關于經營城市的風險分析和對策

摘要：經營城市是伴隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉型而應運而生的理念，但政府在經營城市中存在著巨大的風險。對此，各級政府必須保持清醒的認識，井采取積極的預防對策，才能化解風險，取得好成效。

關鍵詞：經營城市；風險分析；對策

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2006)05-1)044-03

伴隨著我國從計劃經濟向市場經濟的轉型，經營城市的理念應運而生，從而使城市發展的驅動力十分強勁，城市規模不斷擴大，城市面貌不斷改觀，城市功能日益完善。應該說，改革開放以來，我國城市發展取得的成就和積累的物質財富與精神財富是前所未有的。但是在城市發展中，尤其是近10年來，各級政府利用城市自身的土地價值，運用市場化的手段，通過土地置換和有償出讓土地使用權等辦法，籌集資金用于城市改造，在取得顯著成效的同時，也潛在不少的風險。對此，各級政府必須保持清醒的頭腦，進行科學的分析，采取積極的預防對策，才能化解風險，取得實效。

一、經營城市過程的潛在風險分析

筆者認為，在目前的體制格局下，城市經營容易產生以下四種風險。

(一)政府管理職能“越位”風險

首先，政府是行政權的執掌者，容易導致長官意志代替市場。政府執掌著行政管轄權，一旦從事經營活動，因不具備企業具有的那種激勵和約束機制，道德風險和機會成本都相對較高。一些假公濟私和以權謀私的事實均可證明：政府操辦經營業務，意味著權力進入市場，不僅資源利用率普遍較低，而且極容易產生腐敗，損害政府形象。

其次，政府是市場的監管者，又是運動員，不利于市場的公平競爭。政府是市場經濟秩序的監管者，監管者自己從事經營活動，等于裁判員兼運動員，合二者為一，政府以一個市場主體的身份參與其中，很多資源都是政府掌握的，而且又擁有宏觀與中觀的調控能力，在市場中居于強者地位。那么，作為一般的企業就不是政府的競爭對手了，于是就難以形成真正意義上的市場競爭。

再次，政府充當經營城市的主體，容易受眼前利益驅動做出利益導向型的決策。為了獲取更多更快的經濟利益，對利益大、來得快的項目就快上、多上，對那些沒有直接經濟利益而又是市民急需解決的公共事業項目則不上或少上。按理，這些公益事業是政府份內該管的，但卻長期得不到解決，表現為經濟調節滯后，市場監管乏力，公共服務滯后。如一些部門經營理念太強，只管收費不管治理，怕加強治理影響地方稅費收入，導致市場秩序混亂等。又如，城市建設中盈利性項目上得快，非盈利性項目(如科、教、文、衛、體等公益性項目)上得慢，表現為城市功能不配套，政府公共職能弱化。

(二)城市建設規模失控風險

首先，城市建設形成的基礎設施屬于公共產品，很難以經營方式回收資金，即使設法回收，周期也很長。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權力和信用，銀行很難限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經營超出適度范圍，引發城市建設規模失控，建設債務無法按時歸還(不少勞民傷財的“形象工程”就是在經營城市中接連推出的)。表面上看，這是銀行經營不善導致不良資產增多，而實質是政府主導信貸經營，盲目擴大城市建設規模造成的。

當然，實際承擔城市建設債務風險的不僅有銀行，還有參與城市建設的諸多企業。他們墊付資金承擔建設項目，一是為了擴大市場占有率，增強企業競爭力；二是認為政府信用強于企業，不會發生賴帳、逃債現象。如果城市建設規模失控，建設企業墊付資金就會被長期套牢，建筑材料供應商也難于收回款項，由此產生債務連鎖反應，大批企業就有可能被拖垮。

(三)土地資本和耕地資源枯竭風險

土地經營是政府經營城市的一項主要內容。我國城市土地所有權屬于國家，對企業經營性用地實行有償使用，是利用市場機制優化土地資源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以經營模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，將使土地資本和耕地資源面臨枯竭風險。

因為土地屬于非再生資源，城市土地更是有限。政府在經營城市中，為了實現土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費，而且把土地未來收益也收入囊中。具體表現為在土地租賃、批租和人股三種形式中，政府相關部門堅持把土地批租作為土地有償使用的基本形式。通過所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(住宅70年、工業50年、商業40年)。這種形式表面上看政府得益頗多，其實流失更多。道理很簡單，因為政府由此喪失了持續半個世紀左右土地增值的收益權。

城市外延發展還要向郊區農地擴展。事實上，為實現土地收益最大化，城市經營者已經并將繼續把更多耕地轉為城市建設用地，結果當然是耕地數量絕對減少和耕地總體質量相對下降。在農用地向非農用地轉變中，政府既能獲得土地改變用途而取得的產業級差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。這種雙重收益給城市經營帶來的好處，使中央政府有關保護耕地的政策在地方往往難以貫徹。按理說，土地行政部門可以利用行政監察職能防止亂占土地的經營者，但因監管職能部門與征地部門往往粘合在一起，或者兩個牌子一套人馬，不具備強行監督的機制和條件。結果，只能盡量滿足土地經營者的需要。只有在幾年一次的土地普查或航測后，才會顯示耕地減少的實況，但是到那時為時已晚。可見，城市經營模式加固了土地行政監管與土地經營合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風險。

(四)加重企業稅費負擔風險

政府經營城市在形式上拓寬了生財之道，增加了地方財政收入。一些城市政府為了籌集建設資金，想方設法地向當地的企業尋求資金支持。政府利用行政手段和市場化名義，對國民收入做出有利于政府的再分配。在經營城市中，政府主要依靠對資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創造價值，廣大企業才是財富的真正創造者。企業為了使用政府控制的資源，不得不支付相關費用。這些費用對政府來說是增加的收入，對廣大企業而言則是增加的成本。如此，在產品價格不變甚至有所下降的情況下，企業的經濟效益可想而知。由此推理，不難發現近幾年政府財政收入高速增長，與此同時廣大企業經濟效益卻并不理想，這多少與經營城市相關。盡管政府在經營城市中各種收費都有一定依據，但國民收入再分配理論告訴我們，城市經營水平越高，企業稅費負擔就越重。

二、預防經營城市步入歧途的對策

從上述風險分析中看到，政府經營城市存在著步入歧途的可能，因此，必須采取相應的對策加以預防。

(一)轉變政府職能

經營城市過程中，城市政府的職能不僅在于利用、發掘、保護好城市資源，更重要的是要進行角色轉換，在行政方式和市場管理者功能定位上進行重大的轉變，由過去的“辦城建”轉變到“管城建”上來，要由“運動員”轉向“裁判員”。

首先，建立政府退出機制。國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》指出：“規范市場經濟秩序，首先要規范政府行為……各級政府都要與各類生產經營活動和中介機構徹底脫鉤，把培育市場體系、監督市場運行、維護公平競爭、調整經濟結構、推進營銷方式改革、創造良好的經濟運行環境，作為自己的重要責任……。”在功能導向條件下，政府在經營城市中的職能是政府從市場和企業能夠經營的領域逐步退出，重新調整政府與企業之間的關系，建立有效競爭的市場格局，把原來由政府直接干預企業經濟活動的政企關系，調整為政府調控市場、市場引導企業的間接調控關系。

其次，將過去行政性簡單化的管理轉為服務。政企、政事分開后，政府在經營城市中要將過去行政性簡單化的管理轉為“管制”式服務，即建立健全一種政府對經營城市的管制機制。制定較完備的法律、規章體系，進行法制管理。建立經營城市的企業許可證制度，對參與競爭的企業資質、應盡義務、價格和服務質量、公平交易等方面作出業務規范。要進一步改革對行業協會、研究咨詢機構和社會中介組織的管理，減少官辦和壟斷色彩，充分發揮該類組織在促進城市政府職能轉變中的橋梁和紐帶作用。

總之，歷史和現實都告訴我們，政府必須明確自身職能定位，擺正在經營城市中的位置，把該管的管好，把該放的放了。要徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，改無限政府為有限政府，依據市場經濟發展要求，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則，努力打造“有限政府”、“責任政府”、“法治政府”和“服務政府”。通過政府管理模式的變革，使城市真正成為交易成本低、投資環境優、市場秩序好、商務機會多的創業福地，從根本上避免政府職能“越位”和“缺位”并存產生的種種不良后果。

(二)依法經營，創新管理

社會主義市場經濟是法制經濟，市場經濟條件下經營城市必須走依法經營、依法治市的道路。只有通過依法經營城市，謀求城市經濟、社會、人口、資源、環境的健康協調發展，才能既為當代城市進步創造條件，又為未來城市發展奠定基礎。

首先，要建章立制，使經營城市工作有法可依。把經營城市納入法制軌道，要嚴格執法，加強對經營城市的監督制約力度，要建立健全城市建設管理的綜合執法機構，對經營城市工作加大檢查監督。比如城市土地，要公開拍賣出售，對不按規定時限，不按規定要求，不按規定用途，超過時限不用的，政府將無償依法收回或征收高額閑置費。同時加大查處力度，嚴禁非法交易，杜絕違法用地和“妙地皮”行為發生，對重大的土地違法案件公開處理和曝光，以促進建設單位按時按規定要求完成項目建設。

其次，要加強政府宏觀調控。一是圍繞城市主體規劃，對基礎設施建設實施規劃控制。二是維護城市建設市場秩序，努力保持持續、協調、健康發展，避免出現排浪式投資熱潮及由基礎設施投資引起大起大落。三是營造寬松的外部環境，讓建設主體平等、自由競爭，并保證開發者的合法權益。

再次，整頓和規范土地市場秩序，推動土地管理依法行政。整頓和規范土地市場秩序是進一步深化土地使用制度改革，發揮市場配置土地資源的基礎作用，提高土地利用效率的根本措施，也是推進國土資源管理依法行政，從源頭上防治土地批租領域腐敗的重要保證。因此，要做到幾點：一是摸清存量土地的底數。各地應對存量土地進行清理丈量，登記造冊，對每一宗土地做到“四清楚”，即位置清楚，權屬清楚，面積清楚，情況清楚。二是整頓隱形市場。開展非農業建設用地清查和閑置土地大清查等專項活動，對非法轉讓土地和閑置土地未利用的單位和個人進行依法處理，由政府進行收購儲備，規范交易行為，必要時可以從社會各界聘請土地監督員，對土地市場進行全方位、全層面監督，發現問題及時報告，迅速處理。三是成立土地儲備公司，規范用地秩序。經營土地是經營城市的重要內容之一，要經營好城市土地，必須成立土地儲備公司。通過土地儲備公司對城市規劃內的土地實行“一級壟斷”，建立土地收購、儲備制度，對城市土地實行集中統一管理，使城市土地形成“一條渠道進水、一口池子蓄水、一把龍頭放水”的良性循環格局，使土地資產牢牢掌握在政府手中。同時，通過市場運作公開招標拍賣，實現土地收益的最大化。還要明確規定用地程序。集體土地進入市場，必須首先征為國有，國有土地進入市場必須依法辦理各種手續；經營性用地必須經過招標、拍賣、掛牌取得土地使用權；劃撥土地進入市場轉讓、出租、抵押，必須經過依法批準，并繳納出讓金或收益金，堅決取締隱形市場黑市交易。只有這樣才能有效地保護耕地，并使城市土地有償使用規范化。

(三)努力發展非公有制經濟

城市的綜合競爭力最終集中體現在企業的競爭力，而非公有制經濟已成為城市進一步發展的強大推動力。改革開放以來，城市非公有制經濟發展迅猛，成為了國民經濟的重要組成部分，成為經濟發展極具潛力和活力的新的增長點，在城市經濟發展中發揮日益重要的作用。因此，要抓住機遇加快非公有制經濟的發展。

首先，消除體制障礙，構建發展平臺。要加大力度消除非公有制經濟發展的體制性障礙，要按照與其他性質的經濟成分一視同仁、平等對待的原則，營造非公有制經濟發展的體制和政策環境。要采取放寬市場準入、改革審批限制、消除政策歧視、依法保護私有財產等一系列措施，使非公有制企業享有與其他企業同等的投資機會、政府服務、市場環境和權益保障。

其次，主動出擊，引風入巢，促進非公有制經濟快速健康發展。一要著力解決項目用地，解決非公有制經濟發展最大的“瓶頸”問題；二要發揚溫州人的“走遍千山萬水，吃盡千辛萬苦，說盡千言萬語，想盡千方百計”的創業精神，大力招商引資上項目，促進非公有制經濟的發展；三要培育壯大一批非公有制企業。要在政策上，資金和服務等方面給予傾斜，盡快培育出一批龍頭骨干企業；通過龍頭帶龍身、促群體，使人流、信息流，資金流充分涌流出來，使非公有制企業取得突破性發展，為城市經濟注入生機和活力。

(四)要堅持全面協調可持續發展

首先，要樹立馬克思主義人本觀。發展是當今時代的主題，社會發展和市場競爭成為世界各國最為關注的問題。信息化和高新技術的發展催生著知識經濟，同時也產生了巨大的“數字鴻溝”；經濟全球化推動了全球經濟的發展，同時也出現了南北貧富差距進一步拉大，民族矛盾進一步加深的趨勢。不少西方國家在實現經濟快速增長的同時，“失業病”、“污染病”日趨嚴重。我們是后發展地區，要吸取教訓，引以為戒。要用馬克思主義人本觀指導經營城市全過程。堅持馬克思主義的人本觀，就是要全面理解以人為本的含義，把關心人、尊重人、解放人、發展人作為經濟社會發展的目的。實現經濟社會的全面、協調、可持續發展和人的全面發展。為此，一要高度重視環境保護。環境保護作為可持續發展的重要基礎，在城市經營中，要把環境保護工作擺在“強國富民安天下”的重要位置，扎扎實實地落實好各項環境保護任務。要制訂城市環境保護規劃，做到經濟建設、城市建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展。二要充分考慮市民的就業。就業是城市發展的核心問題，就業是民生之本，經營城市要把解決城市就業放在首位，否則社會穩定就無法確保。此外，還要遵循客觀規律，量力而行。應將城市化進程中是否體現以人為本，是否為農民創造更多的就業機會，市民特別是低收入人群生活質量是否不斷得到提高，政府是否盲目負債經營，土地、水資源的節約、環境保護、對傳統文化保護、公共設施建設等方面問題細化成若干指標，列入對各級領導政績考核的指標，建立社會對城市化的評價體系。三要注重發展公益性事業。應將改善進城務工農民居住條件、子女受教育、社會保障、人身安全、文化生活等問題列入每年城市化的工作目標之中，為農民離鄉進城創造條件。

其次，以可持續發展的眼光確立城市的主導產業，強化支柱產業。要根據城市作為區域經濟中心和樞紐的功能定位，聚集城市科技、金融、商貿、交通、通訊等功能，力爭做大做強。進一步增強城區在城市經濟中的吸引力和輻射力，鞏固和發展城區的核心地位和作用，促進城市更加繁榮。與此同時，要進一步顯化縣域城區功能，加快縣域經濟發展。搞好縣域城區建設，培育縣域城區主導功能，造就經濟增長帶頭區域，帶動和發展具有比較優勢的主導產業，將其建設成為實力較強的縣域經濟中心。努力發展壯大縣域經濟，優化區域經濟布局，擴張經濟總量，提高經濟質量，重點抓好體制創新、工業強縣和特色經濟，促進區縣經濟快速發展。以強市富民、農民增收為目標，沖破傳統的城鄉二元經濟結構，實行城鄉一盤棋，一二三產業互動，城鄉經濟相融，以工業化帶動農業產業化，推動農村城鎮化，加快城市縣域經濟發展。通過積極、有序地推進城市的擴張，打造城市的綜合競爭力和核心競爭力，最終達到城市不斷增值和可持續發展的目的。

總之，城市經營是一把雙刃劍。運用得好，有利于城市政府提高服務效率，有利于居民福祉的增進；倘若運用失當，城市政府可能蛻變成利用行政權力謀取自身利益最大化的利益集團。套用經濟學家評述市場經濟的語言來說，我們需要促進好的城市經營，杜絕不良的城市經營。只有這樣，才能使城市的經濟、社會、人口、資源、環境得到協調發展，既為當代城市進步創造條件，又為未來的城市發展奠定基礎。

責任編輯 黃志恒