的經濟自治權是根據憲法和民族區域自治制度的相關規定設定的，充分行使經濟自治權有著重要意義：一是體現著行使民族平等權；二是體現著行使管理本民族內部事務和本地方事務的自主權；三是體現著行使參與管理國家大事的當家作主權；四是體現著依法行使行政權。因此，中央和國家機關的工作人員，自治機關的工作人員及自治區的公民，都要學習、熟悉和自覺遵守民族區域自治法中關于經濟自治權的內容。

（二）加快發展經濟

經濟是基礎，解決一切問題的根本是搞好經濟建設，加快發展我區經濟。首先，要以開放促開發，變資源優勢為經濟優勢。我區幅員廣大，有豐富礦藏資源、水利資源，礦床類型齊全。但是，目前的情況是開發利用率太低，形成富饒和貧困并存的現實，豐富的資源優勢并未變為經濟優勢。所以要進一步加大開放的力度，以開放促進水利資源、地下礦藏資源及旅游資源的開發，因地制宜。其次，努力實現經濟增長方式的轉變，推進農牧業和農村牧區經濟結構調整，加快結構優化升級，大力發展高新技術產業，加快發展服務業，通過結構調整，實現資源轉換、結構優化、產業升級、技術創新，進一步提高經濟效益。

（三）制定《民族區域自治法》實施細則，健全保障經濟自治權的法律法規

為保障民族自治地方充分行使經濟自治權，國家應盡快建立健全相應的法律法規。首先，要進一步加強民族區域自治的法制建設。加強民族區域自治法制建設，是堅持和完善民族區域自治制度的重要手段。民族區域自治法制建設的目標是使民族區域自治的各個環節都能做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。因此，在當前階段，最重要的就是抓緊做好民族區域自治法的修改，自治法的實施細則及民族自治地方自治條例、單行條例的制定工作，進一步建立和健全同實施民族區域自治法配套的法規體系和監督機制。其次，做好民族區域自治法的修改工作，使其進一步適應社會主義市場經濟體制的需要。自《民族區域自治法》頒布以來，各方面的情況有了很大的變化，自治法的有些規定已經同整個國家和民族自治地方的現實情況不相適應，需要根據已經變化了的新情況對民族區域自治法進行必要的修改和補充，進一步完善和擴大自治機關的經濟自治權，并把改革開放以來特別是近幾年來中央和國務院給予民族地區的優惠政策，吸收到自治法中。修改后的自治法條文要與社會主義市場經濟體制相銜接，并使之具體化、量化，增強它的可操作性，使《民族區域自治法》在建立社會主義市場經濟體制過程中，既能夠維護國家的整體利益，又能保障自治地方的自治權和經濟利益。

（四）大力發展教育事業，促進公眾文化水平的提高

文化知識的缺乏，導致生產、生活方式思維方法和觀念的落后，也影響經濟發展，社會進步。只有掌握了一定的科學文化知識及先進的思想，具備行使權利的能力和素質，才能真正擁有行使經濟自治權的意識。首先，要搞好民族教育，抓中小學的基礎教育，抓農牧民的成人掃盲教育。其次，推廣科普教育，并以多種形式開展科技培訓。在知識經濟時代，科技與經濟的結合已日趨密切，科技的進步已經成為經濟發展的首要推動力和決定性因素。針對這種需要和我區的實際情況，應采取一些特殊措施，必要的時候，可以采取自愿和強制相結合的辦法，努力培養和造就一大批有文化、有知識、有技術的新型農牧民和管理人才。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）