社會主義新農村建設中鄉鎮政府責任實現的障礙及消解

摘要：作為黨和國家政策最直接的落實者，鄉鎮政府在建設社會主義新農村過程中承擔著無可替代的責任。然而，在履行責任過程中鄉鎮政府受到來自政府財政、體制職能以及政府同鄉村治理關系等方面問題的困擾，由此鄉鎮政府必須圍繞基層政府體制結構，圍繞同村委會關系做出相應改革調整，才是擺脫困境的必然選擇。

關鍵詞：新農村建設；鄉鎮政府；政府責任

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1494(2006)05—0018—04

鄉鎮政府作為我國最基層的一級政權組織，在社會主義新農村建設中擔負的責任不可忽視。較之中央，它最了解農村群眾的基本需求也最熟悉本地的實際情況，可利用基層政府優勢為生產經營分散、組織化程度不高的村民提供全方位服務；同時國家有關農村建設各方面政策實施的效果，很大程度上也依賴于鄉鎮政府對政策的理解、貫徹落實。研究鄉鎮政府在新農村建設中責任履行狀況的重要性由此凸現。

一、鄉鎮政府在建設社會主義新農村中的責任體現

中央在具體部署的農村工作中從“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五個方面高度概括了新階段社會主義新農村建設的豐富內涵。作為中央政策具體實施者，鄉鎮政府必然緊密圍繞這五方面發揮多渠道獲取信息、理解政策方面的優勢，切實履行在農業生產、農民增收和農村環境、政治建設中的應有責任。

(一)扶助農業生產，增加農民收入

我國農業基礎薄弱，農民整體素質較低，農業、農民抗風險的能力脆弱。尤其需要政府特別是同農民群眾接觸最密切、最了解當地實情的鄉鎮政府在政策、法律法規、市場環境方面切實為農業發展和農民增收提供優良的服務。新農村建設中提出的“生產發展”就是要以農業生產結構的調整為主線，促進生產力發展，為建設社會主義新農村奠定必要的物質基礎。鄉鎮政府作為農業結構調整、農業產業化指導的具體實施者與指導者，針對鄉鎮實際從宏觀的角度制定出產業結構的方向目標和指導性政策措施。

對于大多數依靠農地經營的群眾，確保農民“生活寬裕”重點還在于促進農業增產、增收。這需要鄉鎮政府圍繞農業生產發展做好配套工作，建設農民增收長效機制，為農民群眾提供相關農業技術、農產品銷售市場信息等咨詢業務；為農民群眾提供基礎設施和公益事業，保障農村經濟和各項社會事業得到順利發展。

(二)推動鄉村民主管理和政治文明建設

現階段建設社會主義新農村政治文明的重要途徑，就是要擴大農村基層民主，健全完善充滿活力的村民自治機制，實現村民對鄉村事務的民主管理。其中首要問題就是協調好鄉鎮政府與村民自治的關系。具體來說：首先，鄉鎮政府對村委會傳統的領導關系必須變為指導、監督、協調關系，尊重村委會代表村民依法行使自治權。不僅保證國家法律和各項方針政策在鄉村的貫徹落實，而且確保群眾組織免受鄉村黑惡勢力干涉，依法選舉、依法自我教育、自我管理，公正代表群眾實現應有權益。其次，鄉鎮政府內部職能、機構、人員以及領導體制的變革，也相應抑制了鄉鎮政府滲透、干預鄉村自治的沖動，為鄉村社會創造了自主空間。

(三)加強鄉村精神文化、生態文明建設

鄉鎮政府的責任除了體現在物質生產以外，建設農村精神文化和生態文明的責任也不可或缺。第一，提高農民群眾的文明意識，創造寬松和諧的人文環境，這可以通過鄉鎮政府對村民進行教育培訓、示范等方式實現。通過財政投入建設圖書室、書店等為群眾提供硬件載體。同時注重軟環境的投入，凈化輿論環境，加強對思想道德、愛國主義、集體主義等主旋律教育。通過舉辦各種農村教育培訓方式，提高農民的政策水平、道德品質和科技文化素質。第二，建設農村生態文明，實質主要依靠鄉鎮政府做好農民的思想教育工作、提高農民的文化素質。教育群眾樹立節約資源、保護環境的意識，激發群眾保護和美化鄉村生活環境的主動性和積極性。

二、新農村建設中影響鄉鎮政府責任實現的障礙

(一)鄉鎮政府財政困境限制了鄉鎮政府責任的履行

建設社會主義新農村，發揮鄉鎮政府支持農業、服務農民的應有責任，關鍵在于改善農村公共產品的供給。盡管中央加大支農力度，但財政轉移支付只能夠解決鄉鎮大型生產設施，鄉鎮政府依然是建設農村公益事 業的主要依靠力量。

然而基層政府低迷的財政投資能力影響了對農村基礎設施應有投入，農業生產狀況、農民生活環境遲遲得不到改善，鄉鎮政府責任履行陷入困境。在政府財政改革實施過后，情況更為嚴重。中央地方分稅制的實施帶來財事權分擔不均。對于多數農業生產為支柱的基層政府，以有限的稅收收入承擔著超額的鄉村公共事務管理與公共產品供應，結果致使不少地區基層政府債務纏身。農業部1999年專項調查表明：全國約有1100多個縣不能正常足額發放工資。鄉村兩級凈負債3259億元，平均每個鄉負債298萬元、每個村負債20萬元。稅費改革后，這一狀況加劇。鄉鎮政府制度外收入因農業稅取消而喪失，加之上級政府有限的轉移支付補償難以彌補鄉鎮財政收支缺口，由此造成基層政權進一步運轉困難，財政支出規模讓位于“吃飯”財政。在沒有更多的資金來源的情況下，鄉鎮政府疲于應付基本運轉支出與債務償還，無剩余財力顧及鄉村基礎設施的投資。由此，迫于完成上級政府下達的任務指標，鄉鎮政府或者通過各種渠道向農民尋找資金，或者將本應由政府投資的農村教育文化建設和公共設施投資責任轉嫁給農民，希望動員農民出工、出錢興修和維護公共工程轉而變相增加農民負擔。

(二)政府機構改革滯后和壓力體制阻礙鄉鎮政府責任的實現

首先，鄉鎮政府機構改革雖然試行已久，但由于存在改革的配套措施實施不利、鄉鎮機構分流人員安置難、鄉鎮同縣直部門協調難等問題，鄉鎮政府改革效果并不盡如人意。尤其是取消農業稅政策實施后，鄉鎮“七站八所”中一部分以征收稅款為主的部門仍然正常運轉，機構設置依然龐大，機關人員嚴重超編。據國家統計局11個部委對全國1020個有代表性的鄉鎮進行的抽樣調查顯示：平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，人員平均為158人，超過正常編制的二至三倍，每個鄉鎮下屬單位為19個，人員達290多人。機構設置多頭重復的一個直接后果就是鄉鎮政府為應付過高的人員成本承擔財政壓力。在鄉鎮經濟不發達地區，基層政府往往將財政負擔通過亂收費、亂攤派、亂集資、亂罰款方式分攤給農民，且出現由明處逐步轉向暗處、由生產領域逐步轉向生活領域、由規費逐步轉向以市場交易為名亂收費的趨勢，變相加重農民負擔。

其次，縣鄉之間存在的“壓力型體制”，也讓鄉鎮政府無從選擇，只有將行政、財政壓力轉移至鄉村，由農民分攤政府負擔。在這種體制下，鄉鎮分別承擔著來自縣級政府的行政壓力和上級政府各職能部門的壓力。對于上級政府來說，他們只根據自身的工作目標和發展規劃向鄉鎮下達各項社會經濟發展任務，并將指標完成情況同基層政府主要負責人的政績、獎懲、升遷掛鉤，但較少考慮鄉鎮政府的實際情況和完成能力。對于鄉鎮來說，為完成這些考核指標，順利實現獎勵、晉升目的，基層干部往往不擇手段追求任期內的轟動效應，或者過度負債搞政績工程；或者靠犧牲群眾利益、瞞報鄉村實情，直接或間接地損害群眾切身利益。

(三)鄉鎮政府職能轉變緩慢、鄉村關系錯位制約了鄉鎮政府責任的實現

1．鄉鎮政府職能轉變滯后影響政府服務群眾責任的履行。當前在發展農業生產、農村經濟過程中，鄉鎮政府所遭遇的信息引導滯后、產業結構趨同、政策激勵不足等問題，加之其原有催糧催稅職能因稅費改革喪失執行空間，這些都要求鄉鎮政府強化實際服務能力，把工作重點轉到維護穩定、促進發展、制訂地區規劃、營造優良生態環境和公共服務上來。但是鄉鎮政府仍停留在以經濟職能為中心。鄉鎮職能轉變工作一再受阻，除去鄉鎮財政短缺、現有政府體制缺陷等外在原因，重要的還有政府成員內在方面問題。首先，鄉鎮政府對自身職能轉變也認識不夠，許多鄉鎮干部對于依法行政，轉變政府職能的一些做法和措施無所適從。同時對于某些鄉鎮干部而言，職能轉變意味著行政權力的淡化、權威的喪失，因而面對群眾轉變政府職能的要求會產生抵觸情緒。其次，鄉鎮干部由于專業知識結構老化、年齡老化等原因，難以滿足農民群眾在農產品市場信息指導，法律服務以及政府政策解答等方面的需要，影響鄉鎮政府服務職能發揮。

2．鄉鎮政府同鄉村治理關系錯位有礙實現建設鄉村民主制度的責任。一般而言，政府需要通過一定的政治制度和秩序供給促使政治生活民主化，來維護社會的發展。以自下而上方式產生農村社會公共權力為代表的農村基層民主制度，雖然突破了政府原有自上而下的制度授權方式，實際上依然離不開鄉鎮政府扶持與培育。但這種同村民自治尤其同村委會間關系一旦把握失誤，隨即會使鄉鎮政府履行指導協助鄉村民主建設的責任落空。

首先，鄉鎮同村民自治關系異化由農村基層普遍存在的壓力型體制所致。鄉鎮領導及機關干部在“一票否決制”與經濟指標的政績考核體制下，必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，以保證上級各項任務的貫徹、落實。其次，因鄉鎮機構膨脹、人員超編帶來巨大的財政壓力迫使鄉鎮政府將權力的觸角延伸到村委會，通過實行“村財鄉管”制度或是對村干部的報酬和獎勵標準的考核指導，直接發放工資或獎金等方式，加大了鄉鎮對村級財務控制，從村莊汲取財政資源。再次，制度安排不足難以為之提供法律保障。2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，提出保障農民的知情權、決策權、參與權和監督權。雖然比之前頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》的精神更加具體化了，但這一行政法規因缺乏法律形式難以保證發揮長效與穩定的效果。處于偏遠地區的地方政府，并非完全遵照中央政府政策，政策執行自由度較大，對鄉村仍然沿襲著傳統的壓制、干預治理方式。

三、建設新農村過程中鄉鎮政府實現責任的路徑選擇

(一)實施鄉鎮政府財政體制改革，為政府供給公共產品提供財力支撐

當前要確保鄉鎮政府作為農村基礎設施建設的投資主體，有財力供給鄉村基礎性公共產品，推行鄉鎮財政改革，首先必須控制和化解鄉村債務。對不良債務進行全面調查清理，建立健全債務責任追究制度和鄉村干部離任債務審計制度，責任追究到個人。通過規范基層政府行為、精減政府人員縮減支出、強化鄉村財務監督機制，改革和完善鄉鎮基層干部政績考核體系創造良好環境制止新債。其次，推行鄉財縣管為主要內容的財政管理方式改革。合理確定縣鎮財政職能，明晰縣鎮財政收支范圍，明確縣鎮財政支出責任。以便抑制鄉鎮政府因財政自主權擴大而出現的自我膨脹沖動，避免鄉鎮財政在入不敷出的情況下向農民攤派或大規模舉債。再次，中央財政和省級財政今后一段時期必須對縣鄉加大轉移支付力度，擴大轉移支付范圍，以緩解由實行稅費改革及建設新農村為基層政府帶來的財政壓力。通過一般撥款的形式保障農村基層政權組織正常運轉。通過專項撥款的方式保證農村公共物品的有效供給，保證基層政府發展社會事業必要的經費。

(二)加快鄉鎮政府行政體制改革，為減輕農民負擔提供政治保障

鄉鎮改革應該達到的目標是，讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，這些功能通常只應該包括國家對于鄉村社會必須履行的基本服務和管理責任。

首先，必須按照服務型政府的需要對鄉鎮機構重新進行設置，將鄉鎮政府行政權規范到合理的空間。嘗試在撤并鄉鎮基礎上精減機構人員，盡量合并和壓縮政府職能機構，形成扁平化組織形式。當前大部分地區按照充實縣級虛化鄉鎮原則，已經著手試行鄉鎮合并。截至2002年底，農村鄉鎮數量已從2000年的44867個，減少至39240個，減少了5627個鄉鎮建制。其次，以鄉鎮機構改革為契機，依據農村經濟、社會、民主政治建設發展趨勢，落實鄉鎮政府服務職能，全面擔負農民收入增長、農村社會事務管理、農村經濟民主政治發展的責任。從提高鄉鎮干部素質人手，通過農業知識培訓、技術培訓，為廣大農民提供更多的市場信息；增強村干部做好工作的能力和帶領群眾致富的本領。開展法律法規知識和政策學習培訓、增強法制的觀念，提高依法的能力，最終為鄉鎮政府服務農民群眾創造人才條件。再次，保障鄉鎮政府實現增加農民收入、減輕農民負擔的責任，除去改革鄉鎮政府組織機構外，還要改變鄉鎮政府與上級的壓力型體制關系，這也是減輕上級各種指令性計劃和任務對鄉鎮的行政壓力，防止農民成為壓力分擔者，變相增加群眾負擔的必然選擇。同時也避免鄉鎮政府組織進一步膨脹、鞏固機構改革成果。壓力型體制模式的改變可以從加強鄉鎮一級自治權、直接選舉鄉鎮組織成員人手，也可以嘗試將鄉鎮政府改為縣市級政府的派出機構，做到事權、人權、財權的相互統一，總之無論采取何種方式，都要達到控制行政成本向農民分攤，切實減輕農民負擔的目的。

(三)改革鄉村治理結構，為政府扶助鄉村民主管理提供動力支持

目前，鄉村治理中的困境主要是中國自上而下的壓力型體制和村民自治體制在銜接上的缺陷造成的。彌補體制間缺陷、緩解體制性矛盾應該通過鄉鎮與村級兩方共同努力。

第一，推動鄉鎮政府治理體制改革。嘗試把直接民主推向鄉鎮一級，推行鄉鎮級的民主直選，通過直接選舉鄉領導改變鄉政府的權威來源，改變其激勵結構，使鄉鎮政府真正由公共服務的提供者轉變成農民利益的代表者，這在相當程度上促成鄉村之間民主合作關系的形成，緩減體制性的壓力。目前全國一些地方通過鄉鎮長“直選”、“公推公選”、“兩推一選”等改革試點，已經為鄉鎮長直選積累了一些寶貴的經驗。第二，發揮農村社會組織在鄉村民主管理中的積極作用。對于村民成立的各類社會組織，在保證其非政府性、獨立性前提下，基層政府要堅持引導扶持原則，為農村社會組織配合政府工作，銜接政府職能提供制度條件，支持農村社會組織參與農村公共產品供應、參與農村治理和公共服務工作。通過提高農民的組織化程度，以合理組織途徑表達利益需求，徹底改變農民在鄉村權力格局中的弱勢地位和被動態勢，提高農民參與鄉村管理的積極性、主動性。第三，完善基層民主的法律制度。考慮制定具體的《村民自治法》，以法律形式明確規定民主決策、民主管理制度的制度，規定村民自治的區域范圍和對象范圍、村民自治的基本原則、村民自治權與基層黨的領導權、基層國家權力之間的關系。