中國共產黨執政能力建設的歷史探析

(河南農業大學人文學院，河南鄭州450002)

摘要：黨的執政能力建設是黨建研究中的一個重要方面，黨的執政能力是在理順好黨同政府的關系，并且是在處理好執政方式和領導方式的結合上來實現的。中國共產黨自成立以來在不同的歷史時期對執政能力進行了艱辛的探索，形成了與時俱進的精神品格。

關鍵詞：中國共產黨；執政能力；與時俱進

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)02-0049-03

既要革命，就要有一個革命黨。同樣，既要執政，就要有一個執政黨，中國共產黨就是這樣一個執政黨。中國共產黨成立已80多年，執政也過半個世紀，經歷了革命、建設和改革等種種考驗，成為領導人民掌握國家政權并長期執政的黨。從十六大提出改革和完善黨的領導方式和執政方式，初步提出加強黨的執政能力建設問題，到十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，說明我們黨是非常重視自身執政的理論與執政實踐的。我們黨在不斷深化著對黨的執政規律的研究，并把黨的執政能力建設擺在戰略地位，進而第一次比較系統地論述了黨的執政能力建設理論。

黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。黨的執政能力包括領導能力、控制能力和協調能力，黨的領導和執政并不包辦一切，而是總攬全局協調各方。黨領導和管理國家事務的本質和能力，可以說是執政水平、領導水平和自身建設的綜合體現。中國共產黨是中國唯一的執政黨，其領導地位和執政地位是歷史形成的，是事物發展的必然。黨的領導能力和政府的管理能力是密切聯系的，黨政關系決定著我國整個政治體制的基本格局。因此，理順黨政關系，改革和完善黨的領導方式和執政方式，是研究中國共產黨執政能力建設問題的最基本層面。

思考和研究黨的執政能力問題，可以從多角度寬領域多方面展開，結合歷史和現實，回顧黨走過的執政歷程，需要我們從黨的執政理論和執政實踐相結合加以總結分析，從黨的領導能力和執政能力的關系，從民主革命時期的局部執政，到建國后的全面執政，從理順黨政關系，尤其從執政方式和領導方式等層面加以研究。本文擬通過黨的歷史，從理論與實踐相結合的角度，針對黨的執政能力問題，按歷史分期作一探討和分析。

一、民主革命時期

關于黨領導革命的問題，在馬克思主義政黨理論中和列寧領導俄國十月革命建立無產階級政權的實踐方面，都已得到回答，并從實踐的檢驗上看是成功的、正確的。但是黨掌握政權后如何執政，成為列寧領導的布爾什維克黨面臨的問題。盡管列寧提出過許多具有重要價值的思想，但列寧去世之后的蘇共領導人沒能完成這一歷史任務。特別是蘇東劇變后，世界上第一個社會主義國家蘇聯共產黨的失去執政地位的慘痛教訓，說明如何使共產黨長期執政并能夠與時俱進成為一個重大課題。

中國共產黨在長期的革命實踐中對黨的執政規律認識也有個不斷升華的過程，從實踐的探索中，進行著理論創新。黨在民主革命時期雖然還沒有奪取全國政權，還沒有全面執政的經驗，但是在革命根據地的局部執政中，已經為黨以后執掌全國政權積累了經驗。中國共產黨成立后，首先面臨的是黨如何領導革命的問題，關于黨的局部執政理論與實踐則開始于中國共產黨建立的工農政權和中華蘇維埃政府這一時期。這個時期的黨政關系，多是以黨代政，因為黨是工農蘇維埃政權的建立者、領導者，其原因正如毛澤東所指出的“黨在群眾中有極大的權威，政府的權威卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情況是很多的，政權機關的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。以后黨要執行領導政府的任務。”在抗日戰爭時期，1942年9月，我黨曾專門作過《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織關系的決定》，正式提出了實行黨的“一元化領導”的原則。這一原則健全了黨的民主集中制。以抗戰時的“三三制”政權為例，黨通過民主的和諧的領導方式，實現了中國共產黨對抗日政權的正確領導。在解放戰爭時期的特殊環境中，中共中央為了統一指揮，協調各個解放區，又重新強調黨的“一元化領導”和集中統一領導的要求。為此，中央發出通知，決定“將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關”。總之，黨在局部執政的過程中，雖在執政理論上曾提出防止“以黨代替蘇維埃的傾向”，但在實踐上主要采取的是以黨代政的執政方式。

在戰爭年代，采用特殊領導方式和執政方式是適應當時戰爭環境的需要的，是時代的產物。因為在戰爭環境中，黨的中心任務就是奪取政權，一切服從于革命戰爭，一切為了革命戰爭的勝利，就根據地建立的局部政權來講，也必須應服從黨的中心任務。黨的執政能力在當時正是通過這樣的領導方式才得以很好的體現的。

“一元化領導”能夠長期延續是有深刻原因的，從認識原因來說，在相當長時期內，人們對黨的地位和作用，理解為黨委可以包攬一切，干預一切，這些認識和觀念無形中支持和強化了“一元化領導”，“一元化領導”的結果造成黨政不分，而黨政不分必然造成權力過分集中。從歷史的原因分析主要有兩點：其一，民主革命時期形成的“一元化領導”是由于黨的中心任務是領導革命戰爭，加之沒有全國性政權，因此強調黨的“一元化”是必要的正確的，有其存在的客觀必然性；其二，蘇聯模式的影響。早在民主革命時期，我黨就仿照蘇聯的政治社會體制模式建立了蘇維埃政權，其特點是黨政軍“一元化”和中央高度集權。

二、建國后的全面執政時期到改革開放前

建國后黨如何執政的探索，可分為四個階段：

1．強調黨和政府是兩個性質不同的系統，黨不能直接向政府發號施令。新中國的建立，使中國共產黨由過去的局部執政轉變成全面執政。但如何執政，從執政的理論和實踐看都是一個新的課題。為此，中央宣傳部及新華社曾發出通知，指出：“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權范圍的事，應經由政府討論決定，由政府明令頒布實施。”所以，根據黨、政相對分離的原則，黨積極支持政府獨立行使職權。建國初的重大決策，都是由共產黨提出，通過和民主黨派協商，取得一致意見后，交由政府辦理。體現了黨管大政方針，行政首長發號施令的黨政關系。這是黨執政能力體現的良好開端。

2．強調中央人民政府各系統向黨中央的請示報告制度和黨中央對政府工作的直接領導。這是鑒于1953年我們黨在全國范圍內開展的反分散主義和地方主義斗爭中，為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，而重新決定政府工作中的重大方針和政策，先請中央討論批準后，始得執行。

3．強調理順黨政關系，分清黨和政府工作不同的界限和職能。針對1953年，黨在執政方式和領導方式上出現的問題，1956年黨的“八大”就理順黨政關系作了新的闡述。劉少奇指出：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉。”鄧小平在八大《關于修改黨章的報告》中指出，要分清黨的工作和國家機關工作所應有的界限。八大就發展黨內民主，健全國家制度提出了很好的設想，但遺憾的是在實踐中未能堅持下去。

4．“文革”時期國家政權系統限于癱瘓，呈現出領導體制的“一元化”變態發展。“文革”中，“革委會”取代各級黨和政府，強調黨對政治、經濟、文化組織的所謂“絕對領導”即“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”。就黨的領導方式和執政方式方面來看，這是一個曲折的發展階段。

如前所述，“一元化領導”的提出，可以追溯到抗戰時期。而建國初期，在國家政權體制尚未健全的情況下，黨通過各級軍事管制委員會和地方人民政府實行“一元化的領導”。1954年第一屆全國人大召開后，各級黨委的主要負責人一般又同時兼任同級人民政府的領導人。“大躍進”期間，在“書記掛帥”的口號下，“一元化領導”繼續強化，最后發展到“文革”中由革命委員會實行“一元化領導”的登峰造極的地步。

歷史的經驗說明，當無產階級政黨在領導人民大眾奪取政權和鞏固政權的最初階段結束后，工作重心就應當進行根本性轉變，轉到大規模的經濟建設上來。建國后我國面臨的社會主義任務是多方面和極其復雜的，遠不像革命戰爭年代的任務那樣集中單一，但由于歷史的慣性的作用，黨未能及時隨著工作任務和條件的變化而相應的調整領導方式。以“文革”時期的黨政關系為例，黨在決策和執行中，實行單一化領導，把各級黨的組織變成了國家權力組織。這種領導方式的直接后果就是以黨代政，黨政不分，包攬一切，把黨的組織變成了國家權力組織和管理組織，把黨由領導者變為為具體事物的管理者，把國家政權組織和其他社會組織直接轉變為黨組織的執行機構和下屬組織，使國家政權黨組織化。實踐證明，這種領導方式，不利于提高黨的領導水平，影響了黨的執政能力的發揮。

對建國后黨全面執政時期的理論與實踐的歷史考察可以看到，黨的執政能力表現在領導方式和執政方式的結合上，既有順利的開端，義有曲折中的探索發展。這是由于我們黨在領導職能上還沒有完全從階級斗爭的思維定勢轉到經濟建設思想上來的緣故。同時，也要承認，高度的計劃經濟體制以及“蘇聯模式”都有一定程度的影響。

三、新時期黨的執政能力建設的創新與發展

十一屆三中全會，標志著社會主義改革開放的新時期到來。就如何加強黨的執政能力建設，鄧小平于1980年在《黨和國家領導制度的改革》的講話中提出了黨政分工問題。1982年，憲法明確規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則，這對正確處理黨政關系具有重要意義。上世紀80年代末．隨著改革的深入，按照黨政職能分開的原則，實行政治體制改革。1986年9月，鄧小平強調：“改革的內容首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵。要放在第一位。”在這個時期，鄧小平實際上提出了改進和創新黨的領導方式和執政方式的問題。從十二屆三中全會到十三大之間就加強黨的制度建設，積極推進黨的決策的民主化和科學化，以及發揮各級黨組織和黨員的積極性、創造性，都取得了卓有成效的工作。這為后來進一步理順黨政關系、提高黨的執政能力，奠定了新的基礎。

十三屆四中全會，以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體，從加強黨的領導、提高黨的執政能力人手，繼續推進黨的領導方式和執政方式改革，又有重大創新。江澤民強調，要保持黨的先進性和純潔性，鞏固黨的執政地位。在加強黨的執政能力建設方面，他站在時代潮流的前頭，以創新的精神從各個方面提出加強執政黨建設的具體要求，提高總攬全局的能力。江澤民指出，“我們黨是執政黨，黨的領導要通過執政來體現，我們必須強化執政意識，提高執政本領。”“辦好中國的事情，關鍵取決于我們黨”，“取決于黨的正確的理論路線方針政策的能力和水平，也就是說，取決于各級黨組織貫徹落實黨的理論、路線、方針政策，取決于我們黨的領導水平和執政能力。”

江澤民在十六大的報告中，提出了未來二十年全面建設小康社會奮斗目標，黨在領導全國各族人民建設中國特色社會主義過程中，面臨的任務更加艱巨，工作更加偉大。因此，對黨的執政能力建設亦有更高要求。新形勢下提高黨的執政能力，使黨的執政科學化、民主化、法制化，需要與時俱進，豐富其內涵。加強黨的領導，主要是指在政治、思想和組織上的領導，通過制定大政方針，實施黨對國家和社會事務的領導。關于堅持黨的領導和實施執政的基本原則是：總攬全局．協調各方，要規范黨委與人大、政府、政協的關系，支持人大履行其職能，支持政府依法行政，支持政協搞好團結和民主兩大主題。通過深化管理體制改革，改進管理方式，提高行政效率等措施，來改進黨的領導方式和執政方式。在以江澤民為核心的黨的第三代領導集體的領導下，黨的執政方式有了很大發展，注重加強制度建設，健全民主集中制，進行制度創新，樹立依法行政、依法管理的理念，保證黨在憲法和法律范圍內活動，做到依法執政。

四、新形勢下黨的執政能力建設的新特點

十六大以后，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“三個代表”重要思想，提出了“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，“立黨為公，執政為民”的執政理念，高度重視和加強黨的執政能力建設，系統的提出了執政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務，將黨的執政理論提高到一個新水平，體現了與時俱進的精神品格。

黨的執政能力建設的問題的提出，有其時代背景和緊迫性，只有解決好這一課題，才能保證我們黨在建設中國特色社會主義歷史進程中始終成為堅強的領導核心。

在我國，工人、農民及其知識分子是發展生產力的決定力量，是黨賴以生存和發展的階級基礎，所以增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎，是加強黨的執政能力建設的社會條件。深化黨的體制和機制改革，是加強黨的執政能力建設的重點。我們黨是一個領導社會主義建設和改革事業的執政黨，它的執政范圍和地位，不因行政的更迭而改變，關鍵是要解決好怎樣領導和如何執政的問題。在黨的領導和執政方式上，我們實行的既非前蘇聯一黨國，亦非西方資本主義國家多黨制，而是中國共產黨領導者的多黨合作制和政治協商制度。提高黨的執政水平和拒腐防變的能力，則是加強黨的執政能力建設的保證。

十六屆四中全會提出，在不斷提高領導水平和加強執政能力建設中，特別要重視培養和提高科學判斷形勢的能力、駕馭市場經濟的能力、應對復雜局面的能力、依法執政的能力和總攬全局的能力。

提高科學判斷能力，就是要正確把握時代發展的新趨勢和新要求，順應時代要求，迎接時代挑戰，推動經濟發展和社會進步。提高駕馭市場經濟的能力，就是要根據市場經濟的基本特點，把握市場經濟運行的內在規律，根據我國的基本國情和特點，在實踐中不斷探索和總結，走出一條有中國特色的市場經濟發展之路。提高應對復雜局面的能力，就是要正確認識和善于處理各種矛盾，善于協調不同群體之間的關系，保持清醒的政治頭腦，增強政治意識，積極應對國際國內各種復雜局面和風險。提高依法執政的能力，就是要努力增強法制意識和觀念，善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，不斷改革和完善黨的執政方式，努力將黨的執政方式納入法制的軌道，真正做到依法行政。提高總攬全局的能力就是要培育廣闊的視野、大局意識和宏觀統籌能力。通過提高宏觀統籌的領導管理能力來提高黨的執政能力，把黨和國家領導好，建設好。中國共產黨只要堅持立黨為公、執政為民的宗旨，堅持科學的執政理念，就將無往不勝。

回顧黨的執政經歷，中國共產黨三代領導人，從毛澤東、鄧小平、江澤民都在不同時期對黨的執政能力建設的理論創新和實踐探索做出了重要貢獻。以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央，在十六屆四中全會上系統地提出了加強黨的執政能力建設的指導思想，突出地提出加強黨的執政能力建設，是我們黨對黨的建設的一個新認識和新要求，它是我黨歷史上第一個全面總結黨的執政經驗，指導全黨擔當執政興國歷史使命的綱領性文獻，在馬克思主義中國化的歷史上具有重大意義的理論貢獻，這對于鞏固黨的執政地位、推動黨和國家的事業不斷發展，具有重大的意義。其本身就是關于加強黨的執政能力建設在新形勢下的與時俱進的體現。

加強黨的執政能力建設，是時代的要求、人民的要求，提高黨的領導水平和執政水平是檢驗黨的能力的重要方面，面臨未來的新情況和新問題，只有解決了黨的執政能力，才能保證我們黨始終走在時代前列，始終成為堅強的領導核心。同時，只有解決了黨的自身能力建設，提高其領導水平和執政水平，才真正體現我們黨的與時俱進的精神品格。

責任編輯 宋敬華

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