邁向回應型政府

摘要：經濟全球化使得公共事務日趨多樣化、復雜化，對傳統的政府治理范式提出了巨大的挑戰．經濟與社會的發展使得回應型政府應運而生，回應型政府的一種典型功能就是調整而非壓制，其所預想的社會是一種政治行動者面對問題、確立重點和做出必要承諾的社會，它的目標是實現公共目的并將一種自我矯正的精神鑄入政府管理過程。邁向回應型政府為深化我國行政改革指明了方向。

關鍵詞：回應型政府； 全球化； 政府治理范式； 轉換； 路徑

中圖分類號：Ｄ63文獻標識碼：Ａ

經濟發展的本質就在于經濟制度的變遷，而經濟制度的變遷正是政府治理范式創新的動力性源泉，政府治道的演變是對經濟與社會發展的一種回應，伴隨經濟制度蛻變的結局是邁向回應型政府。回應型政府的一種典型功能就是調整而非壓制，其所預想的社會是一種政治行動者面對問題、確立重點和做出必要承諾的社會，它的目標是實現公共目的并將一種自我矯正的精神注入政府管理過程。

一、政府治理范式轉換的促成因素

20世紀80年代，OECD國家的經濟普遍衰退，在政府治理層面出現了以公共部門的規模與職能擴張、巨大的財政赤字和社會管理問題的層出不窮等現象為代表的公共管理危機，人們不得不對傳統的政府治理范式進行反思。

（一）范式轉換的動因

20世紀90年代以來，由于各國溝通與合作程度的加深，經濟全球化和區域經濟一體化取得長足發展；而隨著互聯網技術的普及，信息化的發展也步入正軌。二者在不同程度上沖擊著各國的政府管理模式，這種沖擊與挑戰成為政府治理范式轉換的動因，傳統治理范式的不斷解構與重構亦成為一種全球化趨勢。

經濟全球化的實質就是生產要素在全球范圍內的自由流動和優化配置，商品在全球范圍內的自由貿易。傳統的政府與市場關系和政府職能定位面臨巨大挑戰，政府不得不面對復雜、動態、多元的環境，其承擔的市場經濟職能發生重大轉向，在維護市場競爭秩序方面，面對“兩個市場”，既要重點維護公平的國內市場競爭環境，又要反對國際壟斷；在資源配置層面，要合理使用“兩種資源”，發揮比較優勢，實現經濟快速增長；在宏觀調控層面，要重視國家經濟安全。職能的轉向導致政府單方面的不可治理性程度增大，傳統治理范式下的全能政府及其單獨主治的模式已經難以解決日益復雜的經濟、社會問題。

同時，社會信息化將重構傳統的政府與社會關系，信息化戰略也會改變政府治理方式。首先，現代信息技術的發展和廣泛應用，縮小了政府與公民個人之間的相對距離，政府和公共部門的活動無時無刻不受到公眾的審視和評判，從而加強了彼此之間的回應性和依賴性。①其次，信息技術也增強了公民和社會在信息和知識方面的占有量，削弱了政府的傳統信息占有優勢，對傳統的垂直型單向度的權力運作模式提出了挑戰，使得以參與管理、民主管理作為政府治理模式成為現實。第三，信息化戰略對傳統的政府管制經濟提出挑戰，經濟產業發生了根本性的變化，“經濟正圍繞著信息而劇烈改組”，②產業信息化和信息產業化的發展促使國民經濟的產業格局以及戰略部署發生變動。與此相適應，政府的職能體系必然要發生變革．

（二）范式轉換的理論基礎

經濟全球化改變子政府治理的環境，在傳統治理范式的支配下，各國不同程度地出現了政府管理能力的不足與弱化，“人們開始反思負擔過重和過分官僚化的政府是否有能力負擔起指派給它的繁重的工作任務”，③并開始質疑傳統的科層制官僚組織體制。由此，有關政府治理范式轉換的理論研究成為顯學。

1．治理理論

“全球治理委員會”把治理界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和。治理理論是強調治理主體的多元性、治理過程的互動性、治理范圍的廣泛性和治理的有效性。④治理理論對經典的韋伯管理模式的僵化、繁瑣、低效提出了挑戰，一方面，為了使政府更富有靈活性和效率，許多國家把解除對政府的“規制”作為行政改革的目標。另一方面，通過建立層級盡可能少的平板式組織結構，將大組織分解為小組織，或組建臨時機構，防止常設機構的僵化，以便政府對變化著的社會事務做出快速的反應。在政府的運作、決策方面，提倡權力下放和參與式管理，讓那些底層的官員和公眾參與決策和管理，讓他們更多地介入到公共活動中來，以改進政府的服務質量和擴大基層民主。⑤這些主張使政府能更全面地接觸社會和公民，方便公民與政府的合作，形成良性互動，加強政府的回應性。

2．管理主義

管理主義（公共管理主義）是“公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合”，它主張“政府有限”，必須以市場糾正政府失靈的現象，即將私營部門的管理策略用于公共部門，形成一個企業化政府。⑥經合組織1991年度的《公共管理發展報告》指出，OECD國家的管理主義改革強調“在各個（政府）層級之間、在監督機構與執行機構之間，在公共的與私人的各個生產單位之間引入一種更加契約化的、更多的參與和更大的選擇自由的關系”。⑦

以治理理論為核心的關于政府治理范式轉換的相關理論，構成了政府治理范式轉換的理論基礎，其核心價值在于政府治理應包含“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效性”等因素，追求使公共利益最大化的社會管理過程，其本質在于政府與公民對公共生活的合作管理。

（三）西方政府的治道變革

經濟全球化與區域經濟一體化使得公共事務日趨多樣化、復雜化，傳統的政府架構、運作流程以及行政人員日顯捉襟見肘，難以招架。原有的國家行政觀念逐漸被突破，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共管理改革，正以方興未艾之勢席卷全球。各國都把推進政府改革，提高政府效能看作是應對經濟全球化挑戰，推動社會文明發展，增進社會公共利益的關鍵問題。

20世紀70年代后，許多西方國家進行了公共事業和公共服務市場化改革，即通過國有企業和公用事業的產權轉移，由市場和社會來承擔其生產和服務功能，從而為政府卸包袱，降低財政赤字。其措施包括：依靠市場的力量來搞活國有企業，通過將國有企業股份化，放松對國有企業的管制和規范：政府公共服務遵循競爭招標的原則，政府通過承包制等辦法將政府承擔的公共服務項目承包給非政府的組織去經營；顧客取向，包括為公共服務提供明晰的質量標準等。這些改革在削減政府規模、降低公共預算、控制財政赤字的同時，提高了經濟效率、顧客的滿意程度和投資回報率。實踐了治理理論主體多元、市場運作和靈活效率的基本原則和理念。

二、邁向回應型政府——政府治理范式轉換的路徑

政府治理范式轉換的本質，在于尋求適應經濟全球化的、更具效率、效能和回應能力的新的政府治理模式，強調的是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。⑧回應型政府正是在經濟環境的變遷中應運而生，作為一種治理范式，回應型政府是構筑于政府積極行政、公民及社會中介組織參與行政的基礎之上，政府通過多樣化渠道傾聽社會的公共利益訴求，并通過制度供給、具體行政行為做出積極回應，以達至國家有序化機制和市場有序化機制的交涉性平衡，實現社會公共利益目標，同時將一種自我矯正的精神注入政府管理過程。

（一）有限理性是回應型政府的邏輯前提

實現國家有序化機制和市場有序化機制的交涉性平衡，是回應型政府形成的社會基礎，而這種交涉性平衡的實現就必然要建立在政府和市場的有限理性基礎之上。政府和市場人性假設的統一是實現交涉性平衡的邏輯前提，正是人性假定的對立和分裂，造成了政府的傳統治理范式的弊端。相信政府的“完全理性”，必然招致“政府失靈”；相信市場和個人的“完全理性”，又會出現“市場失靈”。實踐證明，政府和市場主體皆為理性主體，但是，種理性都是有限理性，因為“占有和控制信息的不完備性、非對稱性及互補性是行政法主體的共同特征”，⑨作為行政主體的政府和以相對方為代表的市場主體全都是為了實現各自目標而進行活動，利益和需求是行為的動力。在有限理性這個統一特征的支配下，政府與市場主體就會積極尋求雙方的互動合作，實現信息共享與互補，從而提高各自的效率和效能。

（二）高效、公平和知識管理是回應型政府的內在屬性

第一，回應型政府是高效管理的政府。信息社會、知識經濟的到來，全球化信息高速公路的建立，使得國際競爭更趨劇烈。新問題、新事務、新技術、新產品層出不窮，要求政府管理必須講究時效性、服務性、合理性和法制性。因此，經濟全球化時代的政府管理必須是高效的、回應性的管理。政府高效管理首先表現在對外部新事務、新技術、新產品和新問題的戰略敏感性上，這是對技術創新的一種戰略眼光，沒有這種戰略眼光無法駕馭信息社會的走向，無法參與國際競爭。其次，政府對管理對象必須能迅速及時地做出決策，決策必須果斷而正確，合理合法，具有前瞻性。第三，高效管理在政府自身管理層面表現為采用科學的內部行政管理方式，用目標管理取代傳統的任務管理，運用明確的績效目標來激勵行政組織和公務員，達到提高服務能力和工作績效的目的。

第二，回應型政府是公平管理的政府。公平是對社會穩定和社會發展產生巨大影響的一個因素。而在經濟全球化時代，人們的社會公平意識更強烈，要求更具體，并且隨時可以通過各種信息渠道表達他們的意見。不公正、不平等將成為社會不穩定的主要因素，種族歧視、分配不公、獨斷專行、踐踏人權同樣會引起公眾的憤怒，甚至引起社會沖突。因此，政府作為社會公平的調節器的作用十分重要。通過政府公開制度的創新、公共服務的多樣化與顧客導向，構建和完善公共偏好顯示機制，及時了解民眾的聲音并做出有效的回應，公平管理在回應型政府中就可以得到充分的體現．我國的信訪制度正是在特定的歷史時期為傳達和顯示老百姓的民意而形成的一種制度設計，這也是政府回應的一個途徑。

第三，回應型政府是知識管理的政府。經濟全球化和信息化是以知識為支撐點的，社會也是知識型的社會，傳統的強制式管理制約了科學技術的發展，因為一項創新技術的發展前景和社會意義不是短時期能見到的，有的也不是用現有知識能判斷的。因此，決策必須符合知識創新規律和市場經濟發展規律，這對法律和政策制定乃至決策者都是一個巨大的挑戰。回應型政府正是體現在尊重知識創新規律，用知識創新規律來規范科技創新活動和社會行為，用引導、疏導的方式進行管理，給科技創新活動留有充足的空間。回應型政府對知識經濟的高效管理也是一種知識的再生產，從這種意義上說，管理就是生產力。

（三）回應型政府的主要特征

第一，回應型政府的回應是一種基于全球化視野的回應，統籌國內發展與對外開放，對自身的職能、管理體制和行政模式做出適度調整。第二，回應型政府的回應是一種面向治理全過程的回應，在行政立法環節，強凋行政公開、相對方參與，做到立法與決策的民主化與科學化；在行政執行環節，采取更具回應型的非強制性手段，實現行政目標和維護社會公益；在監督行政環節，重視公民與社會的監督權力，對治理行為結果進行控制。第三，回應型政府作為一種政府治理范式的變遷模式，它建立在積極行政的基礎上，將主動發現需求與積極回應需求相結合，而不是一種消極的、等待式的回應。第四，回應型政府的治理主體更為多元，構筑了治理主體的三維結構體系：政府——社會中介組織——公民（社會和市場的行為個體）。多元化主體之間的互動強度與合作廣度更大。第五，回應型政府在治理過程和結果兩個方面體現博弈性，多元化治理主體受合法合理的博弈規則的約束，在公平有序的博弈平臺上形成—種交涉性平衡。

（四）回應型政府的目標

回應型政府積極構筑三級目標體系，主要包括：（1）初級目標——自我矯正。回應型政府首先必須正視自身的局限性，在治理過程中不斷地進行自我矯正，提高行政效能，降低行政成本。（2）中級目標——民主行政與行政秩序。民主行政的實質是倡導社會自治，拓展公民自由的空間。而回應型政府通過多樣化的溝通與回應渠道為市民社會提供了多元化的公共選擇集合，體現了民主的真實性與廣泛性，同時，借助多元治理主體的良性互動，在共同目標的指引下，通過提高市場的自主能力和社會的自治能力，實現良好的行政秩序。（3）終極目標——“以人為本”的服務行政。回應型政府要求在治理過程中體現“以人為本”的內部管理模式和服務行政理念。把傳統的“管人”變為“解放人”、“開發人的智能空間”，強調以知識和人才為中心的治理，強調發揮行政組織內部專家學者的智囊作用。在制定治理規則時，從民眾的利益出發，尊重人，提高人，考慮如何制定有利于公民自由全面發展的規則等。

三、我國政府改革的方向：邁向回應型政府

回應型政府是一種比較理想的政治和社會管理形式，是人們在政治和行政改革中所追求的目標。當前，我國政府管理體制存在諸多弊端：如政企不分、機構臃腫、效率低下、權力過分集中、監督控制不力、政治民主化、法制化薄弱等。政府管理體制改革的明顯滯后，已經形成整體改革工程的“短邊約束”，在國內問題尚未解決的情況下，又面臨入世的挑戰。所以，我國要實現向這個方向的轉變，將是一個復雜而艱巨的過程，必須深化機構改革與強化制度建設。

（一）邁向回應型政府與推進行政改革

邁向回應型政府首先要求政府的自我矯正，因此，我國政府應深化行政改革。

1．深化行政管理體制改革

“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強行政體制改革的總體研究，繼續推進行政體制改革”，理順職能與內部關系，完善法律和法規，改革行政管理的流程和內部制度，提高政府的公共生產能力。建立高效政府的一個重要措施是在政府治理領域引入競爭機制，第一，在行政機構之間引入競爭，用競爭打破行政壟斷，尤其是打破某些機構對某些服務供給以及他們對這些服務的成本信息的壟斷，來限制機構規模的擴大。⑩第二，將私人市場辦法運用到公共服務的生產中去，許多公共部門提供的服務，如公共運輸，如果改由私人部門提供，效率會提高，私人投標制度也可以引入公共物品的生產過程之中，完善政府采購制度。

2．加強制度建設

首先，行政公開制度。公開政務、公開政情是政府有效履行公共服務職能的重要保障，離開了知情權，公民參與國家事務就是一句空話。因此，應加快有關信息公開的立法工作，將公民的知情權和政府信息公開化這兩項內容以法律的形式固定下來，并逐步健全人民參與管理、監督公共行政的系統配套制度。

其次，民主決策機制。“要完善深入了解民情、充分反映民情、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。

第三，行政責任制度。回應型政府是一個有責任感的政府，要構建一種“政府官員對結果負責，而不僅僅是對過程負責”的新體制。具體包括，實行多種形式的領導干部述職述廉制度和問責制，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度、領導干部的任中經濟責任審計制度，加強考核工作。

3．積極轉變政府行為模式

區別于全能統治型政府的“命令—服從”行為模式，也區別于“守夜人”式政府的消極行政，回應型政府實踐的積極行政以及行政行為模式的復合化傾向日趨明顯。公眾一方面不再滿意于政府的消極無為，迫切要求重塑精干的、有活力的政府；另一方面又迫切要求現代行政擺脫高權壓制行政的陰影，以建構起一個民主的“瘦身行政”。這就決定了現代治理范式必然要朝著低成本、高效率、少管制、多服務的方向演進。有鑒于此，政府就自然要在漸次收縮強制性行政的同時，在法治基礎上，廣泛地推行行政指導、行政合同等非強制性行政，以構架一個與多層次的社會需求相適應的復合行政行為模式。

（二）邁向回應型政府與構建和諧社會

邁向回應型政府的關鍵是提高構建和諧社會的能力，解決好政府在和諧社會中的角色定位問題和培育社會中介組織，實現管理民主化。

1．回應型政府在和諧社會中的角色定位

政府在和諧社會中的主要角色是：社會矛盾的化解者、利益沖突的協調者、民眾呼聲的回應者、公共治理的組織者、社會發展的參與者。明確自身職能和角色定位，正確處理政府與市場、社會、公民之間的關系，才能真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

2．培育社會中介組織

社會中介組織的出現，使得政府與社會的互動關系在政府以外的社會公共組織的緩沖作用下運行，有助于補救市場失靈和政府失敗的雙重缺陷，有助于提高公共事務的管理效率和公共服務的能力，這種非政府的社會公共組織已成為協調政府與社會關系的平衡器。我國歷來有強政府、弱社會的傳統，要改變這種狀況，順利實現計劃經濟向市場經濟轉型，轉變政府的職能，就必須培育和發展社會中介組織，完善社會的自治組織結構，培養社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關系。同時，要整頓、規范社會中介組織的組建方式，防止“官辦性”、行政權力的介入導致職能的異化。充分發揮社會中介組織在社會管理中的重要作用，是向回應型政府轉變的必由之路。

3．重視公民的參與管理積極性，實現管理民主化

在傳統治理范式下，人們最深切的感受是在國家行政中存在著權力拜物教。公共管理改革正表現出一種破除權力拜物教的趨勢，把人們的視線從權力的運行轉向關注管理的效果上來，使服務行政深入到人的意識中去，強調顧客導向，擴大公民有序的政治參與。公民不僅是公共服務的“消費者”，更是公共權力的真正歸屬者、公共服務的監督者，通過參與管理可以實現自己的權利和價值。此外，也避免或減少權力異化的許多弊端，如腐敗、低效率、濫用權力等。從管理心理學的角度看，重視公民參與管理的積極性，可以提高公共服務的質量和效率。

（三）邁向回應型政府與實現權力（利）博弈均衡

我國行政管理的現狀離回應型政府的要求還存在很大的差距。這種差距來源于政府和社會兩個方面。每個方面都有許多制約因素。如官本位觀念、公共權力的異化、行政權力者的畸變與百姓的依賴心理、社會組織程度的欠缺等。要克服這些制約因素，實現政府治理模式的根本轉變，只能將多力博弈引入治理過程，包括公民社會與政府之間的博弈以及政府內部和公民社會內部各自的積極力量與消極力量之間的博弈，促成國家有序化機制和市場有序化機制的交涉性平衡。

1．構筑博弈平臺

行政權力獨大、公民權利弱小，自然就不能實現公平與對等的溝通與交流，也無法實現博弈均衡。所以，構筑博弈平臺首先要制約與規范政府行政權力。其次是公民權利的重視與引導。權力與權利的平衡需要多種力量的推動，當下在積極培育社會中介組織作為一股均衡力量之外，還必須引入另外兩種力量，一是黨的組織，二是人民代表大會。在我國，黨的組織擁有最高的政治權威，具有巨大的輻射量，完全能夠實現對各方的調節和推動，主要表現為：對政府權力的監督（主要是政治監督、組織監督和專門的紀律監督），調節、引導，對政府官員的教育、灌輸、培養，對公民進行啟蒙教育，等等。(11)當然，真正做到這一點并非易事，需要加強黨的執政能力建設，轉變黨的角色和職能，真正做到黨政分開。人大是我國的權力機關，政府權力是置于人大權力之下的，因而，人大在構建博弈平臺中的作用更為關鍵。要密切人大與公民的聯系，使得人民的意志可以通過人大這一渠道得以傳達，同時發揮人大對政府的制約與監督作用。我們相信，通過改革與完善人民代表大會制度，人大必能成為一個公平博弈的平臺，實現權力與權利的均衡，達至回應型政府的治理目標。

2．博弈規則的制定與完善。博弈規則主要是指各項法律制度和政策，其中尤以憲法與行政法為重點，完善博弈規則必須與完善我國行政組織法、行為法和救濟法相結合，加快行政程序立法，完善各項行政法規的制定工作與執行制度。

世界著名管理大師杜拉克提出：“當前社會不是一場技術，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命。”(12)因此，回應發展變化的現實，首先面臨的便是觀念上的革新。創新與改革是現代政府治理范式變遷的核心理念，這種變遷是—種適應性的制度調整，是為了完善政府對經濟和社會公共事務的管理，是對政府治理的理念、原則、結構、行為進行深層次的改革。而政府再造是提升國家競爭力的有效途徑之一，邁向回應型政府正是政府治理范式變革與再造的目標。實踐證明，一個國家的政府與社會各種力量之間互動的能力愈強，其參與國際競爭的基礎性能量就越大。

①④參見姚軍《治理視角中的中國政府變革》《廣東商學院學報》2004年第2期。

②顧麗梅《網絡經濟與政府治理》《國外社會科學》2002年第3期。

③石佑啟《公共行政改革與行政法學范式的轉變》《行政法論叢》（第4卷）法律出版社2001年版，第109頁。

⑤(11)參見胡仙芝《治理理論與行政改革》《中國行政管理》，2001年第1期。

⑥⑦陳振明《政府再造——西方“新公共管理運動”述評》中國人民大學出版社2003年版，第118，30－31頁。

⑧俞可平《全球化時代的政治管理模式[EB/OL]》http://www.sixiang.cnedu.org/99110/9911131.htm。

⑨羅豪才《現代行政法制的發展趨勢》法律出版社2004年版，第335頁。

⑩轉引自方福前《公共選擇理論——政治的經濟學》中國人民大學出版社2000年版，第212－213頁。

(12)抑揚《杜拉克談企管觀念革命》《中外管理》1999年第2期。

（責任編輯 慶躍先）