轉型時期導致政府官員腐敗的因素分析

(中南財經政法大學經濟學院，湖北武漢430000)

摘要：腐敗是一種世界性現(xiàn)象，但不同國家腐敗的程度、腐敗的方式有著差異。從20世紀80年代以來，許多來自不同領域的經濟學家都研究了這一特殊而又普遍的社會現(xiàn)象。本文主要從政府的規(guī)模、產權、體制轉型中的租金及制度租金、軟政權、腐敗的成本——收益等方面分析導致政府官員腐敗的原因，并就如何建立高效廉潔政府提出了自己的一點想法。

關鍵詞：腐?。灰蛩?；高效廉潔政府；轉型時期

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)02-0005-08

腐敗是一種世界性現(xiàn)象，只不過是不同國家腐敗的程度、腐敗的方式有差異而已。對腐敗問題的研究，曾有一些經濟學家進行過初步的探索，但對腐敗問題進行規(guī)范性的、系統(tǒng)的研究則是從20世紀80年代以后發(fā)展起來的。近20年來，許多來自不同領域的經濟學家都研究了這一特殊而又普遍的社會現(xiàn)象。這其中包括以克魯格、巴格瓦蒂等為代表的國際經濟學家，也包括以布坎南、塔洛克和托里森等為代表的公共選擇經濟學家，還包括以斯蒂格勒、貝克爾、斯蒂格利茨和林德貝克以及奧爾森為代表的以研究政府管制著稱的經濟學家。他們分別從公共選擇、國際貿易、交易費用、制度經濟學和集體行動的角度對腐敗問題進行了廣泛、深入的研究。一份Nexis調查統(tǒng)計顯示，在《經濟學家》和《金融時報》上論述腐敗問題的文章呈明顯上升的趨勢：1982-1987年平均每年是229篇；1988-1992年為年均502篇；到1993年達1076篇；1994年1099篇；1995年達1246篇。本文主要從政府的規(guī)模、產權、體制轉型中的租金及制度租金、軟政權、腐敗的成本——收益等方面分析導致政府官員腐敗的原因，并就如何建立高效廉潔政府提出自己的一點想法。

一、導致政府官員腐敗的因素

(一)政府規(guī)模

按照布坎南的分析，尋租活動與政府在經濟系統(tǒng)中的活動范圍與區(qū)域大小以及國有經濟在整個系統(tǒng)中的相對規(guī)模成正比例關系。換言之，在政府和國有經濟中所配置的資源有不少不是通過市場機制來進行的，而是通過設租和尋租方式進行的。設租——尋租方式與市場配置方式的不同點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，設租——尋租方式是“看不見的腳”(政府干預)取代了“看不見的手”(市場機制)。在政府干預的情況下，經濟主體將把更多的精力用在尋求壟斷、配額、許可證及指標上，對于單個經濟主體來講，獲得這種優(yōu)勢比從市場上獲得競爭優(yōu)勢更劃算，更有“效率”。但是對于整個社會來講，這是資源的一種浪費。第二，與市場配置資源相比，行政干預與政府機構工作往往是低效率的。關于政府機構工作的低效率公共選擇學派認為主要是由三個方面的原因造成的，一是缺乏競爭導致的低效率；二是沒有激勵降低成本；三是監(jiān)督信息不完備。第三，設租——尋租競爭的結果往往是造成一種既得利益階層，他們不僅不能提高社會的技術進步，而且還會阻礙社會的技術進步。而市場競爭是遵循的優(yōu)勝劣汰的原則，它鼓勵的是技術創(chuàng)新和技術進步。

政府規(guī)模擴張是一種世界性現(xiàn)象。無論是在傳統(tǒng)的社會主義國家，還是奉行自由競爭的市場經濟國家，政府規(guī)模都呈現(xiàn)出一種擴張趨勢。以經濟與合作發(fā)展組織(OECD)的23個成員國為例(新西蘭未包括在內)，按1985年的不變價格計算政府支出與收入占當年國內生產總值GDP的比例，可知所有國家的政府支出占GDP的比例都發(fā)生了不同程度的增長。例如，土耳其在1963-1968年的6年中就增長了3．9％，而瑞典在1960～1985年的26年中，政府支出占國內生產總值的比例從31％上升到64．5％，增加了1倍多。

據(jù)世界銀行的分析，各轉軌國家政府的規(guī)模有著很大的差別。在轉軌過程中，大多數(shù)政府已根據(jù)需要或按設計而縮小，但與同等收入水平的市場經濟國家相比，許多轉軌國家政府依然很大。在CEE(中東歐)國家和NIS(新獨立的前蘇聯(lián)共和國)，通過中央政府和地方政府預算以及所謂預算外資金撥付的政府開支總額，1989年平均占GDP的將近一半，幾乎等同于富得多的國家的水平。1994年，CEE國家的平均開支占GDP的比重下降到45％，NIS下降到35％。在中國，政府規(guī)模也有大幅度的縮小，政府開支總額已不足GDP的20％。

政府規(guī)模與經濟改革之間并無必然聯(lián)系。在自由化和政府改革進程都很快的國家，既有大政府，也有小政府。例如，在維謝格拉德國家，1994年政府開支超過GDP的一半，而在智利、哥倫比亞、韓國、泰國和土爾其，這一比例平均只有20％多——而這些國家的人均收入水平等同或略高于維謝格拉德國家。相比之下，1994年波羅的海國家和羅馬尼亞的政府開支約占GDP的三分之一，比1989年將近低20個百分點。在改革進程最慢的土庫曼斯坦，政府的規(guī)模在所有轉軌國家中最小，1994年政府開支總額不足GDP的10％。但在改革同樣緩慢的阿塞拜疆和烏克蘭，1994年的政府開支占GDP的一半或更多。

為什么會產生上述差別?一國政府開支的水平和趨勢受很多因素的影響，如收入和發(fā)展的水平、部門結構、人口和政治等都是影響一國政府開支的因素。此外，在轉軌國家，還要考慮增加社會開支的壓力、財政的制約和對穩(wěn)定化承諾的程度等因素對政府規(guī)模變化的影響。在分析當今各國政府規(guī)模差異的時候，還有一個因素是不能忽視的，那就是，各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底是一個社會選擇的問題。

為什么在當今世界上，除了少數(shù)國家以外，大多數(shù)國家政府規(guī)模呈膨脹態(tài)勢呢?公共選擇學派從五個方面進行了分析：(1)政府以供給公共物品和消除外在效應為唯一職能時的擴張；(2)政府作為收入與財富的再分配者時的擴張；(3)利益集團存在時的政府擴張；(4)官僚機構與政府擴張；(5)財政幻覺與政府擴張。這里財政幻覺的要點是，假設選民用他們所支付的稅款來測量政府規(guī)模，這樣政府可以采用讓選民意識不到稅收負擔在增加的辦法，來擴充政府支出。

在布坎南看來，永久預算赤字、通貨膨脹和本來就已經過大且仍在不斷膨脹的公共部門，都是這個大世界的組成部分。它們的出現(xiàn)都歸因于(至少是部分地)凱恩斯經濟學帶來的干涉主義傾向(布坎南，1987)。凱恩斯在鼓吹國家干預主義的時候，他忽視了一個很重要的問題，那就是，政府中的官僚有其自己的力量和權勢。凱恩斯理論主張擴大公共開支總量，但總開支是由各個部分構成的，總預算規(guī)模的擴大是通過特定開支項目的膨脹反映出來的，其中的每個項目都會造福于一部分受益選民，政治官僚本身及其擁護者都獲得了好處；或者說，政府規(guī)模擴大的過程本身就包含著一個設租一一尋租過程。因此，政府規(guī)模的擴大與尋租之間有一個相互作用的過程。

我們僅僅是從政府收支的規(guī)模來判斷政府規(guī)模的大小是不夠的。判斷政府規(guī)模的大小至少還要考慮這樣三個因素，一是財政赤字。所謂財政赤字是指政府在一個財政年度內的財政支出超過財政收入的那一部分。財政赤字不僅推翻了傳統(tǒng)的公共預算平衡原理，而且使政府規(guī)模的膨脹失去了經濟上的制約因素。二是政府機關工作人員的多少，或者說“吃皇糧”的人占整個就業(yè)人數(shù)的比例有多少。以我國為’例，我國唐朝最盛時，是3000人養(yǎng)一個官員，清朝末期減至900人養(yǎng)一個“吃皇糧”的，到1978年，已成為50人養(yǎng)一人。三是各種非正規(guī)政府收支規(guī)模的膨脹。這在一個財政制度不健全、政治體制不完善的國家表現(xiàn)得尤為突出。

政府規(guī)模與尋租規(guī)模之間是一種相互促進的關系，一方面，政府規(guī)模的擴大為尋租提供了可能性和條件，盡管我們不能說，政府規(guī)模大，尋租規(guī)模也大，但是這兩者之間存在相關關系；另一方面，尋租規(guī)模的擴大也轉過來促進了政府規(guī)模的擴大，因為尋租活動往往是與政府的壟斷、授權、管制等行為有關的。政府規(guī)模與官員腐敗的關系是一個比較復雜的問題，這得首先看，政府規(guī)模擴大的原因是什么，我們在前面已經介紹過公共選擇學派關于政府規(guī)模擴張的五個原因，如果政府規(guī)模的擴張是利益集團存在時的政府擴張和官僚機構膨脹時的政府擴張，那么這種政府規(guī)模的擴張很容易產生官員腐敗現(xiàn)象。其次，發(fā)展中國家存在一個規(guī)模較大的政府一般會從多方面引發(fā)官員的腐敗，在發(fā)展中國家，政府機構工作人員多并不一定會從政府收支規(guī)模的膨脹中體現(xiàn)出來，它可能以非正規(guī)的政府收支規(guī)模體現(xiàn)出來，如以預算外收支養(yǎng)活這些膨脹了的工作人員。再其次，政府規(guī)模的擴大有可能導致“有條件搞腐敗”的人數(shù)太多。這是因為政府規(guī)模大了，“公權”存在的場合就多了。因此，要想把“以公權謀私利”這種腐敗現(xiàn)象減少到最低程度，更重要的還是要“減少公權的數(shù)目”，縮小政府的規(guī)模，減少花公家錢、“玩”國有資產的機會，把更多的事交給個人與市場去做。因為從邏輯上說，以私權謀私利的事越多，以公權謀私利的事情就會越少，那些少量存在的公權也越容易受到有效的監(jiān)督。

拉帕羅巴拉指出，按財政收入占國內生產總值的份額來衡量，政府規(guī)模越大，腐敗的嚴重程度可能就越高。一個占有很大份額的國內生產總值的政府，表明了一個很大的官僚機構和許多的規(guī)章制度以及繁文縟節(jié)，同時也表明有更大份額的國內收入通過了政府之手，有更多進行違法行為的機會。但是，就像拉帕羅巴拉所指出的那樣，挪威和瑞典的經驗表明，政府高額的支出并不一定表示有高度的腐敗。較政府規(guī)模更重要的是政府干預社會活動的形式。最明顯的是，一個嚴格限制經濟競爭的政府，例如通過維持貿易限制或者國有企業(yè)的壟斷，這將產生經濟租金，因而更大地刺激和提供了人們尋租的腐敗機會?？傊?，政府對經濟的直接干預越多則所導致腐敗現(xiàn)象也會越多。

(二)產權

政府官員腐敗與產權制度的關系是一個值得關注的新課題。在我國轉型時期，一些政府官員的腐敗或多或少與我國的產權制度有關。

在西方尋租理論看來，政府應該慎重地介入產權問題。本森(Benson，1984年)把尋租看作是個人或團體對既有產權的一種重新分配方式。政府的作用在于定義或維護產權。人們可以通過正常的市場來處理產權，也可以通過政府來重新定義或分配產權。這種作用可以增進社會福利，例如明確界定財產歸屬，保護市場秩序；也可以損害社會福利，例如產生人為壟斷，限制競爭。他主張政府在處理產權時采取保守慎重的態(tài)度。因為用行政手段改變產權，會誘使有關的個人和利益團體爭相影響政府決策，從而造成社會資源的浪費；而且，某個利益團體追求一種產權的改變，會引發(fā)其他團體的形成和抗衡。由于社會對產權改變的要求越來越多，政府機構也相應地越來越膨脹，造成更多浪費。所以，只有當產權的改變僅僅涉及產權當事人的時候，產權的界定才較有效率，政府作為第三者的介入往往會耗費不必要的資源。

不同的產權安排對社會經濟結構的影響是不一樣的，同時，不同的產權安排也將對政府官員的行為產生重要的影響。道格拉斯·諾思曾經指出，私有產權能對政府行為形成一種制約。而過大的公共領域必然增加國家對經濟的干預。公有制經濟比私有制經濟有著產生腐敗現(xiàn)象和賄賂行為的更加廣泛的客觀基礎。有效的制度可以降低交易成本，但是，非私有產權制度下的租耗卻是在侵蝕制度、違背規(guī)則的條件下產生的一種不必要的損耗。不同產權安排的運作成本是不一樣的。公共產權節(jié)約了類似于私人產權的界定和執(zhí)行成本，但是產生了更高的類似于“租耗”的其他形式的交易成本；私有產權較少地帶來租耗，但相應的界定和執(zhí)行成本也是比較高的。張五常(1996年)認為，廣義而言，人類社會已知的產權結構只在三種形式：第一種是私有產權；第二種是發(fā)生在前蘇聯(lián)東歐制度的國家中，權利是通過等級制度來定義的；第三種可稱之為“印度綜合癥”，其中，腐敗權力已通過管制和許可證制度制度化了。

為什么私有產權較少地帶來租耗?私有產權可以排他性地使用、收益和轉讓。由于存在信息成本，任何一項權利都不是完全界定的。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里。公共領域里全部資源的價值也叫做“租”。產權界定的演進過程有理論上的均衡狀態(tài)(沒有人愿意偏離這個狀態(tài))：對每一個潛在的尋租者而言，尋租的邊際成本等于該尋租者在其已經享有的權利下能夠得到的租的邊際增量(汪丁丁，1997)。德姆塞茨認為，當一種公共資源的經濟價值上升時，公眾傾向于把這種資源的產權界定得更加清楚。而張五常和巴澤爾分別指出，決定產權界定的不是資源的總價值(租)，而是資源對特定個人(潛在尋租者)的價值減去攫取資源所需的成本(尋租成本)，即資源的凈價值(凈租)。按照西方產權理論分析，租金一般都存在于公共領域，公共領域的產權私有化過程也是一個交易成本產生的過程。當某一公共領域的產權形成以后，尋租就失去了意義。因為公共產權私有化的過程也是一個租金內在化的過程。私有產權的產生和運作盡管帶來了交易成本，但是它減少了公共領域由于缺乏產權約束而帶來的租耗。我們可以把公共領域產權界定過程看作一個尋租過程，這個過程可能產生如張五常所說的產權結構的三種形式，一種是產生私有產權，另外兩種可以稱之為非私有產權，即前蘇聯(lián)東歐制度式和印度制度式。從長遠和動態(tài)的過程來看，公共領域的私有產權形成后，其交易和運作主要是一個交易成本的問題了。但在非私有產權制度下，公共領域的租金分配過程主要是一個設租與尋租的博弈過程。這種租耗(或者稱為制度運作費用)可能會遠遠高于私有產權制度下的交易成本。

在我國經濟轉型時期，過大的國有資產由于產權界定不明晰，必然會成為有權力的官員追逐的對象。從這些年我國腐敗現(xiàn)象的大量案例來看，腐敗現(xiàn)象主要是產生在兩個領域，一是公共領域，如公共工程；二是公有產權領域，如國有企業(yè)中的“59”歲現(xiàn)象、“39”歲現(xiàn)象、在職消費、用公有資產謀取私利等等。產權制度不健全是我國腐敗的一個重要經濟原因。

(三)體制轉型中的租金及制度租金

一般來講，在體制轉型的國家更容易產生腐敗，這是因為新舊體制的磨擦和矛盾會導致一種“制度真空”。轉型國家的一個突出特點是會形成大量的租金及尋租現(xiàn)象，這往往是政府官員腐敗的一個重要經濟上的原因。租金規(guī)?？梢詮暮暧^上反映一個國家尋租活動的狀況。估算一個國家租金規(guī)模的意義在于：(1)有利于了解一個國家尋租的程度，為國家反腐敗或相應政策的制定提供一種科學的依據(jù)；(2)從租金規(guī)?？梢钥闯鲆粋€國家制度的效率及政策中存在的問題；(3)對租金規(guī)模進行動態(tài)分析有利于我們探討一個國家制度變遷的情況；(4)對租金規(guī)模的分析還有利于我們分析國民收入分配中的問題。

另外，在轉型國家還容易產生制度租金。所謂制度租金是指，由于制度供給不足而造成的制度盈余；或者說誰先有權實施某項制度，誰先就可從這項制度中獲得好處。如誰先獲得改革的試點權、優(yōu)先權，誰就可以獲得稅收的減免和資金的優(yōu)先供應等。于是一些部門、一些地方、一些企業(yè)就花很大的時間和精力去尋求改革的優(yōu)惠權，這就是一個尋求制度租金的過程。

為什么漸進式改革會產生制度租金呢?這是因為漸進式改革基本采用“試點一推廣模式”，即國家先在某一部門，或某一地區(qū)，或某一類企業(yè)試點，一旦成功后再在全國推廣?！霸圏c一推廣模式”的運作往往受制度供給的成本制約。制度供給的成本包括：(1)規(guī)劃設計、組織實施的費用；(2)清除舊制度的費用；(3)消除制度變革阻力的費用；(4)制度變革及其變遷造成的損失；(5)實施成本；(6)隨機成本。一方面，制度供給的成本使國家進行漸進式改革不得不選擇“試點一推廣模式”，因為這種模式可以大大降低制度供給成本；另一方面，制度供給成本又往往使許多改革只能停留在試點階段，因為在全國推廣受國家財力制約。于是，部門、地方和企業(yè)就拼命地“搭”上試點的“班車”，從而尋求制度租金。

目前，我國制度變遷的方式主要是一種以政府為主體的強制性制度變遷。這種制度變遷方式的問題主要表現(xiàn)在：第一，我國是一個幅員遼闊的大國，自上而下的強制性制度變遷很難適用于所有地方、所有領域，對北方適用的制度變遷不一定適用于南方，這是我國“上有政策，下有對策”現(xiàn)象產生的原因之一。第二，為了減少強制性制度變遷的成本，我國不少制度變遷采用了“試點一推廣模式”，這種模式有利于降低風險，但問題是，有些試點的制度(或政策)并沒有推廣開，這是因為試點的制度變遷成本國家財力承受得了，而一旦推廣則國家財力承受不了。第三，政府在制度變遷中的權力過大必然導致用制度尋租現(xiàn)象的產生。在我國市場化改革過程中，各個經濟部門有了自己相對獨立的經濟利益，于是，有些人利用自身的指揮部門經濟的行政權力，力圖保持其“部門壟斷性”；有些人利用價格雙軌制度及審批特權獲取個人利益；有些人利用部門管理權力實行各種攤派。在我國市場化改革過程中，每個人追求利益最大化并不是壞事，可以說這是市場經濟運行的內在動力。問題是，我們還缺乏一種有效的制度框架讓人們去合法合理地追求收益最大化，我們許多資源在產權界定不清的情況下，還得由官員、由權力(而非產權)去分配。于是一些有權力的部門就拚命抓住這個權力并讓其“市場化”、“租金化”。在改革初期，以政府為主體的強制性制度變遷還存在一定的優(yōu)勢，但是隨著改革的深入，這種制度變遷方式的弊端會愈來愈明顯。

尋求制度租金的后果主要表現(xiàn)為，它使我們的經濟主體把許多時間和精力放在尋求非生產性利潤上，浪費了大量的寶貴資源；它容易形成既得利益集團，不利于我國改革的深入；如果尋租行為得以實現(xiàn)，相關的生產者與消費者付出的代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，因而導致社會福利的凈損失；尋求制度租金不利于理順中央與地方的關系；尋求制度租金也是腐敗產生的根源等等。

(四)軟政權現(xiàn)象

繆爾達爾在研究南亞經濟問題時，提出了軟政權這個概念。在繆爾達爾看來，腐敗從根本上講不過是軟政權的一個具體表現(xiàn)而已。從近些年來我國社會經濟生活中的一些腐敗現(xiàn)象來看，我國盡管還不是一個“軟政權”，但是其中出現(xiàn)的“軟政權”現(xiàn)象是值得我們注意的。

什么是軟政權呢?在繆爾達爾看來，“軟政權，這個詞應理解為包括所有的各式各樣的社會紀律，它們表現(xiàn)為：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務人員普遍不遵從交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些他們本應管束其行為的有權勢的人們與集團串通一氣。腐敗也屬軟政權這個概念。這幾種行為模式相互關聯(lián)，其含義在于在因果循環(huán)中彼此放任或者甚至彼此誘發(fā)造成累積效應。“軟政權”的根本含義是即使制定了法律，它們也不被遵守、不易實施。在“軟政權”中，制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是一種軟約束，都可以討價還價，即可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行；有好處時可以執(zhí)行，沒有好處時可以不執(zhí)行；有“關系”時可以執(zhí)行，沒有關系時可以不執(zhí)行。在這里通行的是“權錢交易’’的原則。

“軟政權”的一個突出特點是行政的隨意性控制。這種隨意性控制是產生腐敗和設租——尋租現(xiàn)象的溫床。行政的隨意性控制與設租——尋租現(xiàn)象產生的關系主要表現(xiàn)為：第一，松馳和隨意可以為那些掌握著經濟、社會和政治大權的人所利用來謀個人私利，一方面軟政權提供的可大量利用的機會當然只供上等階層任意享用；另一方面即使社會地位相當?shù)拖碌娜艘渤３Ｕ业竭@樣的機會來謀些小利。這必然產生一種設租——尋租關系。第二，在軟政權中，相互矛盾的控制的廣泛存在意味著需要更多的控制，且隨意型的控制必須比其它方式下必要的控制占更大的部分。這種廣泛的控制使經濟主體不是把主要精力放在市場競爭上，而是放在與官員的打交道上?？姞栠_爾特別強調的軟政權中行政的隨意性控制是很深刻的。第三，行使行政隨意性控制的官員和政治家在這種控制的維護和進一步擴大中有著既得利益。由于控制沒有和計劃結合，運用控制的方針又偏于模糊，具體應用由此更變成是行政判斷的事，所以權力就更大了。特別是在“關系”起著極大作用的環(huán)境里，商界和官場的勾結成為一種自然的趨勢。結果常常是腐敗。腐敗然后會從體制中得到既得利益(繆爾達爾，1970)。

為什么會產生“軟政權”?在繆爾達爾看來，盡管程度各不相同，所有的不發(fā)達國家都屬“軟政權”。并且他還把“軟政權”作為不發(fā)達國家的一個重要特征。從根本上講，軟政權的主要原因是權力集中在上等階層手中，他們能夠提供平等的法律和政策措施，但是居于至高無上的地位又阻撓其實施(繆爾達爾，1970年)?？姞栠_爾把軟政權的形成歸結為發(fā)展中國家的特有政治機制。其次，在繆爾達爾看來，軟政權對私營企業(yè)個人化的、行政的、隨意性的控制的普遍偏好與前殖民和殖民時代獨裁主義和家長主義的遺產相一致。

與“軟政權”這個概念相對應的概念是“硬政權”。由“軟政權”向“硬政權”的轉變過程是一個減少尋租和腐敗的過程。這個轉變過程是一個產權強化、政權硬化、制度化、法律化及經濟自由化的過程。兩百年前西北歐國家的政權總的說來比今天的不發(fā)達國家要硬得多。但即使在現(xiàn)在腐敗非常有限的西北歐國家，腐敗和尋租在那里早期也很普遍，這個狀況甚至持續(xù)到后來。在自由期間產生了強大而硬化的政權。自由政權的特征之一是以高度的個人廉潔和效率為標志的政治和行政體制。

軟政權與尋租和腐敗是一種相互聯(lián)系、相互促進的關系。一方面，軟政權為尋租和腐敗提供了一種大環(huán)境，一種條件；另一方面，在有著累積效應的因果循環(huán)，尋租和腐敗的盛行又是讓這些國家保持軟政權的巨大力量。尋租和腐敗的蔓延反過來給了腐敗的政治家和不誠實的官員及商人在保持并加強這類控制上以既得利益。不發(fā)達國家在不同程度上都表現(xiàn)出一種傾向，即想通過稱為“直接”或“具體”控制的行政隨意性控制來對私營企業(yè)進行指揮，而不是通過非隨意性的控制如價格政策、關稅和消費稅及其它有著普遍效應的政策措施來進行。

軟政權這個概念有利于我們從深層次上認識發(fā)展中國家的尋租問題。奧斯特羅姆提出一個有力的事例證明，由少數(shù)人設計的用以最大化政治控制和尋租活動的政體，不可能為個人提供因要努力解決他們自己的經濟問題及因要更大地提高效率和增長所帶來的個人機會而進行制度實驗的要求(v．奧斯特羅姆等，1988年)。軟政權實質上是一個由少數(shù)人設計的用以最大化政治控制和尋租活動的政體。道格拉斯。諾思對為什么一些國家富裕而另一些國家貧困進行了分析，他的結論是：“由于缺少進入有法律約束和其他制度化社會的機會，造成了現(xiàn)今發(fā)展中國家的經濟長期停滯不前。”(道格拉斯．諾思，1990)軟政權的運作是一個包含著設租——尋租的過程。利用公共職責的身份來謀取個人利益的一個常見方法是威脅要從中作梗和拖延(即“抽租”)。因此，腐敗妨礙了各級決策和實施的過程(繆爾達爾，1970)。

軟政權造成了市場機制的錯誤配置。如繆爾達爾所說，在不發(fā)達國家，一方面想把理性的利潤動機和市場行為引入在發(fā)達國家行之有效的那部分生活(即工商業(yè)領域)這已證明是困難的；另一方面，要想把個人利益的動機從在發(fā)達國家被大量抑制下去的那部分生活(即公共責任和權力領域)中消除，這也已證明是同樣困難的。用尋租理論來分析，就是在一個尋租社會里，人們并不是把精力、時間及財力用在增加社會財富的生產性活動中，而是把這些用在非生產性的尋租活動之中。

“軟政權”現(xiàn)象后果的主要表現(xiàn)：(1)使市場經濟的“游戲規(guī)則”難以有效確立或發(fā)揮作用；(2)扭曲了市場機制對資源的配置，人們不是把精力放在尋利上，而是用在尋租上，造成社會收入分配的扭曲；(3)軟政權現(xiàn)象嚴重地制約了我國政企分開改革的進程；(4)軟政權現(xiàn)象的存在是我國腐敗現(xiàn)象產生的重要根源；(5)軟政權現(xiàn)象降低了政府的權威，影響了經濟和社會穩(wěn)定的發(fā)展。

(五)腐敗的成本——收益

腐敗作為一種違規(guī)非法行為，也有其自身的成本一一收益計算。當腐敗的收益大于腐敗的成本時，有些人就會選擇腐敗。從經濟學的角度講，腐敗分子也是“理性”的人。假定腐敗同腐敗被發(fā)現(xiàn)的可能性、同腐敗后的懲罰、同從事合法與其他非法活動可得到的收入、腐敗意愿等其他變量之間存在著某種關聯(lián)，這種關聯(lián)可用函數(shù)表示：

Qj=Qj(pJ，fj，uj)

這里，Qj表示特定時期的腐敗數(shù)量，pj表示每樁腐敗被發(fā)現(xiàn)的可能性，6表示每樁腐敗被發(fā)現(xiàn)后的懲罰，uj是代表所有其他影響的混成變量。因為只有判定腐敗，腐敗者才會受到懲罰，所以實際存在一種“價格的差別待遇”和不確定性：如果判定腐敗，那么他將因此而為每樁腐敗支付fj，否則他將分毫無損。Pj或fj的任何增加都會減少腐敗行為的預期效用，因此減少腐敗的數(shù)量。換言之，pj和fj的增加實際是腐敗成本的上升。

腐敗成本的上升是否意味著腐敗現(xiàn)象的減少呢?一般情況是這樣的，但是并不是所有的情況都是如此。以我國近些年的走私為例，走私的代價昂貴到危及生命，但參與走私的人卻有增無減，甚至連打私防私的海關官員也把持不住，變成了護私放私。據(jù)了解，1999年，中國查獲的走私案件多達9268起，而1992年到1999年間，被查處的海關違紀違法案件也有608起之多，900多人為此受到懲處。

北京經濟觀察研究中心主任仲大軍認為，造成走私與走私腐敗層出不窮的最直接的原因是：在中國，走私是暴利的。這位經濟學者估計說：前幾年走私的賠率大約是一比十。也就是說，十起走私買賣，九起失敗，一起成功，也能大賺。據(jù)了解，1998年遠華集團曾在嵩嶼油碼頭，批發(fā)給幾家油庫上千萬噸的成品油。當時，柴油成品油的國際市場價格大約是每噸1000元，國內是每噸1500元，如此計算，走私一萬噸就可賺500萬元，而上千萬噸則可賺50億元以上。根據(jù)1999年的通關稅則，進口汽車的關稅仍然在100％以上，摩托車在90％以上，煙草在60％以上，這三樣東西，正是遠華案走私的重要目標。走私暴利的存在，當然就意味著腐敗暴利的存在。仲大軍說，走私分子為了得到驚人的利潤，自然不惜以驚人的價碼收買這條“懸河”的把關人海關官員。“只要他們手一抬，走私的人就能得到上千萬上億元，哪怕是分個5％給海關，也是50萬上百萬，這就不難解釋為什么廈門海關的貪官竟然貪了那么多。”

走私的收益遠遠大于走私的成本，這是走私為什么這么猖狂的重要的原因。所以反腐敗必須通過制度、體制及經濟條件的變化來改變腐敗者的成本——收益結構，使腐敗變成一種不劃算的事情。

二、建立高效廉潔政府的幾點思考

在我國經濟轉型時期，如何有效的反腐敗不僅僅是一個政治問題，也是一個經濟問題。國外有經濟學家認為，腐敗現(xiàn)象永遠不可能被徹底消滅。在現(xiàn)實的條件下，將腐敗水平降為零需要付出太大的代價(蘇珊·羅斯一阿克曼，1997)。反腐敗必須多途徑綜合治理。從經濟學角度講，反腐敗必須從供給與需求兩個方面同時對腐敗行為給予有效的打擊。

(一)反腐敗到底是瞄準政府官員還是瞄準制度體制

國內外關于腐敗問題研究的文獻表明，腐敗更多地與體制、制度及政府行為有關。為了更有效地反腐敗，我們必須首先要搞清最容易導致腐敗產生的經濟領域和經濟體制是什么，并探討什么樣的制度體制在控制腐敗上更為有效。以制度遏制腐敗是當今世界各國反腐敗的一條成功的經驗。這里提出了一個理論與現(xiàn)實問題，我們當前的反腐敗到底是瞄準政府官員還是瞄準制度體制?從理論上講，以制度遏制腐敗是反腐敗的治本之策，但是，要建立有效遏制腐敗的制度體制需要時間，于是，人們自覺或不自覺地把反腐敗的重點放到了那些有腐敗行為的官員的身上，我們把這種現(xiàn)象稱之為發(fā)展中國家或轉型國家反腐敗的一種困境。反腐敗把重點瞄準官員有幾個問題：一是腐敗往往與制度、體制有關，把反腐敗的重點放在瞄準官員身上效果并不好。二是在信息不對稱的條件下，識別腐敗的成本呈上升態(tài)勢。三是腐敗與反腐敗是一個不斷博弈的過程，在這個博弈過程中，官員腐敗的手段越來越多，方式也越來越隱蔽。因此，以制度遏制腐敗是當前各國反腐敗的一個基本選擇。我國越來越多的人開始認識到以制度遏制腐敗的重要性，但是以制度遏制腐敗必須建立有效的實施機制。建立有效實施機制應該考慮以下幾點：制度應該注意可行性、可操作性及運行的成本；制度應該盡量減少實施人的可改變余地；保障制度的權威性和嚴肅性；提高違約成本；個人或領導不能凌駕在制度之上(任何人不能凌駕在法律之上)。規(guī)則的權威性是一個國家市場經濟制度建立的基本標志。人治與法治國家的基本差別就在于規(guī)則的權威性。如果有人能憑權力修改規(guī)則甚至不執(zhí)行規(guī)則，這肯定是一種人治。市場機制確實有提高效率的功能，但是市場經濟又有許多局限性(如市場失靈)，如果我們不能通過有效的制度改善市場結果，那么市場帶來的將是無序。千規(guī)則，萬規(guī)則，讓規(guī)則“硬”起來是首要的規(guī)則。建立與市場經濟相適應的制度(尤其是正式約束)并不難，難在制度實施的程度。我們的權利觀(等級的權力觀，而不是權力相互制約觀)、人情觀(而不是契約觀)往往使一些制度軟化、甚至形同虛設；我們在實施制度(包括政策)時還喜歡講靈活性、彈性、例外(實質上是特權)等等。能否在制度面前人人平等是我們的制度能否有效實施的基本條件。

(二)把高薪養(yǎng)廉與改革行政體制、政治體制結合起來

在我國反腐倡廉的過程中，不少人提出了高薪養(yǎng)廉的舉措。這舉措確有誘人之處，但問題是否行得通。高薪養(yǎng)廉是一回事，我們是否有財力支撐高薪養(yǎng)廉又是一回事。人們往往以新加坡為例談論高薪養(yǎng)廉的好處。新加坡按照高薪納賢、厚祿養(yǎng)廉的原則，使政府官員的收入與公司總裁相差不大，以前是幾年一調整，1994年以后實行“掛鉤”。官員由高到低，其收入計算有一套公式，私營企業(yè)收入最高的前十名收入的平均數(shù)打六折即為部長級官員的收入。新加坡總理的年收入在100萬美元以上，而美國總統(tǒng)只有20萬美元。連發(fā)達的美國都達不到新加坡高薪養(yǎng)廉的“水平”，那么，讓發(fā)展中的中國去仿效新加坡模式確實超越了國情。此外，低工資經常被引證為腐敗的原因。當公共官員的工資甚至不能維持生活的需要時，底層的官僚們有可能索取“小費”來補充他的工資。

這確實是一個難題。一方面，低薪容易滋生腐??；另一方面，我們又無法高薪養(yǎng)廉。諾貝爾經濟學獎得主繆爾達爾所說，發(fā)展中國家在低層保持過分龐大公務員隊伍的體制當然與那些極低工資不無關系。這反過來使他們更容易受賄。據(jù)估計，我國這些年吃“皇糧”人員呈擴張趨勢。1995年底，在我國國家機關、黨政機關、社會團體及企、事業(yè)單位的管理人員加起來占職工人數(shù)的近32％。在農村，一個村按照5個吃“皇糧”的計算，有650萬人吃“皇糧”。上述兩項開支保守地估計為5400億元，約為1995年國民生產總值的十分之一。再加上其他公款消費，合計有11000億元開支，即國民生產總值的20％將要由這些吃“皇糧”的吃掉(周天勇，1997年)。在這么龐大的行政隊伍及其行政開支的條件下，國家就不可能拿出錢高薪養(yǎng)廉了。為什么在我國市場化改革的過程中，行政機構越改越膨脹?一是由于我國政治體制改革相對滯后，在經濟部門能下崗而在行政部門卻很少下崗。二是在市場化改革過程中，一些職能本應社會化、民間化(即各種中介機構)的，但在我國官本位的驅使下，都掛上了行政編制而吃 “皇糧”。三是盡管國家想通過定編制、定經費控制行政機構的膨脹，但一些部門卻可以通過收費、創(chuàng)收、預算外收入等渠道自己養(yǎng)活自己。

因此，在不改革我國現(xiàn)行政治體制、行政體制的情況下，高薪養(yǎng)廉是行不通的。我們在國有企業(yè)企圖通過年薪制等舉措遏制腐敗的失效表明，不改革國有企業(yè)的產權制度，任何治表的措施都是難以從根本上解決問題的。在我國反腐倡廉的過程中，我們必須從制度創(chuàng)新、改革體制、約束權力、加強監(jiān)督等方面人手。只有這樣，我們的反腐倡廉才能深入而扎實并有成效。

(三)提高腐敗的風險性和成本，控制政府官員的辦事權限

提高腐敗的風險性和成本可以大大地減少腐敗。但是提高腐敗的風險性和成本本身也是有成本和代價的。這是因為提高腐敗的風險性和成本需要相應的法律制度措施、規(guī)章制度、實施機制及監(jiān)督機制等。另一方面，腐敗的官員也可以通過種種措施規(guī)避腐敗的風險和降低腐敗的成本。從我國的情況來看，提高腐敗的風險性和成本可以從以下幾個方面人手，第一，提高公務員的工資。如果公務員拿到的工資比其他行業(yè)具有同等學歷的人要少得多的話，那么“不為了拿賄賂”是沒有人愿意做公務員的。第二，建立有效的腐敗識別系統(tǒng)，即前面所講的增大pj。在某種意義上講，事前的預警、識別、預防比腐敗后的懲罰更重要，有效的腐敗識別系統(tǒng)可以大大地減少腐敗的數(shù)量。當前我國的腐敗識別系統(tǒng)還不健全，這就大大地降低了腐敗的成本，同時也助長了腐敗中的機會主義行為傾向。第三，建立和完善權力制約機制。一個沒有制約的權力必然帶來尋租和腐敗。在我國由于政治體制改革的相對滯后，我國的權力制約機制還不健全，這是我國腐敗形成的一個重要原因。從一些腐敗的個案來看，有些腐敗只要我們的權力制約機制再完善一點是可以避免的。第四，加大對腐敗的懲罰力度。公務員制度改革還必須包括降低公務員受賄的邊際收益的措施。這就是為什么把公務員的工資定得比私營部門的平均水平要高，而且守法的退休公務員的養(yǎng)老金十分豐厚的原因。此外，還要將懲罰與賄賂所得的邊際效益聯(lián)系起來。第五，建立有效的監(jiān)督機制。

控制政府官員辦事的權限。實施簡單的、無法變通的稅法、開支計劃以及其他法規(guī)都可以減少官員腐敗的機會。控制政府官員辦事權限的辦法有，用市場化的原則以減少官員的辦事權限，如許多所謂的審批可以通過出售、拍賣來解決；在政府部門引入競爭機制以降低官員與行賄人討價還價的可能，如許可證和執(zhí)照這樣沒有計劃限制的項目，可以通過增加授權機構的辦法來控制腐敗現(xiàn)象；等等。

(四)深化市場化改革與產權改革

當前我國反腐敗的治本之策應該是從兩個方面入手，一是加大市場化改革的力度；二是讓制度尤其是產權制度在經濟交易中起著基礎性的作用。這些年來，我國確立了社會主義市場經濟體制改革目標，但是我們的市場運行規(guī)則并沒有相應建立起來，我國不少經濟資源配置應該由誰說了算的問題并沒有解決，在這種情況下一些官員就可以把手伸進來，把自己的“權力”變成“權利”，尋求經濟交易中的好處。如這些年來我國在工程項目上有了招投標法，但是不少官員還是在招投標的過程中通過種種手段來影響招投標的過程和結果；又如這些年來我國所采取的政府采購制度大大地減少了腐敗的空間，但是還是存在“有形的手”(政府官員)干預“無形的手”(市場)的現(xiàn)象。如何讓已有的法律、制度真正在經濟活動中發(fā)揮作用是我國亟需探討的一個問題。市場經濟在某種意義上講是權利的交換，但是這種權利絕不是行政權，而應該是產權。此外，還應該建立反腐敗的預防措施體系，加大事前反腐敗的力度。西方著名思想家孟德斯鳩在其名著《法的精神》一書中說：“一個良好的立法者關心預防犯罪，甚于懲罰犯罪。”這句話深刻揭示了犯罪預防工作的重要性。

責任編輯 劉鳳剛

注：“本文中所涉及的注解、表格、公式等請以PDF格式閱讀原文?！?/p>