歐洲福利國家改革對我國社會保障制度建設的啟示

一、福利國家的概念及模式特征

（一）福利國家概念的界定

福利國家的概念有廣義和狹義之分。從廣義上講，福利國家是以“福利”進行界定的一種國家形態，即以統一的、大規模的、“從搖籃到墳墓”的社會福利為基本特征，以追求社會團結和公正為目標的一種國家形態。從狹義上講，福利國家即指由這些國家所實施的具體社會福利制度。

當前理論界公認的“福利國家”概念的評價指標有四個：1．福利支出占政府公共支出的比重；2．公共支出占福利支出總額的比重；3．福利支出占GDP的比重；4．福利制度中是否存在力度較大的再分配。其中指標一和二在結構上表明了國家的性質，指標三在數量上反映了國家福利的規模，指標四反映了全民福利最大化目標的實現程度。當前歐洲主要的工業國家基本都能滿足上述四個指標，進入福利國家的行列。

（二）福利國家的模式特征

福利國家是強調經濟發展和社會公正協調并進的制度模式，其核心是國家主導下的“高稅收、高支出、高福利”的福利模式。因涉及社會生活的各個領域，福利國家是一個復雜的概念，同時由于歐洲各國歷史傳統和文化底蘊各不相同，經濟和社會發展水平也存在巨大差異，歐洲各國的福利模式也是不同的。考斯塔·埃斯平—安德森（G·sta Esping-Anderson）根據勞動力“去商品化（De-com?鄄modification）”程度和福利受益人身份“分層化（Stratification）”的程度將歐洲福利國家的模式劃分為三種類型：自由型福利國家、保守型福利國家和社會民主型福利國家，其特征如下表所示：

二、歐洲社會“福利國家”制度的危機

20世紀70年代以后，歐洲許多國家出現了經濟停滯、失業增加、通貨膨脹并存的局面，同時，由于福利國家制度本身存在的結構性缺陷，高福利、高稅收所帶來的弊端日益突出。在此情況下，歐洲福利國家紛紛陷入福利制度的危機當中。

（一）充分就業政策難以實現

實現充分就業是福利國家的重要政策目標，也曾是特別引以為豪的社會成就，但這一成就在70年代中期以后遭到了毀滅性的打擊。以瑞典為例，1981年瑞典的失業人數達到創紀錄的10.8萬人，占當年勞動力總數的2.5 %。若加上隱性失業人口，瑞典1981年的總失業率將達到5.5%。究其原因，高稅收嚴重削弱了投資者的熱情，影響了經濟發展，就業崗位大量縮減，近而導致失業率上升。此外，福利國家凈替代率過高導致了人們工作熱情降低，產生了大量的自動失業人員。

（二）收不抵支引發的財政危機

為使社會保障和社會福利得以維持，歐洲各國不得不消耗巨額的財政用于公共開支，而政府財政支出的過分增長造成了巨額財政赤字，這成了福利國家的通病。據統計，歐洲福利國家1975至1980年間公共開支占GDP的比重逐年上升：法國從22.9%上升到25.8%，英國從19.5%上升到21.4%，荷蘭從28%上升到30.7%。為彌補高福利所導致的巨額財政赤字，福利國家不得不大舉借債，同時不斷擴大貨幣發行量，造成了嚴重的通貨膨脹以及勞動人民實際生活水平下降的惡性連鎖反應。

此外，高稅收導致民眾逃稅現象嚴重。1978年瑞典個人所得稅最高邊際稅率達88%，全部征稅占GDP的比重達65%。在這樣的福利制度下，瑞典國民收入的相當部分被作為社會保障稅和各種福利繳費加以扣除，稅后所得僅能維持最基本的日常開支。高稅收客觀上導致了國民對福利制度的普遍不滿和嚴重的逃稅傾向。

（三）人民不滿與日俱增

社會保障制度無法解除失業給工人生活帶來的困苦。通常，歐洲福利國家的失業保險津貼不到工人原工資的一半，而且實際上大多數失業工人領不到失業津貼，不少失業者只得依靠社會救濟和領取施舍度日。據統計，1978年法國的100萬余失業者中有45%以上的人得不到任何補貼，15.7%的人每月只能得到450-500法郎，略高于政府規定的最低保證工資的1/5。此外，歐洲福利國家的社會保障對象近年來發生了很大變化，但傳統的社會保障制度并沒有做出相應的調整，仍以過去的產業工人為主，這進一步加劇了人們對社會的不滿。

三、“第三條道路”的福利國家改革

為將歐洲各國從福利制度的危機中挽救出來，以吉登斯為代表的經濟學家提出了“第三條道路”的福利改革理念，其指導思想是變消極福利為積極福利，變“福利國家”為“社會投資型國家”。

（一）觀念上調整：責任和權利相統一

“第三條道路”最鮮明的特征就是強調責任與權利相結合。吉登斯認為，責任是健全社會的基石，傳統福利制度最致命的缺陷就在于滋生了人們對政府的過度依賴。“從搖籃到墳墓”的社會保障制度使人們喪失了自主生活的動力，國家自上而下的包辦在相當程度上造成了依賴、道德風險和官僚主義，權利和機會最終變成了自私和貪婪的動力。因此，吉登斯將“第三條道路“的重點確定為個人自我負責精神和獨立意識的培養，他指出“在個人主義不斷擴張的同時，個人義務也應當延伸為一項倫理原則。”

（二）變消極福利為積極福利：從福利國家到社會投資型國家

1．強調社會公正與經濟效率的統一。吉登斯承認國家在實現社會公正中的主導作用，但同時也提出國家不應當包辦一切。他認為國家應當強調的是人力投資而非一味的直接資助，國家應當從轉變就業機制入手，改變傳統的家庭模式，促進人民就業，通過人民素質的提高促進公平與效率的統一。

2．對風險進行“事先預防”。吉登斯指出，傳統福利政策的結構性缺陷就在于它主要是為外部風險服務的。在當今全球化背景下，人們面對的風險不再是可預見的、呈現一定時間規律或具有自發特征的外部風險，所以應當拋棄“事后補償”的傳統福利制度，建立積極的風險管理機制。

3．對傳統的福利結構進行調整。吉登斯認為，若福利“只具有消極內涵而且主要面向窮人，則必然會導致社會分化”。因此應當擴展社會保障對象以避免社會分化，同時擴大人力投資主體的多元化發展，使國家、企業和個人都參與對福利資金的投入。

（三）建立新型福利社會的具體主張

1．變被動的“恩惠式福利”為主動的“進取式福利”。吉登斯認為傳統的福利制度是在人們遭受外部風險以后通過轉移支付的方式對其進行補償，這種做法阻礙了公民獨立意識的培養，導致公民對政府的過度依賴。因此，吉登斯強調國家應當積極進行“培訓和教育性的社會投資”，通過“可供替代的發展方案”提高公民的個人技能，倡導“進取式福利”。

2．吉登斯認為，在理性經濟人的假設下，被動的補償性福利帶有很大的局限性。例如，失業工人在失業后通常不會積極地尋找另一份工作，因為領取失業救濟金雖然只能維持最簡單的生活，但重新尋找工作所能得到的凈收入可以維持的生活水平也大致如此，那么又何必再去工作呢？因此吉登斯提出必須變事后的“補償性福利”為事前的“預防性福利”。

3．減少社會排斥，解決不平等問題。吉登斯認為解決不平等問題的重點在于提高被排斥者的社會能力，解決方法主要包括重建公共領域，增加上下層對話；營造公共的生活環境；利用福利制度調節再分配；加強教育和培訓以增強公民個人能力，等等。

四、福利國家改革對我國的啟示

（一）明確國家職能定位

在我國社會保障制度的建設過程中，國家的角色到底應該是什么？是公民社會的監督者還是全體公民的保險人？對此問題政治信仰不同的人有不同的答案。在西方福利國家的改革中，社會民主主義者堅守一整套完善的社會福利制度，而自由主義者則將福利制度看作自由社會的敵人。事實上，國家在社會福利體系中的定位應當根據風險類型予以劃分。具體而言，對超出個人抵御能力之外的外部風險，例如工傷等由現代化生產方式引起的不幸事件，國家應通過福利支出彌補公民遭受的損失；對于人為的可控的內部風險，國家則應盡量減少干預，防止理性個人過度依賴國家提供的各種福利而喪失獨立精神。

（二）扭轉傳統福利觀念

改革開放以前我國個人出資進行風險抵御的意識是很淡薄的；改革開放以后，由于各項制度尚未完善，下崗、貧富差距不斷拉大，人們開始走向另一個極端，認為風險完全要由自己承擔，因此大量儲蓄，最終導致內需不足影響了經濟發展。事實上，在我國社會保障制度的建設過程中，一方面要強調政府的責任與義務，承諾在公民遇到困難時國家將給予幫助；另一方面也要強調公民個人的自助義務，在國家提供基本生活保障的前提下給個人自愿保險留出一定的空間。社會主義福利制度的關鍵不是要不要政府或個人承擔，而是政府與個人各應承擔多少，這是完善我國社會主義福利制度首先應當明確的。

（三）遵循四個基本原則

考慮到我國作為一個發展中國家的基本國情，我國在構建社會保障制度時要遵循經濟發展的內在規律，注重可持續發展與協調發展，在確定社會保障制度的覆蓋范圍和支付水平時要堅持四個基本原則：一是普遍性原則，即社會保障應當滿足全體居民不同的社會保障需求；二是權利和義務對等原則，即享受社會保障必須以勞動和繳納保險費為條件；三是保障基本生活原則，即社會保障只確保每一個公民最基本的生活需求；四是統一原則，即社會保險的繳費標準、待遇支付和行政管理必須統一。這些原則的提出和實施將會使我國社會保障理論更加豐富和成熟。

（四）構建基礎性的社會保障制度

改革開放以來我國經濟增長速度雖然較快，但可用于發展社會福利事業的資金并不充足。而且由于福利剛性的作用，人們對社會福利的需求總是等于甚至大于經濟增長的速度。因此，一旦經濟增長速度放緩，在職勞動者收入減少，社會保障事業的稅源就會減少，整個國家的福利事業將會陷入危機，這就決定了我國不能像歐洲國家那樣建立大而全的社會保障制度。此外，我國是一個老齡化形勢非常嚴峻的人口大國，人口老齡化將使勞動人口減少，而勞動人口的減少則會使稅基縮小，最終社會保障制度將會面臨財政危機的窘境，所以我國在構建社會保障制度時應從國情出發，構建基礎性的社會保障制度，切不可像歐洲福利國家那樣包辦一切。

（作者單位：上海社會科學院經濟研究所）