牧區發展歷史經驗的反思

一、牧區發展中的困惑

據統計，2004年內蒙古牧區與2000年相比，國內生產總值(當年價)增長115.2%；人均國內生產總值增長140.9%。2004年末牧區大小牲畜存欄數達到3025.68萬頭(只)，比2000年增長了53.0%。各類畜產品產量也大幅度增長，2004年牧區牛羊肉產量分別達到13.47萬噸和29.45萬噸，同比分別增長0.75%和40.29%；羊毛產量達到4.49萬噸，同比增長16.93%。主要產自內蒙古牧區荒漠草原的山羊絨，2004年全自治區產量為5956噸，比2000年增長56.12%。以上數據表明，2000年以來內蒙古牧區經濟增長速度很快，期間即使遇到連續3年干旱等自然災害，也保持了強勁的增長勢頭，實在令人振奮。

然而在興奮之余，人們也注意到牧區為了取得上述增長而付出的驚人成本，牧民從增長中獲得的效益卻微薄得可憐。這里所說的增長成本，除了一般意義上的人財物成本外主要指資源和環境成本。雖然實施西部大開發以來，國家為內蒙古牧區和風沙源地區投入了大量資金開展生態建設，在項目區內也確實取得了局部性的進展，可是內蒙古牧區全局性的資源衰退局面依然未能得到有效遏止，荒漠化擴展的趨勢仍在繼續，沙塵暴及其他自然災害依舊不時在肆虐，環境改善的預期遠沒有實現。據內蒙古草原勘察設計院的數據，內蒙古草原退化面積由20世紀60年代占18%發展到現在占73.5%。草原退化原因很多，固然也有一定的自然原因，但是人為因素是主要的。據統計資料，2004年牧民人均收入2832元，比2000年增加651元，比同期全國農民收入少增加32元，比全國農民收入增加速度低了0.1個百分點。更值得關注的是，這一期間一些牧民的人均收入不僅沒有增長，反而出現負增長。與此相聯系，這些年牧民中的貧困發生率有蔓延的趨勢。以正鑲白旗牧區為例，1983年時無貧困戶，之后貧困戶逐年增加。該旗明安圖鎮某嘎查1985年首次出現兩家貧困戶，1990年增為8戶，1995年為15戶，2000年達20戶，2005年達到32戶，占51.6%。全嘎查62戶中無牲畜的牧戶有25戶，而全嘎查80%的牲畜都集中在僅占總戶數20%的牧戶手中。

以上種種使我們不得不認真思考幾十年來走過的路子。我們以往經濟發展的指導思想、生產建設方針、主張的資源利用方式和生產工藝等等，是否都那么科學、那么正確合理？是否都符合可持續發展的要求?需要我們以科學發展觀的全新思維去認真反思。

二、歷史經驗的反思

（一）草原開墾的錯誤

草原開墾會導致草原荒漠化的加劇，這是歷史已經證明了的事實。20世紀50年代，我國糧食產量低， 人均糧食占有量少，加上國外對我國施行經濟封鎖，在特定條件下為了解決糧食問題，動用所有資源搞糧食，當時牧區開墾草原數百萬畝， 雖然因草原自然條件不適合而以失敗告終；十年動亂期間，左的思潮泛濫，以所謂“牧民不吃虧心糧”為由在牧區大肆開墾草原，結果糧食沒搞下來卻給草原造成了大破壞；80年代末90年代初，內蒙古牧區發生的又一輪毀草開墾高潮卻是農耕思想嚴重的個別同志以“草地養畜不如種小麥效益高”為理由勸導土地開發商開墾草原而推動起來的；令人關注的還有另一種草原開墾，即目前仍在超載過牧而草原退化嚴重地區的牧區飼料地開發。事實上一家一戶所開的飼料地同樣會對草原構成威脅。原因在于大量分散的小片飼料地雖不像大規模連片耕地那樣直接明顯地危害周圍的植被和環境，但由于飼料地上種植的絕大部分都是精飼料和青貯玉米之類作物，它的耕作過程及效果不同于種植牧草，仍然需要翻耕同樣破壞原生植被，從而使地表喪失植被保護而完全裸露出來。

大量事實表明，一些地區草原退化、沙化等荒漠化過程是在草原開墾和植被遭破壞的情況下形成和發展的。有的曾經寫進當時的生產方針中，有的反映在某一級出臺的文件中，有的出現在某些主要領導的講話之中。以往的幾次草原開墾高潮就是草原利用指導思想含糊不清、混亂，草原地區要專營畜牧業的決心不堅定或反反復復的一個佐證。反思歷史經驗就要牢牢記住這種指導思想上的失誤導致的教訓。

（二）放牧的可貴與超載過牧的危害

沙塵暴的頻頻降臨，使不了解內情的人以為牧民的放牧是它的罪魁禍首。其實這是一個根本性的誤解，放牧方式出現于內蒙古牧區已有數千年之久， 幾千年來放牧一直延續的情況下草原（牧草）、牧畜和牧人和諧相處、共同進化，沒有發生過像今天這樣全局性的資源和環境危機，直到上世紀中葉把充滿生機的綠色草原交給我們這一代人手中。適度合理的放牧不但無害，反而對牧草生長中的正常分蘗大有好處。合理放牧的重大意義還在于它是節約運力、節約勞動、節約能源(充分利用草原植被攔截的太陽能，使它不至于浪費)的節約型經濟活動。目前的休牧、禁牧等是為了修復草原生態而采取的不得已而為之的權宜之計，把它無條件地加以永久化的想法并不妥當，更不能把這種臨時無奈之舉說成是將“落后的放牧改進為先進的舍飼圈養”的好辦法。事實上，放牧并不落后，舍飼圈養也未必先進；真正有害的也不是正常放牧，是“超載過牧”，但所有放牧并不都屬于超載過牧。超載過牧是指超過草原承載能力牧養牲畜的行為。檢討我們過去的各種做法，可以發現：不管草原是否飽和，一味向它索取，把無止境的市場需求壓力全部壓到草原上，而草場的經營者則為滿足自己的致富欲望而不斷增加牧畜數量等，這些正是形成今日超載過牧的深層經濟根源。

（三）牧區水資源開發利用經驗

牧區降雨少、水資源稀少，一般稱之為“十年九旱”，由于水分不足才形成草原景觀帶。人與自然和諧的理念要求，牧區人必須認識牧區的干旱，認識的基礎上順應它，在順應中利用它。歷史上的游牧人就是這樣走過來的。但是近幾十年中情況變了，人定勝天思想普遍泛濫。解決牧區干旱的辦法當然是“開發利用”老祖宗留下的地表水和地下水資源，并且往往不管天然補給量有多少，只要有需要統統都開采利用。市場對畜產品的需求不斷增加→牧畜增加→草原超載→開飼料地種飼料→天然降水無法滿足→開采水資源→過度開采。以上公式就是多年來我們一再重復著的做法。截斷河流建水庫導致河道干涸、過度開采古河道地下水導致地下水位大幅下降。這些不利于可持續發展的現象，都是這樣只為了解決眼前亟待解決的問題而采取沒有遠見辦法才產生的。

（四）牧區改革與發展中搬套農村經驗，缺乏從當地實際出發去創新

首先說改革。牧區改革一開始就沒有從當地實際出發，而是直接搬套了內地農村改革經驗，基本原封不動地照搬農村“包干到戶”做法而展開的。農民包干到戶的改革，很快就解決了集體經營時期領導侵害社員群眾的利益、農民生產積極性不高、效率差等諸多矛盾和弊端，收到令人滿意的改革效果。然而，牧區文化是同農耕文化不一樣的游牧文化，牧區草原畜牧業與農村種植業相比也有截然不同的特點。游牧文化的特點是：崇尚合理適度的放牧，對財富積累沒有貪得無厭的欲望；客觀上具有互相協作的要求和由此形成的協作傳統習俗；人與人之間以誠信為本，鄙視欺詐和貪圖占便宜等。為了合理放牧，牧人十分珍惜和愛護草原，把人畜和草原看作是和諧統一的整體；為了草原長期的勃勃生機，為了畜群能夠膘滿體壯，牧民寧愿犧牲自己的安逸生活，甘心情愿去常年過艱辛的游牧（一種合理放牧）生活。這些文化特點使牧民同公有經濟和協作勞動模式的相結合過程中很少產生像農民那樣的矛盾。但是，當時的決策者沒能區分牧區與農村文化上的區別以及草原放牧畜牧業與種植業的不同特點，簡單劃一地采取“一刀切”的辦法，照搬農村那種平分土地的“經驗”，在牧區也平分畜群到戶、解散生產隊。崇尚協作的牧區套用農村模式后，沒能取得農村那樣的預期效果。由于失去協作，不少牧民雖然有了農民那樣的個體自由卻沒能產生獲得家庭經營自主權的優勢；有的牧民絲毫沒有經營能力，不得已雇人經營，結果成本加大，幾乎沒有效益；有的遇到災情，既沒有抗災經驗又因為已經失去相互間的協作而實力單薄，無法戰勝災害，損失慘重；有的牧戶家有病人，醫療費負擔過于沉重而淪為貧困戶等等。

其次再說發展。牧區發展上同樣存在著不從實際出發，盲目效仿其他地區經驗的問題。如，內地辦工業搞引進項目，牧區不從當地實際出發也學引進項目，結果引進來的是因污染嚴重而被當地淘汰的小造紙項目(東烏旗)，該項目來牧區污染了牧民大片草牧場，最終以失敗而告終；牧區不顧條件辦鄉鎮企業，既沒有發展勞動密集型企業的眾多勞動力，又沒有發展技術密集型企業的高技術資源，運距遠而交通運輸業落后，比較成本上就處于劣勢，所以牧區大部分地區終究沒能發展起來；眼下要搞工業化、城鎮化，有的領導不顧牧區原本就缺水干旱的實際，計劃著要上大電廠、盲目擴大城鎮規模。類似具體例子還很多。無論經濟還是社會的發展問題上，不從實際出發、急于求成同樣有害，同樣不會有好結果。

三、政策建議

（一）科學經營草原

1.堅決落實以草定畜。以草定畜是《草原法》已經以法律形式固定下來的要求，也是科學合理利用草原的前提。各級政府采取有力措施堅決落實以草定畜是依法行政的職責所在，不是可做不可做的問題。牧戶及其他草原使用者落實以草定畜也不是可有可無的事，而是法定義務，必須施行。

2.施行合理放牧。放牧方式有多種，不是所有形式的放牧都是合理的。所謂合理放牧是指飼養的牲畜頭數保持在草場理論載畜量以內的前提下，以適合當地的某種輪牧方式不妨礙或保障牧草的正常再生之放牧方式。實際上，放牧是最能節約勞力、節約能源而效益好的很經濟的畜牧方式。為此應停止“放牧是落后的，舍飼圈養才是進步的”之類宣傳。在現有體制不變的條件下，自愿基礎上實行互利互惠的草場聯合經營，在聯合成一片的草場上實施季節性輪牧。有條件的地方，逐步推行劃區輪牧。糾正對休牧禁牧的片面理解，進一步完善法制，明確休牧禁牧的時空界限，理直氣壯地倡導合理放牧。

3.依法保護草原，科學合理建設草原保護草原也是《草原法》規定的法定要求。必須改變有法不依、執法不嚴(不力)的局面。堅決依法查處非法開墾草原、到草原亂挖亂采的各種不法行經。資源允許條件下，有可能水利保障的地方開展人工牧草建設，絕大部分草原地區多實施休養生息、自然修復和松土補播(雨季降雨來臨之前補播牧草)等符合實際的草場改良措施。

(二)堅定地發展草原畜牧業，依靠科技逐步落實草產業

未來草原牧區的第一產業仍然以草原畜牧業為主，發展草原畜牧業的決心不能動搖。但是，畜牧業的發展決不能因循守舊，而是同現代科技緊密結合在一起，用現代科學理論和技術規劃設計、決策和經營，在草原環保、生態建設、育種防疫、草原利用等畜牧業的各個環節都要采用現代科學理論、新的技術和技術手段，逐步實現從傳統的頭數擴張型發展向依靠科技進步提高效益、求發展的轉變。長遠上，我們應當把逐步落實錢學森院士提出的知識密集型草產業建設構想當作牧區在本世紀要實現的戰略目標。作為第六次產業革命重要組成部分的草產業不是以往草業概念的重復，而是一個具有極強生命力的全新理論。草產業是錢學森院士構想的農業型知識密集產業的第五類，它是利用草原，讓太陽光合成碳水化合物為主的草，再以草發展畜牧業及其他生產；利用新技術革命的方法，利用系統工程的方法，研究并創立現代化草業和草業系統工程，綜合經營加工、運輸、旅游、采、養、獵等八九個方面……還將草業綜合基地、定居點、現代化草業新村(即小城鎮)到旗縣經濟、通信電視、政治文化、教育中心等等，都通盤納入到草產業綜合發展的新結構圖之中。這一理論的技術路線是“多采光，少用水，新技術，高效益”，被人們稱之為“陽光產業”。可見，它并不是某個單一產業的發展思路，而是今后牧區發展的綜合性目標，應當去著力實現它。

（三）牧區的深化改革要從牧區實際出發，同草原文化相結合

當前牧區的實際就是大草原被分割成小塊后牧民不能輪牧。但是，牧區下一步改革的深化也不能把牧區拉回原來的那個樣子。頻繁的所有制變更早已讓老百姓厭倦。牲畜分到戶，草牧場承包經營的格局確立，已經延續了20多年，期間各種思想意識及觀念相互磨合，當前的現狀業已固定為一種模式。因此可以設想，下一步牧區改革的深化，應該同草原民族的傳統文化相結合，揚棄它的糟粕，理直氣壯地繼承和發揚它的優秀內核。具體從游牧文化的協作要求和放牧規律出發，在保持目前牧戶家庭經營格局不變的前提下，本著自愿互利原則組織聯戶經營，把聯合經營戶的草牧場以某種經濟形式聯在一起，實行較大范圍內的科學合理輪牧。牧民可以組織由若干牧戶自愿聯合經營的專業協會之類的經濟組織，把經營草場以參股形式合在一起經營。牧區各地可以廣泛推廣這種辦法。牧區每一地方具體制定改革方案時，務必要因地制宜，不可“一刀切”，牧區各地差別很大，只有不同辦法才能適合有差別的不同地方。此外，借此機會在提高牧民組織化方面還大有文章可做。

（四）減輕人口壓力，轉移牧區超載人口

資源環境問題說到底就是人口與資源環境不協調的問題。人口超載是可持續發展中的一個主要矛盾方面。筆者建議，牧區各級政府要像抓經濟增長那樣抓轉移牧區超載人口問題。有的問題可以用地方立法的形式，將轉移牧區超載人口同消除貧困、推進城鎮化結合起來加以解決。

牧區超載人口是指超出牧區實際承載能力的人口。應著力糾正按照農耕地人口密度作標淮，不斷增加牧區人口的錯誤。牧區人口實際承載能力的確定，需要相關學科專家嚴密計算和科學論證，之后應以某一級地方立法形式確定下來。牧區實際承載人口包括兩部分：牧區草原承載人口和牧區城鎮人口。

減輕人口壓力，轉移牧區超載人口應從以下三個方面著手。一是采取行政法規和經濟手段并用的措施，嚴格控制草原地區人口的機械增長；二是鼓勵并組織草原地區原來從事畜牧業的部分人口從牧業上轉移出來，從事二、三產業，有效降低人口對草原的壓力。