財政改革與公共財政

(武漢市財政局，湖北武漢430022)

摘要：推進財政改革，構建我國市場經濟條件下的公共財政體制，是建設和諧社會的核心內容。公開透明的資金財產分配權力，是民主財政、法制財政、有限財政的基本理念；評估和檢討當前財政四項改革，是建設公共財政體制向正確方向發展的重要事項。我們可以確信的是，公共財政是責任政府、高效政府、親民政府、廉潔政府的基礎。只要我們堅定不移的推動這項工作，就一定能夠把以人為本的和諧社會推向一個新階段。

關鍵詞：財政改革；公共財政：透明度

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)02—0095—04

構建公共財政體制，是實現和諧社會的一項核心內容。建國以來，我國財政體制一直處于不斷調整之中。在20世紀50年代初，曾實行“統收統支”的財政體制，政府財政收支完全由中央政府控制；自1953年至1978年，實行“統一領導、分級包干”的財政體制，各級政府財政“以收定支、一年一變”；1980年至1984年，實行“劃分收支、分級包干”的財政體制；1985年至1987年，實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制，從1988年起，開始實行各種形式的地方財政包干體制，如“收入遞增”包干、“總額分成”包干、“總額分成和增長分成”包干、“上繳額遞增”包干、“定額上繳”包干、“定額補助”包干，等等。1994年，我國開始實行“分稅制”改革，其實質是根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，通過稅種的劃分形成中央和地方的收入體系。其結果是國家財政掌握的財源多了，中央財政集中的財源多了。這對鞏固國家政權，維護國家行政正常運轉起了重要作用，但是要建立公共財政體制，用有限的財力來滿足人民群眾的最大需要，還有很長的路要走。

一、我國財政體制改革的現狀

財政是一個國家執政者對這個國家的資財的支配權力；而公共財政是有透明度的支配權力，這種透明度體現在三個方面：財政預算的編制過程，財政預算的執行過程，財政預算執行的結果。公共財政是建立在透明度的基礎之上，預算的編制、執行、決算過程是透明度的核心。在編制財政預算的過程中，編制的指導思想、原則、支出重點，是人民代表提出來的，支出標準、預算文本格式等是職能部門的事；在執行財政預算的過程中，要嚴格按照財政預算的支出范圍、標準辦事，高度體現財政預算的“剛性”約束力，和修改預算的法定程序性，預算的執行不以長官意志為轉移；決算數據要明確、清晰，便于作比較分析。

從2001年以來的財政四項改革，是我國向構建公共財政體制邁進的重要步驟，從實施的五年情況來看，取得了一定的成績。一是建立和完善了政府采購制度；二是對非稅收入實行“收支兩條線”，規范了執法執收單位的收支行為。并在此基礎上，清理和減少了一批不合理的收費項目；三是建立了國庫集中收付制度，清理了各種財政預算單位的銀行賬戶，加強了對財政資金的監督和使用管理；四是建立了以人員經費、公用經費、項目經費為主要內容的部門預算制度，保障和提高了政府部門和事業單位的行政執行和事業發展能力。但是，這些變化也只能說是為構建公共財政體制奠定了一定的基礎，這些改革還有許多缺陷需要探討和糾正。我們現在可以嘗試對這些缺陷作一些分析：

我國在計劃經濟時期，政企不分、政企合一形式非常普遍，“國家辦企業、企業辦社會”，直接導致企業生產效率低下、資源配置效率低下、企業缺乏活力和創造力。改革開放以后，提出了“政企分開”的口號，但實際上至今仍沒有達到設想目標，原因是多方面的，有政治上的、有政策上的、也有地方利益上的原因等等，但是最關鍵的還是各級政府一直沒有一個明確的角色定位。有些地方政府仍然以企業的領導者和管理者自居，主動干預經濟和企業，這必然造成政企不分、效益低下。財政工作在經濟事務中大包大攬，導致了預算收支的不確定性、預算執行的不合法不合規。

以筆者的看法，現在最大的問題是財政預算不夠透明，由此帶來的問題是收與支的隨意性大，社會與人民群眾監督乏力。每年財政部門向人大提供的財政預算報告，人大代表反映看不懂，很正常。因為，我從事財政工作20余年，也看不懂。財政預算收支是可以用平民語言說清楚的，是可以讓普通老百姓聽得明明白白的，但為什么要用“繞口令”式的語言來“忽悠”呢?這跟計劃經濟時代財政工作的“神秘”性的觀念分不開，同時，也有掩蓋相當一部分不合理支出的意圖。試想，財政收支預算都不能讓人聽明白，公共財政的基礎何在?

在財政預算安排上，教育經費的增長、農業支出的增長是有法律保障的，由于數據的不透明，常常是不知道計算口徑是怎么來的，不知道計算比例是怎么來的，導致應該增加的支出不能落實。更為荒唐的是，沒有法律規定增長比例的支出，如行政支出、城建支出每年大比例增長，這也許就是財政預算不透明的“好處”。這樣的問題還有許多，比如有人問財政，某年的教育經費支出是多少?比上年的增長比例是多少?財政部門完全可以根據提問人的身份，使用數據的意圖，報出多套數據，數據要大一點，可以把通到學校的道路建設經費計算進去，數據要小一點，可以把一次性的學校校舍維修經費剔除出來，諸如此類，這也是財政預算不透明的弊端。

在財政預算執行的過程中，財政預算的約束力是很蒼白的，這既有觀念方面的原因、也有程序方面的原因。從觀念方面來說，一些領導干部根本就沒有預算觀念，年度預算安排的錢用完了，打個報告一批，可以繼續安排。從程序方面來說，中央、省及地方政府的大政方針一般都是在年初或上半年確定下來，此時的財政預算已基本編定，人大會議也已開過，該走的程序也已走完，這樣，預算只能作為有待修改的工作計劃，不斷地隨著領導的意志改動，而且，這種改動多數情況下是沒有按程序辦事的。由此可以看出，財政預算不透明，預算的執行就缺乏一種機制的約束力。

當前，財政的四項改革，除了財政預算管理方面存在的問題外，國庫集中支付制度的問題在于，它使會計人員的工作復雜性大大提高，計算機預算編制系統、國庫集中支付系統、決算編制系統互不兼容，不能適應社會的支付習慣、銀行的結算習慣，工作效率大大降低，特別是財政資金的使用管理和監督問題，并沒有得到較好的解決，一些單位大量使用現金，其做法與國庫集中支付制度的初衷背道而弛；政府采購制度的目的是政府部門和財政預算單位的大宗采購通過招投標，供貨單位以質優價廉竟標取勝，但是，現在的情況恰恰是事與愿違，供貨方與供貨方、供貨方與采購中介相互勾結，抬高價格推銷質次產品，謀取暴利，坑害國家利益。部門預算的問題在于，由于縣以下地方財力不足，必須確保的剛性支出不斷增長，縣級支出捉襟見肘，干部和事業單位職工的部分工資、補貼難以落實，行政的正常運轉難以保障，與此同時，一些支出卻在鋪張浪費，比如一些貧困縣花巨款請明星演出、搞面子工程等等。這些問題說明，我們對四項改革有必要做認真的檢討與評估，有必要對現行的“分稅制”進行修改與完善，以保證財政事業向正確的方向發展。

二、香港的經驗和我們需要解決的理論問題

如何構建公共財政體制呢?我們可以借鑒香港特別行政區的做法。香港人口超過680萬，總面積為1070平方公里，人口密度為世界第一，經濟高度發達，具有全球最自由的經濟體系和貿易體制。香港經濟自從20世紀70年代開始起飛以后，取得了舉世矚目的成就，這是與香港政府實行“小政府、大市場”的理念有關，也與香港精練有效的公共行政管理體制和公開透明的公共財政管理體制密切相關。香港政府公共財政管理中最重要的原則有四條：一是“審慎理財”原則，主要包括預算盈余準則、經常開支準則、政府總開支增長準則、經常賬戶盈余準則和財政儲備準則，其中財政儲備準則尤其值得關注和借鑒；二是全口徑編制財政預算，香港財政預算不存在預算內預算外分設的情況，預算案的收入來源涵蓋了政府所有收入，包括各項稅收、公用事業收入、投資收益、經營收入和地價收入，支出中也涵蓋了教育、衛生、社會福利、基礎建設等所有政府開支和資助；三是議會詳細審議，政府預算案要經過議會“三讀”，充分體現民意；四是預算周期滾動運作、實行中期預測機制，提高預算的準確性和前瞻性，強化預算的合法性和應變效能。

市場經濟條件下的公共財政具有三個層次的含義：從社會政治屬性和目的來看，公共財政是作為納稅人公眾的財政，不是政府部門及其官員私人的財政，目的是要滿足社會公共需要，而不是用來滿足個別利益集團和個別人(尤其是當權者)的私利，這一點是公共財政與計劃財政的區別。從資源配置效率的角度看，公共財政是用來彌補市場失靈、提供公共產品和公共服務做市場和私人不愿意做或愿意做而做不了的事，不與市場和私人爭利，這一點也是公共財政與計劃財政(核心是生產建設性財政)的區別。從運行機制和政治程序的角度看，為實現上述目的，公共財政必須是民主法治財政，這一點是公共財政與個別人說了算的專制、人治財政的區別。

作為規范的公共財政應具備以下特征：其一，從決策程序看，公共財政應該是民主財政。即按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財的制度。政府要為公眾提供公共產品和服務，為此需要向公眾征稅來籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務，就會失去公眾的支持，破壞政府的信用。其二，從財政行為看，公共財政應該是法制財政。要提高財政資金效率就必須實現依法理財。財政法治化，就是社會公眾通過議會和相應的法律程序，具體說，通過預算的法律權威，從根本上決定、約束和監督政府的財政行為，從而使財政充分體現出是社會公眾的財政。其三，從運作結果看公共財政應該是績效財政。績效財政是指將部門和單位預算與其公共服務的量和質掛鉤，通過對其績效考核來決定政府撥款的制度。就是說，官員在獲得政府預算的同時，也承擔了服務責任，并接受有關部門考核。沒有績效的部門也就無預算。這是目前世界各國預算改革的方向，也是治理腐敗的根本途徑。績效預算的核心是要求各用款單位必須有作為，無作為或胡作為就不能獲得預算，從而將大大提高財政資金的使用效益。其四，從職能范圍看，公共財政應該是有限財政。有限財政是相對于“全能政府”論來講的，從古到今，“全能政府”都只是神話，不是事實。公共財政只能是一種在社會公共領域中活動的政府經濟行為。也就是說，公共財政只能在“公共”領域活動，不能介入“私人”領域，不僅如此，它還要為“私人”領域提供公共服務，也就是人們常說的，凡不屬于社會公共需要的事項，財政就不應介入，凡屬于或可以納入社會公共需要的事項，財政就應當也必須介入。因此，公共財政的職能范圍是有限的。其五，從服務對象看，公共財政應該是以人為本的財政，納稅人納稅具有個人委托國家代為完成自己所必須卻又無力完成的生產公共產品和提供公共服務的性質，納稅人是在為自己納稅，是出于自身需要并依據法律決定國家預算、監督財政分配。公共財政下我們必須尊重納稅人的權利。納稅人有納稅的義務，但同時也有獲得政府提供的公共產品的權利。政府與公民個人之間的關系并不是什么統治與被統治的關系，而是一種特殊的交易關系。政府向公民提供公共產品和公共服務，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務所獲得的報酬，也是公民購買政府服務的價格，二者之間應當是均衡的和等價的。其六，從信息傳遞看，公共財政應該是陽光財政。即建立一個政府職責明晰且能保證財政性信息真實性、全面性、公開透明的公共財政。政府的一收一支都要讓納稅人了解，收支的規模、內容以及方式都應主動、及時、如實地向社會公布。目前我們實行部門預算改革，細化預算編制，實行國庫集中支付和政府采購制度，應當說這些措施為提高財政的透明度打下一個堅實的基礎。要做到各種財稅政策信息透明。涉財的各項立法和執法要透明。這不只是讓大家了解法律文本，更重要的是立法的整個過程以及這個過程的各個環節，也要向社會公眾披露，并準予社會公眾評議和提出不同的意見。也就是說，立法不再是某一個部門的工作，而是全社會的事情。其七，從政府信用看，公共財政應該是誠信財政。這有兩層含義：一是政府的財政統計數據是真實的。一般性的財政數字都向民眾如實地“匯報”，極少出現“編數”、“改數”的行為，也不會利用政府直接控制的媒體歪曲事實誤導民眾，逃避責任。在一個充滿了謊言和假數字的社會里是無法建立公共財政制度的。二是要建立起納稅人、征稅人和用稅人之間的誠信機制。以前我們經常講誠信納稅，很少談誠信征稅和誠信用稅，實際上，誠信用稅才是根本，只有用稅人誠信用稅，稅務機關才能誠信征稅，進而才能使納稅人做到誠信納稅。其八，從財政監督看，公共財政應該是議會財政。公共財政制度是由納稅人的代表一議會說了算的制度。納稅人是主人，是納稅人說了算而不是政府說了算。在公共財政模式下，政府的財政行為由不受監控或由上級監控轉化為“納稅人監控”。

三、推進我國公共財政體制改革的思考

(一)公共財政的建立要和政府職能的轉變相結合

可以說，沒有政府職能的轉變就沒有公共財政的建立。政府職能的轉變一是要對政府職能給予合理的定位，政府只是“裁判員”，不是“運動員”，因此，政府職能在于立規則，當裁判，政府不應過多干預私人經濟活動，而且要從私人經濟領域退出來，為私人經濟活動提供服務。二是合理界定政府(或財政)和市場的分工，明確政府在公共產品供給中的責任和義務。借鑒西方公共財政理論并結合我國實際，對政府和市場的分工進行明確劃分，這就是市場要在政府宏觀調控條件下對資源配置起基礎性作用。因此，我們必須要從過去政府全面配置資源逐步轉變為政府和市場共同配置資源，政府必須改變大包大攬的做法，逐步退出市場能夠正常發揮作用的領域。三是在政府和財政職能的導向上要收縮生產建設職能。從長遠的發展觀點看，地方政府要退出一般性的競爭性領域，把投資的重點轉到非競爭性的基礎設施、公用事業、公共工程等方面。那么中央政府對于競爭性領域應該是有限參與。但是，它的方式采取更多的是參股方式，而不是政府簡單地把所有的錢攬過來投入建設項目。

(二)公共財政的建立應和民主財政機制的建立相結合

民主財政的范疇主要包括兩層含義，一是用民主的、公共選擇的方法來確定公共收支規模和類型，充分反映和滿足居民的偏好，并對公共財政活動進行民主監督和民主管理，它反映的是政府和納稅人的關系問題；二是確保地方政府提供公共物品的優先性和自主性，及時滿足居民的偏好，同時用民主的辦法來界定政府體系內部的事權分工和財權配置問題，它反映的是政府間財政分工關系的問題。很顯然，公共財政是財政體制的基礎，民主財政是財政體制的核心和靈魂。如果公共財政體制沒有建立起來，自然談不上民主財政制度的建設，但是公共財政體制的建設應該與民主財政制度的建設統一起來，做到在建立公共財政的同時建立民主財政制度。為此，一要建立基層政府財政民主機制。地方政府優先提供公共物品，并確保其在公共物品提供上的獨立性、自主性，是民主財政的基本原則，但需要建立起公眾參與管理、民主決策、民主監督的基層民主機制來匹配。二要建立公共產品分級分層供應機制。中央和地方各級政府應根據公民的實際需求，來決定公共產品的供給，盡量避免中央和地方、地方上級和下級政府之間“越級”、交叉或重復供給公共產品，以提高供給效率。

(三)公共財政的建立要和形成規范的公共選擇機制相結合

公共選擇機制的核心是建立納稅人的偏好顯示機制，目的是實現決策的科學化、民主化。目前，關鍵是要建立合理的公共物品偏好表露機制。中央和地方政府應根據公民的需求來供給公共物品，政府的決策應當體現人民的意愿和要求，因此，必須有一套把人民利益和要求由下而上及時進行傳達的機制(偏好顯示機制)，必須有一套科學的制定決策的公共選擇機制。只有充分了解了人民的偏好，重大決策讓群眾知情，讓群眾討論，讓群眾參與，政府的決策才會符合人民的利益和要求。盡管這種決策本身是對是錯很難講，可能正好相反的意見更合理。但是這樣一個機制保證了盡可能地避免失誤。因為大多數人意見往往來說在避免大的失誤方面的概率最大，另外也體現大家公眾的意愿。因此，公共選擇機制實際上解決了一個合理決策的問題，盡可能避免失誤的問題。為此，應盡快建立民主制度下的投票規則，開拓顯示偏好的渠道，特別是要進一步完善各種聽證會制度，強化新聞媒體的輿論監督功能，充分發揮各級政府信訪部門的作用，調動各級人大代表、政協委員的積極性，從各個方面了解民意、傾聽群眾的意見，使社會公民對公共物品的偏好能夠及時有效的傳遞到政府的決策部門，真正實現政府決策的民主化、科學化。

(四)公共財政的建立要和政府理財方式的轉變相結合

一是要改變過去直接撥款方式為按績效撥款方式。這是績效財政的本質要求，也是提高財政資金使用效率的有效舉措。二是要改變過去直接投資模式為間接投資模式。過去我們支持一個建設項目、公共工程，都是百分之百把錢投進去，不僅浪費了資金，而且滋生了腐敗。因此，今后要多用“四兩撥千斤”的方式做，如有些公共工程，可以采取BOT、TOT的方式。三是在預算編制和執行中應更多地采用零基預算、績效預算等科學方法，提高預算的科學性和準確性。

(五)公共財政的建立要和財政分配秩序的合理化相結合

公共財政其實包含這樣一個邏輯，即財政在有限財力的使用分配上，要掌握輕重緩急。任何國家，它再富足，政府所掌握的財力也不可能滿足所有的需要。需求是無限的，財政支出的安排必須區分哪個事情先滿足，哪個事情后滿足，哪個事情是不能滿足的。因此，在公共財政建立過程中要合理掌握財政分配秩序，基本的順序是：在滿足國家機器的基本運轉之后，首先要滿足的就是公共需要。在公共需要中，又應該優先保證純公共產品的提供，如社會治安、公共行政、環境保護等。

責任編輯 劉鳳剛

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