政府公共消費的經濟效應及其政策含義

摘要：關于公共消費與經濟增長之間的關系，學術界頗多爭論，分歧較大，雖然一些研究成果發現公共消費與經濟增長負相關，但也有一些學者通過研究得出了截然相反的結論。本文運用經濟增長理論分析公共消費支出的社會經濟效應，并以中國相關數據為樣本進行實證檢驗，并提出相關的政策建議。

關鍵詞：經濟增長；政府支出；公共消費

中圖分類號：F810．45

文獻標識碼：A

文章編導：1002-2848-2006(03)-0024-07

一、問題的提出

作為政府支出的重要組成部分，公共消費支出是保證國家機構正常運轉和國家安全的基本條件。在自由競爭時期，以亞當·斯密為代表的古典政治經濟學認為，公共消費是非生產性的，它的增加不利于經濟增長與國民財富的增加，因此，政府要建“廉價政府”，公共消費要盡可能限制在較小的規模范圍內。自19世紀30年代西方發生大蕭條以來，凱恩斯主義主張實行廣泛的政府干預，從而使政府職能急劇擴張，政府機構隨之膨脹，造成政府公共消費與日俱增，規模不斷擴大。截止目前，關于經濟增長與公共消費之間的關系，學術界依然爭論不休，分歧較大，歸納起來主要有以下三種觀點。

第一種觀點，公共消費與經濟增長負相關。Landau利用104個國家1960－1977年的有關數據，對經濟平均增長率進行回歸，發現人均真實GDP的增長與政府消費占GDP的比重顯著負相關；然后他利用65個欠發達國家1960－1980年的數據對經濟增長進行回歸，發現不包括國防和教育的公共消費支出占GDP的比重對經濟增長具有顯著的負效應，公共消費支出每增長1％，人均GDP增長率則下降0．23％。Barro利用98個國家1960－1985年的數據，分析剔除教育和國防后的公共消費支出占真實GDP的比重對經濟增長的影響，發現1970-1985年平均的g^c／y與1960－1985年的經濟真實增長率顯著負相關。Bradley(1987)利用16個OECD國家1971－1985年的數據，發現真實GDP的增長與公共消費支出占GDP的比重顯著負相關(見Barro)。

第二種觀點，公共消費與經濟增長沒有顯著關系。Evans利用隨機增長模型，采用92個國家1960－1989年的數據進行研究，發現公共消費占總產出比重的差分平穩，人均產出的增長與公共消費占GDP比重的相關性不顯著。Kormendi和Meguire利用47個國家1961－1980年的數據，分析總產出的增長與宏觀經濟因素之間的線性關系，結果發現經濟增長與勞動和投資直接相關，而真實GDP的平均增長率與公共消費支出占GDP比重及其增長率沒有顯著的相關關系。Levine和Renelt(1992)利用119個樣本國的數據，對多國增長進行敏感性分析，發現只有選擇非常特定的條件集，才能確定1960－1989年人均真實GDP增長與政府消費支出占GDP比重具有偏相關性，經濟增長與政府總支出占GDP的比重不具有強相關性。

第三種觀點，公共消費與經濟增長正相關。Wilier和Russek利用39個國家1975－1984年的數據進行回歸分析，發現對全部樣本國家，政府支出的經濟增長效應取決于其資金來源：通過稅收增加財政支出可刺激經濟增長，而通過國債增加財政支出會阻礙經濟增長。這間接說明通過稅收增加公共消費支出可促進經濟增長，二者正相關。Ram利用115個國家1960－1970年、1970－1980年的產出、投資、公共消費、人口數量等因素，對公共消費支出與經濟增長的關系進行了測算，發現公共消費的系數為正，并且至少在1％水平上統計顯著，而且這種效應在低收入國家更強。Devarajan，Swaroop和Zou利用43個發展中國家1970－1990年的數據檢驗了各級政府支出與經濟增長之間的關系，結果顯示中央政府支出占GDP的比重對人均真實GDP的5年移動平均增長率具有正影響，經常性支出占總支出的比重對人均真實GDP增長率也具有顯著的正增長效應。這表明公共消費與經濟增長具有正相關關系。

這就給我們提出了如下問題：公共消費與經濟增長之間關系到底如何?公共消費擴張是否有界?為了解決上述問題，本文擬做一嘗試，運用內生經濟增長模型分析公共消費的經濟效應，并以中國的數據為樣本進行實證檢驗。在此基礎上估計我國現階段公共消費的合理規模，并提出相關的政策建議。

二、公共消費的界定和性質

公共消費是政府為了實現行政和社會管理職能，將一部分政府支出用于提供行政管理、法律秩序和公共安全等公共產品，供全體社會成員共同享用的一種支出形式。

根據聯合國1980年所確定的政府支出科目，公共消費主要包括：(1)一般公共服務支出，主要用于立法活動、一般行政管理和外交事務；(2)公共秩序與安全支出，指對司法、警察、消防和監督等機構的撥款；(3)國防支出，主要用于維持武裝力量。

按我國現行的財政支出科目來看，公共消費主要包括行政管理支出和國防支出兩大部分。其中，行政管理支出包括：(1)立法機構支出，主要用于人民代表大會的各項經常支出，包括各級人大機關經費、各級人大常委會和各級人民代表大會會議費、人大代表視察和選舉費等；(2)行政支出，要用于各級政府機構的經費開支；(3)公共安全支出和國家安全支出，主要用于公共安全機關、國家安全機關、警察學校等的經費開支；(4)司法檢察支出，主要用于各級法院、檢察院以及司法行政機關的經費開支；(5)外交支出，主要用于國家外事機構進行外交活動的經費開支；(6)黨派團體補助支出，國防支出是政府用于國防建設和保衛國家安全的費用，主要包括維持費和投資費兩大部分。行政管理、法律秩序和公共安全等公共消費支出的產品，具有強烈的外溢性特征，因此，公共消費理所當然由政府來提供。

三、公共消費的經濟效應分析

一般來說，經濟增長主要取決于三大因素，勞動供給、資本形成、技術進步。從收入來源看，公共消費是政府通過稅收的形式從民間籌集來的，它直接導致私人收入減少，從而抑制私人消費和投資，進而使勞動供給和資本形成減少，更談不上技術進步的加快。從結果來看，政府籌集的財政收入如果轉化為公共投資，它可以通過直接資本形成刺激勞動供給和技術進步，促進經濟增長。而政府如果將財政收入用于公共消費，它在一定程度上雖然有助于刺激消費，使消費需求增加，從而間接刺激生產、增加產量。但是，公共消費一方面減少了私人投資和消費，抑制經濟增長；另一方面，公共消費必將擠占公共投資和公共事業支出，使政府支出從生產領域轉向非生產領域，從而減少資本形成，抑制勞動供給和技術進步。下面，我們利用內生經濟增長理論與模型分析公共消費的經濟效應。

(一)基本模型

在此，我們采用Barro提出的內生增長模型。假定經濟僅有一個典型無限壽命的個人，其目標是實現效用貼現流量最大化：

其中，C(t)表示私人消費，r表示主觀不變貼現率，效用函數U(·)是嚴格凹函數，并且U′(·)<0。假設勞動供給無彈性，恒定不變，即n=0；L(t)=1，因而所有的變量都是人均數；個人的預算約束隨政府征稅的變化而變化。

通過簡單整理，方程組(19)－(20)式可以改寫為如下形式：

如果假設方程(21)和(22)式的左邊分別等于零，并解出χ_s和c_s，可以得到經濟平衡增長率。據此，我們不難看出，政府如果增加公共消費或轉移支付，則會直接導致公共投資下降，從而對經濟增長造成負面影響。

(三)小結

上述內生增長模型表明，政府增加公共消費和轉移支付會降低經濟增長。這是因為，政府增加公共消費意味著更多的資源用于非生產性領域，這必將擠占公共投資，從而降低經濟增長率。由此可見，公共消費(包括轉移支付)對經濟增長不會產生積極影響，它的增加會使經濟增長率下降，二者呈負相關關系。

四、公共消費經濟效應的實證檢驗

(一)基本模型的構建

關于公共消費與產出之間的關系，我國目前尚沒有充分的計量方面的研究，因此本文具有明顯的嘗試性特征。在此，我們利用生產函數法進行實證分析，公共消費進入生產函數。假設生產函數是柯布—道格拉斯形式

Y=AN^αK^βG^γ (1)

其中，Y代表總產出，A代表隨時間變化的技術水平，N代表勞動投入量，K代表物質資本存量，G代表公共消費支出，α、β、γ分別代表勞動投入、物質資本存量和公共消費支出的產出彈性。

上式兩邊取對數，則有如下回歸方程：

InY=InA+αInN+βInK+γIhG+μ (2)

(二)樣本數據的說明

本文主要采用中國經濟增長中的有關經濟變量作為樣本，現對有關問題說明如下：

1．產出

本文采用1978－1998年的GDP數據作為產出數據，按照1978年不變價格計算，以全社會商品零售價格指數消脹。

2．勞動投入

構造勞動投入數據面臨如下問題：勞動投入應該按照投入的勞動時間計算，但是我國目前沒有關于勞動時間的完整統計，只有勞動力、全社會就業人數等按照人數計算的數據。對此，本文的處理方法是通過投入生產的勞動力人數來衡量勞動投入量，用從業人數代表。這樣，即可得到1978－1998年中國勞動投入數據。

3．物質資本投入

本文的物質資本數據用資本存量表示。由于我國不存在真實資本存量的總量和結構數據，因此本文根據投資流量數據和永續盤存法測算資本存量。在文獻中，資本存量主要有以下四種界定標準：(1)固定資產原值加流動資金；(2)固定資產原值；(3)固定資產凈值加流動資金；(4)固定資產凈值。本文所涉及的資本存量采用上述第三種界定標準，即資本存量為固定資產凈值加流動資金。

由于第t年的固定資本存量是第t年以前各年進行的固定資產投資所形成的積累，因此可根據歷年的固定資產投資或固定資本形成額來計算我國歷年的固定資本存量，具體測算公式如下：

KC_t=KC_t-1(1-q_t-1)+f_t (3)

其中，KC_t表示第t年固定資本存量，KC_t-1表示第(t-1)年的固定資本存量，q_t-1表示第(t-1)年的固定資產折舊率，f_t表示第t年的固定資產投資或固定資本形成額。

在進行固定資本存量的估計時，由于資料所限，通常假定我國初始固定資本存量在1952年形成，而且1952年固定資本存量相當于當年GDP的3倍，約合1978年價的2309．7億元，從而1978年的固定資本存量為：

在我國，流動資本的統計指標是存貨增加。所謂存貨增加是指存貨的期末價值減去存貨的期初價值所得的差額。

根據上述對固定資本存量和流動資本的界定，我國歷年的資本存量可以通過下式測算而得到，即

K_t=KC_t+KV_t=KC_t-1(1-q_t-1)+f_t+KV_t (5)

其中，K_t表示第t年的資本存量；KV_t：表示第t年的流動資本投入；KC_t是第t年的固定資本存量；q_t-1表示固定資本折舊率，根據有關文獻，本文假定其為5％；f_t表示第‘年的固定資產投資或固定資本形成額，為了剔除物價因素，固定資本投資數據按照本文計算的以1978年為基期的縮減指數進行平減。

根據方程(5)以及《中國統計年鑒》所提供的歷年固定資本形成額、存貨增加以及相關的物價和折舊指數，即可得到1978－1998年按1978年不變價格計算的中國資本存量數據。

4．公共消費支出

《中國統計年鑒》中記載了我國歷年不同類型財政支出的具體數額，根據本文關于公共消費的界定，即可得出1978－1998年我國公共消費支出的具體數據。

(三)估計結果

根據上述數據，運用最小二乘法進行回歸分析，得到如下回歸方程：

從方程(6)可以看出，回歸方程顯示出較高的R²值，說明模型對數據的擬合程度很好。通過回歸最后得出如下結論：公共消費與產出顯著負相關，在政府支出規模既定的前提下，公共消費增加，則經濟增長速度放緩；相反，公共消費減少，經濟增長速度則會上升。

五、公共消費的社會效應分析

在市場經濟條件下，政府之所以要進行公共消費，其原因主要包括以下兩個方面：一是，這類支出及其所形成的公共產品，是一個社會經濟體(一個國家或一個地區)穩定、快速、高效發展不可或缺的主要條件；二是，諸如行政管理、法律秩序和公共安全等公共產品，市場對其資源配置失靈，必須由政府通過“稅收－公共消費支出”機制集中配置。

一定數量和質量的行政管理、法律秩序和公共安全等公共產品，包括良好的法律秩序、安全穩定的宏觀經濟環境、財產權的有效保護、良好的治安安全和外交環境等，是一國公民和企業從事生產經營、投資和對外貿易活動所不可缺少的外部條件。不論是發達國家還是發展中國家，也不論是政府財政經濟能力相對較強的國家，還是政府財政經濟能力相對較弱的國家，要想保持一國經濟持續、穩定地發展，都離不開5個至關重要的因素，即法律基礎；寬松的政治環境，包括宏觀經濟穩定；投資于民的良好的基礎設施；保護承受力階層；保護自然環境。企業家眼中的經營障礙排序見表1。

從表1可以看出，除OECD高收入國家外，其余所有國家的經濟發展都面臨著產權不明晰、腐敗以及犯罪等障礙。這使得產權缺乏有效保護，或者說患有“法律缺乏綜合癥”。經濟發展尤其是發展中國家的經濟發展，首要的任務應是構建最初的法律基礎：保護人身和財產的安全，使其不受侵害；限制政府官員的武斷、腐敗行為，建立公正和可預測的司法體系等。這就需要政府不斷改進行政管理，加強法制建設，鞏固國防，為國民經濟和社會發展提供高質量、高效率的公共行政和安全防衛環境。

由此可見，雖然公共消費是非生產性支出，但其提供的公共產品卻是經濟和社會發展不可或缺的基礎性條件。因此，從社會效應來看，公共消費不是完全消極的，在一定意義上反而具有積極的效果。

六、結論和政策建議

通過理論分析和實證檢驗，最后得出如下結論：從經濟效應來看，公共消費是非生產性支出，與經濟增長負相關；但從社會效應來看，它是政府和公共部門賴以存在的經濟基礎，其提供的公共產品是經濟和社會發展不可或缺的基礎性條件。因此，公共消費作為政府支出的組成部分之一，其存在是必要的，但其規模和比重要嚴格予以控制，以基本滿足需要為宜。通過該結論來審視我國的政府支出狀況，許多問題值得深刻反思。

改革開放以來，隨著財政體制改革的推進和深入，我國的分配格局發生了很大變化，國民收入分配逐漸向企業和個人傾斜，從而引起財政收入占GDP的比重逐年下滑，從1980年的27．2％降到1996年的11．7％，下降了15．5個百分點。但同期的行政管理支出卻呈現出急劇擴張的態勢，其占財政支出的比重由1980年的5．76％上升到1996年的13．11％，16年間增加了7．35個百分點。與世界其他國家相比，這種狀況明顯不符合世界發展趨勢，具體情況見表1。同時，我國行政管理支出在財政分類支出中的增長速度也是最快的。在1979－1995年的17年間，行政管理支出按當年價格計算的年均增長率為18．83％，大大超過了財政支出總量11．02％的增長速度。

長期以來，行政管理支出的急劇膨脹已大量擠占了公共投資等生產性支出，這正是導致我國基礎產業和基礎設施建設嚴重滯后的重要原因。因此，政府要從我國實際出發，結合經濟發展現狀，借鑒國際經驗，大力壓縮行政管理支出，嚴格控制其增長速度，以基本滿足需要為宜，節省資金用于公共投資和公共事業支出，以加強基礎產業和基礎設施的建設，緩解瓶頸制約，促進國民經濟協調、穩定、可持續發展。

(一)嚴格控制公共消費規模

根據我國所處的經濟發展階段及相關因素，借鑒國際經驗，當前我國公共消費支出規模應保持在以下水平：

從行政管理支出來看，根據有關資料統計，近年來，除極個別國家外，世界各國的行政管理支出占政府支出的比重均低于15％，英國、美國等發達國家在10％以下，日本的行政管理支出低于5％(具體見表2)。而我國的行政管理支出占總支出的比重始終處于一個較高的水平，1998－2002年，該比重均超過14％，近兩年又有所上升，始終保持在世界各國的領先水平，這顯然是不合理的。根據我國的具體國情和財政經濟發展水平，行政管理支出占政府總支出的比重要嚴格控制在10％以內。同時，要積極調整和優化行政管理支出的內部結構，明確界定支出范圍，努力提高財政資金的效率和效益。

從國防支出來看，根據表3可知，我國國防支出的規模在國際上處于中等水平。1999年，我國國防支出占政府支出的比重為8．2％，2000年和2001年降為7．6％，2002為7．7％，低于美國、印度和泰國等國家。從絕對數來看，我國的國防支出處于美國、日本、英國、法國和德國等國家之后，僅為146億美元，只占美國的5％，日本的30％。由此可見，我國的國防支出規模偏低，與大國地位不相適應，并且不利于經濟發展，其原因在于，國防支出作為公共消費支出的一部分，雖然不是生產性支出，不能直接為社會帶來資本和利潤，但它作為一種特殊支出，在一定意義上對經濟增長具有明顯的促進作用，特別是軍事領域的尖端技術轉向民用后，可以大大提高社會生產力的發展。根據我國的具體國情和財政經濟發展水平，國防支出占政府支出的比重應適當提高，其規模控制在10％左右較為合理。

(二)轉變政府職能，精簡機構和人員

按照社會主義市場經濟和公共財政的總體要求，盡快轉變傳統計劃經濟體制下“大政府”的思想，建立符合我國要求的“小政府”，使政府職能由原來的大包大攬轉向提供公共物品和服務上來。在此基礎上，大力推進政府機構改革，精簡機構和人員，使其朝“小政府、大社會，小機構、大服務”的方向推進，以節省行政管理支出，提高政府行政效率，規范政府行為。

(三)清理和規范事業單位的財政資金供給范圍

一般來說，事業單位是指按照國家法律法規設立的、通過開展自身業務活動提供公共物品或服務來滿足“社會公共需要”的社會組織，其基本特征是“公益性”和“非盈利性”。但從我國事業單位的現狀來看，類型比較復雜，既有“公益性”的，又有“經營性”的，還有“公益性”和“經營性”兼而有之的，這與社會主義市場經濟和公共財政的要求不相適應。針對這種情況，要以“社會公共需要”為標準，對不同類型的事業單位進行規范和清理，確定不同的財政資金供給政策：對屬于“公益性”的單位，由于其從事的活動能夠體現社會共同需要，代表了社會共同利益和長遠利益，一般又不能或不便于由企業、私人或市場去調節，如基礎教育、計劃生育、衛生防疫等單位，屬于財政資金供應的范圍，財政應保障其經費供給；對既具有“公益性”又具有“經營性”的單位，應按照國家政策規定自行組織一部分收入，收入抵補支出后的不足部分，財政核撥一部分經費予以扶持；對基本屬于“經營性”的單位，如各類報社、社會中介機構、培訓中心、賓館、招待所等，要盡快清理出財政供給范圍，與財政脫鉤，將其推向市場。

(四)積極推進行政后勤改革

行政機關大量的后勤人員直接增加了行政管理支出的負擔，只有改變行政單位普遍存在的“大而全”、“小而全”現象，積極推進行政后勤改革，減少后勤開支，才能有效地控制行政經費過快增長的態勢。凡具有獨立法人資格并能實現自收自支的后勤機構，應將其推向市場，實行自主經營、自負盈虧，減輕行政經費負擔；凡有一定收入，但不能實現完全自收自支的后勤機構，財政應視其收入能力和支出需求，實行定額或定向補助的辦法；對沒有收入的后勤機構，應逐步建立健全內部核算辦法，降低后勤服務成本。同時，后勤機關在保障機關服務的同時，應擴大對社會服務的渠道，提高后勤資金的使用效益。

責任編輯、校對：李再揚