關于促進我國循環經濟的立法思考

摘要：我國在促進循環經濟的立法上取得了一定的進展，但目前的立法與循環經濟發展的要求相差甚遠，必須大力加強。當前應抓緊創制循環經濟社會的基本法《循環經濟法》，并在此基礎上建立起生產、分配、消費和技術支撐等環節中促進循環經濟的法律A規體系。

關鍵詞：循環經濟；完善立法；法律法規體系

中圖分類號：F120．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2006)05-00744}3發展循環經濟必須有法律來規制、引導和保障。我國當前正處于由傳統經濟向循環經濟過渡的時期，從發達國家循環經濟建設走過的歷程來看，循環經濟的立法對循環經濟型社會的建設起到十分關鍵的作用。因此，發展我國的循環經濟，必須高度重視促進循環經濟的立法。

一、我國循環經濟立法的現狀

我同從上世紀80年代開始，先后制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》等法律規范，國務院還頒布了《關于環境保護若干問題的決定》、《建設項目環境保護管理條例》等法規，國家環保總局也會同有關部門編制了《企業清潔生產審計手冊》等規章規范，特別是1997年《節約能源法》、2002年《清潔生產促進法》、2005年《可再生能源法)的先后頒布實施，為我國企業提高資源利用效率、加強清潔生產和廢舊物資回收利用、防治污染等，提供了法律的依據和支持，對我國循環經濟的發展起到了積極的推動作用。同時也表明我國發展循環經濟是以法制化為保障的。

但是，我國的循環經濟立法從總體上看還處在初步階段，遠遠跟不上發展循環經濟、促進經濟持續發展的需要。目前，循環經濟立法存在的問題主要是：第一，已有的立法更多的是對企業微觀層面的行為作了規范，缺少從國家發展戰略、規劃和決策層面規范和激勵循環經濟的發展；第二，已有的立法由于受思想觀念的局限，在指導思想和法條內容上主要是以防治污染、保護環境為主，缺乏系統地發展循環經濟、實現從污染的末端治理向源頭控制的根本性轉變的法律法規體系；第三，已有的立法質量不高，許多規定過于原則、籠統，可操作性不強，相關法律之間不相協調，與法律相關的實施細則和配套措施不到位，不合適宜、過時的法律條文沒有得到及時修改和調整；第四，許多重要的促進循環經濟發展的立法仍然空白缺位。例如發展循環經濟涉及到財政、稅收、金融、價格、投資、貿易、資源回收、科技、教育培訓等縱向管理與企業經營、包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務行業等領域之間的關系，迫切需要立法加予規范，目前卻基本是空白。

應該說，循環經濟立法在我國還處于起步和探索階段，我們必須以科學發展觀為指導，借鑒國外的經驗教訓，緊密結合我國實際，總結現行有關法律實踐經驗，適應新形勢下合理利用資源、保護環境、促進經濟和社會發展的需要，盡快建立起促進循環經濟發展的法律法規體系。

二、我國循環經濟立法應注意的幾個問題

(一)必須制定一部能夠統領全局的、帶有基本法性質的促進循環經濟發展的法律

我國目前雖然已經制定了一些與循環經濟有關的鼓勵清潔生產、資源綜合利用的法律法規，但是至今并沒有哪部法律將清潔生產、固體廢物利用、環保產業發展和資源循環利用等相關內容納入循環經濟法律框架內進行綜合考慮，從國家發展戰略、規劃和決策層面系統地規范循環經濟發展的法律規則。目前的《節約能源法》、《清潔生產促進法》和《固體物污染環境防治法》等，由于受各自的法律定位所限，無法發揮從全局的高度統領發展循環經濟、建立循環經濟型社會的使命。因此需要一部具有基本法性質的建立循環型經濟與社會的法律。

(二)立法應明確政府及相關部門、生產單位和公民個人在促進循環經濟發展中的責任

各級政府除了應制定促進循環經濟發展規劃和計劃外，還要承擔他們在發展循環經濟中的其他職責，例如支持回收利用資源的企業的開發、發展等。與此同時，必須加大生產商的責任。發達國家推行清潔生產和循環經濟，雖然立法都規定政府、消費者、生產者有回收廢物的義務，但對生產者卻規定了更重的責任，這是符合自然規律和人類歷史發展規律的。人類為了生存，總要生產、經營，去改造世界，支配世界，統治自然界。因此，生產者、經營者對自然界的影響是第一位的。用什么生產方式生產，就會對自然界產生什么樣的結果。生產者、經營者最了解自己的產品和服務會對自然環境產生什么污染，也比消費者具有更強的承擔處理廢棄物所需要的條件，因此，立法規范擴大生產者的責任是大勢所趨。公民個人作為消費者，應當承擔更多的環保義務。要倡導文明消費和可持續性消費，反對傳統的消費陋習和觀念。

(三)制定和完善激勵機制，鼓勵和支持公眾參與

要建立有利于循環經濟發展的激勵制度，明確企業、公眾參與建立循環經濟型社會的內容、渠道和方式，鼓勵和支持公眾的創造精神，逐步建立起公眾參與、公眾受益、公眾監督下的生態文明。

(四)實施法律責任制度

在明確政府及相關部門、消費者各自責任的前提下，應加強對循環經濟法律實施的監督力度，對違反循環經濟的行為進行有力的制裁，包括行政制裁、經濟制裁和刑事制裁。

三、完善我國循環經濟法律體系的思考

對我國的循環經濟立法建設而言，需要加強對循環經濟進行合理協調與規范的綜合性法律規范建設，形成科學性和實踐性相結合的循環經濟法律體系。

(一)建立作為循環經濟社會的基本法《循環經濟法》

在我國制定《循環經濟法》，必須科學認識我國在發展循環經濟，建立循環經濟型社會中產生和存在的社會關系。循環經濟法調整的社會關系可分為兩大類：一類是從事循環經濟相關管理活動的部門與從事生產、服務和消費的單位和個人在發展循環經濟時產生的社會關系，具有調整循環經濟關系及其產生的社會關系的作用，對經濟社會關系具有法律指導功能；另一類是從事生產、服務和消費的組織和個人之間在發展循環經濟關系時產生的社會關系，具有調整循環經濟生產、消費、分配關系的作用。

在立法模式中，我國應借鑒先進國家的經驗，制定完善循環經濟發展的規劃性法規文件。在立法過程中，應對生產、分配、流通、消費四個環節統一規劃、立法，明確決策者、生產者、設計者、銷售者、使用者、處理者等的相應責任，提高立法的可操作性。循環經濟法律法規重在重新確立一種循環經濟秩序，建立循環經濟社會所要求的新型社會秩序，從而明確生產者、消費者、各種組織之間的關系原則，具有鮮明的建設性。總之，應根據我國國情提出自己的循環經濟基本法，并注意對現有法律法規進行合理修正。

(二)建立生產、分配、消費和技術支撐各個環節的循環經濟法律法規體系

創設《循環經濟法》的目的在于實現其指導循環經濟建設的目標。但作為循環經濟型社會的經濟基本法，《循環經濟法》的指導作用要求更具有操作性的其他相關法律法規和政策體系相配套，以落實《循環經濟法》的根本立法精神。在建立《循環經濟法》指導下的循環經濟法律法規體系時，應以經濟關系所包含的生產、分配和消費等環節為基礎，為有關經濟過程的循環經濟鏈條制定相應的法律法規，保證循環經濟關系的健康進行。

1．制定以生產關系循環經濟化的法律法規體系。一是要進一步修改完善《清潔生產促進法》。我國是公認的清潔生產搞得較好的發展中國家，1997年4月國家環保局發布了《關于推進清潔生產的若干意見》，1999年5月國家經貿委發布了《關于實施清潔生產示范試點的通知》，2002年6月全國人大常委會通過了《清潔生產促進法》，對企業微觀層次的清潔生產行為作了規范，但該法過于原則，可操作性不強．相關配套措施不到位，應進一步完善這方面的立法。二是盡快制定《產品回收利用法》，明確規范對產品的回收利用、獎勵及相關責任制度。應規定企業在設計、生產產品的過程中，把產品的再商品化率作為一項重要指標，納入企業經濟考核指標中來，為企業履行回收商品的義務創造必要的條件。

2．探索建立綠色國民經濟核算體系，制定以分配關系循環經濟化的法律法規體系。傳統的國民經濟核算體系中國內生產總值(GDP)統計方法，沒有扣除資源消耗和環境污染所造成的經濟損失，是一種不真實、非綠色的統計核算。1989年在法國召開的發達國家首腦會議上，各國一致提議，要重新設立GDP的經濟指標。1992年6月，聯合國環境與發展會議事務局也提議采用綠色GDP，并由聯合國統計局在修改1993年國民經濟計算體系之際提出綠色GDP的計算方法，再以聯合國名義確立這種方法，并要求各國政府在10年之內開始采用。而綠色國內生產總值(EDP)等于國內生產總值減去產品資本折舊、自然資源損耗和環境資源損耗(環境污染損失)之值。建立循環經濟要求改革現行的經濟核算體系，從企業到國家建立一套綠色經濟核算制度，包括企業綠色會計制度、政府和企業綠色審計制度、綠色國民經濟核算體系等，以達到結合環境因素和消耗量全面和客觀地評價經濟狀況的目的。

3．積極倡導和引導綠色消費，制定以消費關系循環經濟化的法律法規體系。消費在經濟中占有重要的地位，產品或服務只有在被最終消費之后才能真正實現其價值。因此，倡導綠色消費是構建循環經濟最重要的環節，綠色消費有三層含義：一是倡導消費未被污染或者有助于公眾健康的綠色產品；二是在消費過程中注重對垃圾的處置，不造成環境污染；三是引導消費者轉變消費觀念，注重環保，節約資源和能源，改變公眾對環境不宜的消費方式。鼓勵公眾樹立同環境相協調的價值觀和消費觀，實行資源的綜合利用，使廢物減量化、資源化和無害化，把有害環境的廢物減少到最低限度。倡導綠色消費二方面可以創造新的消費熱點，另一方面可以引導綠色生產，通過在生產、生活領域提倡避免廢物產生原則，把個人的消費行為提升為理性消費和清潔消費行為，把消費過程納入到循環系統之中。綠色消費是推動循環經濟的火車頭，通過綠色消費教育，引導公眾積極參與綠色消費活動，使循環經濟的觀念深入人心。在消費引導方面，各級政府要起到保護環境的表率作用，通過政府的綠色采購與消費行為引導事業單位、企業和公眾進行綠色采購和消費。例如在政府采購中，優先采購經過生態設計或通過環境標志認證的產品，優先采購經過清潔生產審計或通過認證的企業的產品；在使用中，注意節約以及多次重復使用，在辦公用品等廢棄后主動回收等。

4.加強技術引導，制定為循環經濟提供技術支撐體系的法律法規體系。首先，應實行資源回收獎勵制度，鼓勵公眾回收有用物資的積極性。鼓勵廢舊物資回收和再生利用的產業發展，實現廢舊產品商品化。調整稅收、信貸、財政等政策，對再生資源加工企業及購買再生資源加工產品的企業和個人實行稅收優惠，也可以考慮對利用可再生能源之外的其他能源及其間接產品加征稅收，如通過增設新鮮材料稅、垃圾填埋稅、生態稅、碳稅等稅種，鼓勵企業、公眾多用再生物品，少用原生材料。政府機關購買物品時應優先采購再生物品，并規定適當的比例。其次，應立法鼓勵依靠科技進步，采用降低原材料和能源消耗的無害或低害的新工藝、新技術，鼓勵產業界的積極創新和開發。充分發揮科技作為第一生產力的作用，開發、建立“綠色技術支撐體系”，“綠色技術”體系包括用于消除污染物的環境工程技術，進行廢棄物再利用的資源化技術和生產綠色產品的清潔生產技術等。建立綠色技術體系的相關建設，積極采用清潔生產技術，實現少投入、高產出、低污染，盡可能把環境污染物的排放消除在生產過程中。如清潔生產技術、信息技術、能源綜合利用技術、回收和再循環技術、資源重復利用和替代技術、環境監測技術以及網絡運輸技術等等，研究開發廢紙加工再生、廢玻璃加工再生、廢塑料轉化為汽油等技術。要求各級政府部門加大科技投入，推廣無害或者低害的新工藝、新技術，大力降低原材料和能源的消耗。

責任編輯 莫仲寧