中國城市土地開發(fā)模式的演進及其對房地產(chǎn)市場的影響

摘要：通過分析中國城市土地開發(fā)模式的演進及其對房地產(chǎn)市場的影響，本文總結了中國土地開發(fā)模式的演進過程，分析了不同土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場影響的機理，指出了現(xiàn)行土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場所帶來的潛在風險，最后就如何有效規(guī)避這些風險提出了應對措施。

關鍵詞：土地開發(fā)；房地產(chǎn)市場；影響分析

中圖分類號：F293．3

文獻標識碼：A

文章編號：1002-2848-2006(03)-0108-00

近年來，隨著中國城市化規(guī)模和速度的快速提升，作為農(nóng)地轉用過程中的一個必經(jīng)環(huán)節(jié)——土地開發(fā)得到了迅猛發(fā)展，并促使房地產(chǎn)業(yè)躋身當前中國的先導產(chǎn)業(yè)。許多業(yè)界、學界人士對房地產(chǎn)市場的運行和影響因素曾給予了積極探索，但他們關注的焦點是土地價格、供應方式、數(shù)量等如何直接影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的成本、供需關系以及市場供給主體間的競爭格局，對不同土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場的影響狀況卻很少涉及。而總結中國土地開發(fā)模式、弄清不同土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場的影響機理對于促使中國房地產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展將具有重要意義。對此，本文嘗試就這一問題進行探討。

一、中國土地開發(fā)模式的演進過程

與中國房地產(chǎn)制度改革相適應，中國土地開發(fā)模式可劃分為三個不同發(fā)展階段：

第一階段，由政府統(tǒng)包的開發(fā)模式。這一階段的明顯特征是計劃經(jīng)濟下的開發(fā)行為，沒有經(jīng)濟上的激勵與約束。這一階段，中國還不存在真正意義上的房地產(chǎn)市場。

第二階段，自1978年逐步實行市場經(jīng)濟后，至1999年以前，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、用地單位自行進行土地開發(fā)。在這一階段，國有土地使用權基本通過協(xié)議方式完成出讓，開發(fā)商以協(xié)議出讓或先劃撥后補辦協(xié)議出讓手續(xù)的方式取得土地，自行實施土地開發(fā)，整個房地產(chǎn)開發(fā)過程由一家開發(fā)商完成。這種方式下，開發(fā)企業(yè)代行政府的土地征用權、收購權和公共品提供職能。此時，開發(fā)企業(yè)已獲取了國有土地使用權，政府對開發(fā)企業(yè)在權力行使和公共品定價過程中缺乏有效的監(jiān)管機制。

第三階段，自1999年以后至今，針對擬出讓的地塊，在土地出讓前，由政府組織實施土地開發(fā)，即土地一級開發(fā)。根據(jù)政府支付開發(fā)企業(yè)土地開發(fā)費用時間的不同，我們可將這一階段的開發(fā)模式劃分為以下幾種：

1．按開發(fā)的形象進度撥付開發(fā)款——發(fā)包式開發(fā)。在這種模式中，政府就土地開發(fā)中的征地、拆遷和市政設施建設進行發(fā)包，可選擇總承包方式或者與承包征地、拆遷和市政設施施工的企業(yè)直接簽訂相關合同，并按各項開發(fā)內容的進度撥付開發(fā)款。

2．土地開發(fā)完成驗收合格后支付開發(fā)款——委托式開發(fā)。在這種模式中，政府就土地開發(fā)中的征地、拆遷和市政設施建設通過一定的方式委托土地開發(fā)企業(yè)實施，在土地開發(fā)驗收合格后再向土地開發(fā)企業(yè)支付開發(fā)費用。

3．地塊出讓后支付開發(fā)款——聯(lián)合開發(fā)。在這種模式中，政府就土地開發(fā)中的征地、拆遷和市政設施建設通過一定的方式委托土地開發(fā)企業(yè)實施，在土地開發(fā)驗收合格、土地出讓后再向土地開發(fā)企業(yè)支付開發(fā)費用。

這一階段，政府依法行使土地征用權、收購權，并履行提供公共品的職責。隨著土地利用制度的不斷完善、成熟，政府管理能力、管理經(jīng)驗的不斷增強，政府對城市土地收益的追求，使得政府采用了出讓前先行完成土地開發(fā)這一模式。此外，三農(nóng)問題、農(nóng)民對自身土地權利的訴求成為實施這種制度的外生因素。

綜上，第二階段是在土地出讓完成后實施土地開發(fā)，第三階段則是在土地出讓前實施土地開發(fā)。與此相應，本文將土地開發(fā)模式分為出讓后開發(fā)和出讓前開發(fā)兩種模式，兩種模式相比，出讓后開發(fā)模式下，房地產(chǎn)開發(fā)市場進入門檻低，政府土地出讓收益少；出讓前開發(fā)模式下，要求政府具有較高的管理能力和經(jīng)驗。

二、不同土地開發(fā)模式對中國房地產(chǎn)市場的影響機理

不同的土地開發(fā)模式對中國房地產(chǎn)市場的影響存在兩種機理：一是通過影響房地產(chǎn)價格機制的形成直接作用于房地產(chǎn)市場；二是通過影響政府和開發(fā)企業(yè)的行為間接作用于房地產(chǎn)市場。

(一)土地開發(fā)模式直接影響著房地產(chǎn)價格形成機制。對于房地產(chǎn)市場而言，土地開發(fā)模式直接影響著土地供應模式，這關系到土地價格形成機制、關系到土地價格傳導機制，最終影響著房地產(chǎn)價格；從市場的微觀層面看，不同的開發(fā)模式會產(chǎn)生不同的競爭格局，進而影響房地產(chǎn)市場。

房地產(chǎn)價格形成機制源于市場供求機制和生產(chǎn)價格機制，這兩種機制共同決定著房地產(chǎn)價格的運動。在出讓后開發(fā)模式下，房地產(chǎn)的價格形成過程見圖1表示。

從上圖可以看出，在整個房地產(chǎn)價格形成的過程中，房地產(chǎn)價格構成中的重要組成部分——熟地價格的形成不是公開透明的，這不利于房地產(chǎn)市場價格的最終形成。

在出讓前開發(fā)模式下，房地產(chǎn)價格的形成過程如圖2所示。

在這種模式下，房地產(chǎn)價格形成的各個環(huán)節(jié)通過市場完成，公開、透明度較高，土地開發(fā)成本可以正常傳導至最終產(chǎn)品，有利于房地產(chǎn)市場均衡價格的形成。

(二)土地開發(fā)模式通過影響市場中兩個重要主體——政府與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的行為作用于房地產(chǎn)市場。對于政府而言，不同的開發(fā)模式要求政府采取不同的市場管制措施，進而對市場的發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。對于開發(fā)企業(yè)而言，不同的土地開發(fā)模式對企業(yè)的戰(zhàn)略選擇、營銷策略、產(chǎn)品策略等的影響也各不相同。

從政府層面看，不同的開發(fā)模式下，政府對市場的干預度不同。在出讓后開發(fā)模式下，政府的土地征用權、收購權、提供公共品職能由企業(yè)代為行使，企業(yè)獲取了相應的土地定價談判權和公共品的定價權，對企業(yè)的這些權利，以及房地產(chǎn)產(chǎn)品進入市場的時機，政府缺乏有力的監(jiān)管措施和調控度。在出讓前開發(fā)模式下，政府回歸本位，組織實施土地開發(fā)。土地開發(fā)過程在政府的監(jiān)控下進行，土地投放市場的時間也可以由政府根據(jù)市場情況決定。

不同開發(fā)模式下，政府提供公共品、改善市場環(huán)境的能力不同。圖3是H市2003年部分房地產(chǎn)開發(fā)用地熟地出讓的收益率散點圖，從圖中可以看出，就具體的房地產(chǎn)開發(fā)用地地塊而言，其收益巨大，至少是其成本的2倍，高者可達20倍之多。在出讓前開發(fā)模式下，這些巨額收入可以由政府掌控，用來進行城市基礎設施建設、投入新的土地開發(fā)，以改善市場環(huán)境、提供市場需要的地塊。圖4和圖5是H市土地出讓凈收益的用途，從圖中可以看出，H市的土地出讓收益全部用于城市基礎設施建設和新的土地開發(fā)項目。而在出讓后開發(fā)模式下，土地增值的巨額收益由開發(fā)企業(yè)獨享，政府失去了提供公共品的有效資金支持，這無疑有礙于房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

從開發(fā)企業(yè)層面看，不同的開發(fā)模式下，企業(yè)存在的風險不同。出讓后開發(fā)模式下，企業(yè)不僅要面對房地產(chǎn)市場風險，還要應對土地開發(fā)過程存在的風險。出讓前開發(fā)模式下，企業(yè)僅考慮房地產(chǎn)市場風險即可。風險的不同直接體現(xiàn)在開發(fā)進程上，出讓后開發(fā)模式下，企業(yè)獲取土地后能夠實施房屋建設的時間是個不確定因素，而在出讓前開發(fā)模式下，企業(yè)取得土地使用權后，只要完成規(guī)劃、設計、選擇好施工企業(yè)就可進行房屋開發(fā)，而規(guī)劃、設計、施工企業(yè)選擇等內容開發(fā)企業(yè)是可控的。因此，在相同的收益率下，出讓后開發(fā)模式會使企業(yè)承擔更大的風險(見圖6所示)。

土地開發(fā)模式不同，企業(yè)會采取不同的企業(yè)戰(zhàn)略，企業(yè)間的競爭格局也不同。在出讓后開發(fā)模式下，企業(yè)具有操縱熟地價格的能力，因此會通過土地開發(fā)獲取不當?shù)美鲆晫Ψ康禺a(chǎn)產(chǎn)品本身的關注，放棄對社會效益的追求，造成巨大的外部不經(jīng)濟。據(jù)首都社會治安綜合治理委員會辦公室統(tǒng)計，目前，在北京市僅朝陽、海淀、豐臺、石景山四個城區(qū)，就有“城中村”331處，居住人口71．5萬人，占地面積9．5億平方米，違章建筑11．9萬間，建筑面積193．6萬平米，違章建筑涉及常住人口3．8萬戶。造成這種狀況的一個主要原因就是在出讓后開發(fā)模式下，開發(fā)企業(yè)占有了土地增值的巨額利潤后，對后期的房屋開發(fā)建設采取挑肥揀瘦的做法，將問題甩給了政府。這種模式的低門檻使得房地產(chǎn)開發(fā)市場更趨向于完全競爭的市場特征。在出讓前開發(fā)模式下，企業(yè)失去了從土地開發(fā)獲取利潤的途徑。企業(yè)取得土地的交易成本降低，土地取得成本上升，促使企業(yè)將更多的精力投入到市場調研、產(chǎn)品研發(fā)上，促進企業(yè)經(jīng)營重心和經(jīng)營策略的轉變，促進企業(yè)從政府資源導向市場需求導向轉變，這更有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

綜上，土地開發(fā)模式通過影響房地產(chǎn)價格形成機制，通過影響政府和開發(fā)企業(yè)的行為，間接作用于房地產(chǎn)市場，開發(fā)模式由出讓后開發(fā)向出讓前開發(fā)的轉變有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

三、中國現(xiàn)行土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場的影響

目前中國土地開發(fā)大都實行了出讓前開發(fā)的模式，這種模式使政府更易采取透明、公正的土地供應方式，有利于價格機制發(fā)揮作用和政府市場調控，而且將促進房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)向規(guī)模化、專業(yè)化、階段化、精細化發(fā)展，使房地產(chǎn)市場更加成熟。但是，現(xiàn)行土地開發(fā)模式也對房地產(chǎn)市場帶來了諸多不容忽視的潛在風險：

1．政策風險。土地開發(fā)是地方政府行為，但受制于國家政策。如果地方政府不科學合理地制訂土地開發(fā)計劃，國家政策發(fā)生變化時，其后果往往是致命的。如在浙江某市，前兩年政府負債20多億人民幣實施以城市基礎設施建設為主的土地開發(fā)項目，希望完成后通過土地出讓迅速還清借款。然而，2004年國家實施的嚴格土地管理決定的政策使這一計劃成為泡影。

2．管理風險。土地開發(fā)是一項復雜的系統(tǒng)工程，要求政府和參與開發(fā)的企業(yè)都要具備相應的管理能力，不僅需要工程管理能力，還需要處理社會問題的能力。否則，很難控制好土地開發(fā)的成本、質量和進度。一旦失控，將影響土地供應計劃的順利實施。

3．市場風險。土地開發(fā)涉及土地征用、拆遷補償、市政設施建設，耗時頗長，其間的市場變化非人力所能控制。如果在開發(fā)前沒有做好科學的預測和決策，就會影響到土地出讓效果。如在北京市的房地產(chǎn)市場熱點地區(qū)中關村西區(qū)，區(qū)內I-4和I-5號兩塊土地自2004年底掛牌出讓，近半年時間竟無人報價競買。

4．融資風險。目前，銀行貸款是土地開發(fā)的主要融資渠道，信貸政策發(fā)生變化會對土地開發(fā)的資金鏈產(chǎn)生巨大影響。如中國人民銀行2003年6月發(fā)布了《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》，通知明確要求“各商業(yè)銀行應規(guī)范對政府土地儲備機構貸款的管理，在《土地儲備機構貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款。”這一規(guī)定已使地方政府在組織實施土地開發(fā)時身處融資困境之中。一旦土地開發(fā)資金鏈斷裂，土地開發(fā)、供應的正常程序就會中斷，進而影響房地產(chǎn)市場的供給，對市場運行產(chǎn)生不良后果。

以上風險的存在對房地產(chǎn)市場可能產(chǎn)生負面影響，為有效規(guī)避上述風險，可采取以下應對措施：

一是規(guī)范政府與企業(yè)行為，發(fā)揮政府和市場的優(yōu)勢，避免市場失靈和政府失靈的出現(xiàn)。在組織實施土地開發(fā)時，按市場規(guī)則依法進行土地開發(fā)的各項內容。土地開發(fā)企業(yè)應誠實守信積極履行與政府簽訂的土地開發(fā)協(xié)議。

二是建立合理的收益分配機制。根據(jù)土地增值理論，土地開發(fā)所形成的土地增值主要表現(xiàn)為用途性增值和宗地直接投資性增值。因此，應根據(jù)土地開發(fā)企業(yè)在土地增值中的貢獻，確定其是否應該享受土地增值的收益。

三是拓寬融資渠道。為解決土地開發(fā)的資金需求問題，可以將土地使用權收益部分以一定的百分比作為土地開發(fā)的資本金。另外，還可嘗試土地產(chǎn)業(yè)投資基金、政府土地基金、土地證券化、城市土地債券、財政投融資、BOT或通過地方政府發(fā)行公債的形式拓寬融資渠道。

四、結 論

通過分析中國城市土地開發(fā)模式的演進及其對房地產(chǎn)市場的影響，本文認為，中國土地開發(fā)模式大致經(jīng)歷了三個階段，存在出讓后和出讓前兩種土地開發(fā)模式；不同的土地開發(fā)模式通過影響房地產(chǎn)價格機制的形成以及政府和開發(fā)企業(yè)的行為，直接或間接作用于房地產(chǎn)市場，開發(fā)模式由出讓后開發(fā)向出讓前開發(fā)的轉變有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。最后，通過與出讓后開發(fā)模式相比較，本文分析了現(xiàn)行土地開發(fā)模式對房地產(chǎn)市場所帶來的潛在風險，并就如何有效規(guī)避這些風險提出了應對措施。

責任編輯、校對：李再揚