我國選民罷免制度運作功效之憲政分析

(華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074)

摘要：選民依法擁有對自己所選代表的罷免權，是我國人大制度區別于西方代議制度的重要方面，也是我國-憲政制度的重要優勢。但相關法律、法規不夠健全，影響和制約了這一制度的運作功效。為此，應通過明確罷免理由和標準、完善罷免程序、建立配套法規等方面完善這一制度，進而促進選民這一權利的良好運行。

關鍵詞：選民；罷免權；功效；制度完善

中圖分類號：D921．2 文獻標識碼：A 文章編號：1004 0544(2006)02-0104-03 根據憲法和選舉法、人大組織法等法律、法規，我國選民依法享有罷免自己所選代表的權利。但在我國的憲政實踐中，選民罷免制度沒有發揮應有的作用，以至于有的學者認為，我國現行的選民罷免制度“不具有制度的實踐能力”，“已經陷入既不宜將就現狀，又無法有效改善的兩難境地”。那么，我國這一有自己憲政特點的制度有無繼續存在的必要性，影響罷免運作功效的主要因素有哪些，如何增強這一制度的運作功效，本文試圖就這些對罷免制度有著重要影響的理論與實踐問題作一初步探討。

一、選民罷免權是我國憲政制度的重要優勢

人民代表大會制度是在一種較高民主理想觀念的指導下構建起來的，人民對代表依法享有罷免權，是社會主義人民代表制與資產階級議會制的重要區別，也是我國憲政制度的重要優勢。

1．選民罷免權體現了真正、完整的人民主權。人民主權就是國家中的絕大多數人擁有國家的最高權力。近代啟蒙思想家盧梭基于社會契約論，首次系統論述了人民主權思想，否定君主主權觀，這是國家學說的重大飛躍，并為近代立憲主義所推崇。從美國《獨立宣言》、法國《人權宣言》到后來資產階級的憲法無一不確認人民主權思想。馬克思主義對資產階級人民主權思想給予了批判與吸收，提出了新的人民主權觀，并在社會主義憲法中得以體現。為實現真正的人民主權，社會主義國家在立憲及憲政建設都強調，人民不僅可以要求其選出的代表按照人民委托的意志行事，而且必須接受人民的監督，必要時得對其進行罷免。“只有承認并實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正的民主和確實代表人民意志的機關。”依此理論，我國憲法第65條、77條、102-104條均規定各級人民代表大會及常委會有漢罷免其選出的代表，直接參加選舉的選民可以罷免其選出的代表。既然政府權力源自人民的委托和授予，那么最高權力的擁有者人民當然有權收回。罷免權行使的實質就是使違憲的、不稱職的人民代表承擔被罷免的責任，也就是人民收回權力的過程。社會主義國家憲法中的罷免責任，是人民主權原則真正、完整的體現。

2．選民罷免權實現了以權利制約權力，體現了憲政的基本精神。“自古以來的經驗表明，一切被授予權力的人都容易濫用權力。”對權力的制約，不同的憲政國家采取了不同的方式。在西方憲政國家，主要采取以權力制約權力的三權分立方法來防止權力濫用；在社會主義國家，由于人民利益和國家意志的高度一致性，主要通過人大來監督制約權力。但是，不論在資本主義國家還是在社會主義國家，權力濫用和政府官員腐敗的現象從未斷絕。西方憲政國家通過權力之間的外部關系制約權力，卻常常忽略公民權利對權力的制約力量。我國的憲政建設，不僅強調“議行合一”的權力制約關系，而且強調公民權利對國家權力的制約作用。馬克思在總結巴黎公社經驗教訓時指出：“公社是由巴黎各區通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負責任的。隨時可以罷免。”恩格斯也指出：“公社一開始想必就認識到……應當保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無例外地可以隨時撤換。”由巴黎公社首創、經馬克思主義經典作家闡述與強調的監督原則，在社會主義國家的憲政建設中的具體體現就是選民罷免制度的建立。可以說，我國選民罷免權的行使，作為權力的他律手段，作為人民自下而上監督國家權力運行的方式，體現了憲政中權利制約權力的基本精神。

3．罷免責任是完善我國民主制度的重要環節。歷史上最早的民主選舉出現在古希臘，那時各城邦都有自己的“憲法”，城邦全體公民直接參加民眾大會，討論和決定城邦的一切重大問題，這種最初的奴隸制民主政治，對現代西方國家憲政建設產生了深遠的影響。我國的民主是人民民主．一方面，人民按照法律規定的程序選出自己信賴的代表組成國家機構，執行國家權力；另一方面，人民有權利通過各種有效途徑監督自己的代表和國家機關的工作人員，當他們不稱職或損害人民利益的時候，得依法罷免他們，以維護人民利益，保障國家永遠屬于人民，受人民的控制和支配。我國憲法第3條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民的監督。”憲法第34條更是明確規定人民享有廣泛的選舉權和被選舉權。但是，即便是人民選舉，也可能選錯人，代表在工作中也會變質。為防止“社會公仆”變為“人民主人”，罷免成為彌補選舉缺陷的一種重要手段，成為完善民主制度的重要環節。通過人民投票罷免代表，體現出更徹底的民主主義精神。“在選舉制度中，選舉權和監督罷免權應該是不可分割的整體，可以說，監督罷免權是選舉權的延伸，是對選舉權的一種保護。”

4．罷免責任是提高代表素質的重要手段。在西方，“議員的素質與代表性乃體現議員狀況的兩大側面，其中，真正有效地決定議會代表工作的好與差的是議員的素質。”口在我國的憲政建設過程中，由于把人民代表看成是一種榮譽，把人大看作是統一、團結的象征，結果是過分重視了代表的廣泛性和代表性，而忽視了代表的素質和人大工作職能的發揮。其實，人大代表作為政治精英，作為人民權力的受托人，其知識水平、參政議政的能力和社會活動能力，決定著人民意志的實現和人民代表大會職能的發揮。在我國當前的選舉制度下，當選的人大代表往往是被動地接受培訓和學習，不能有效地提高代表素質和發揮人大的作用。選民通過行使罷免權來監督代表，就猶如在代表的頭上置一把達摩克里斯利劍，使代表時刻都有危機感和責任感，從而促使他們通過自覺學習，經歷實踐鍛煉，不斷提高政治素質，真正做到反映人民意志，維護人民利益。

二、影響罷免運作功效的主要因素分析

我國選民罷免權的運作程序是，先由選民或選舉單位的代表提出罷免案，然后由人大進行審議，最后舉行表決。在實踐運作上，罷免存在的問題是：一方面，人民的罷免意愿不能及時反映到人大；另一方面，人民代表的罷免要求不能及時落實，使產生于權力機關內在要求的選民罷免權實質上處于“虛置”狀態。日分析影響罷免運作功效的因素，主要有：

1．罷免理由和標準不明確、存在模糊性。罷免作為監督人大代表的重要手段，是代表喪失資格的一種最嚴厲的懲罰方式。我國憲法、選舉法、地方組織法中關于罷免代表的表述是“罷免要求應當寫明罷免理由”。法律沒有對罷免理由和罷免標準作進一步規定，在實踐中造成很多混亂和困難：一是混淆了罷免代表職務與其他代表資格喪失的不同法律性質。我國《選舉法》第五章規定了停止執行代表職務和代表資格終止的各種情形，而罷免只是其中代表資格終止的法定情形之一。依據法理，罷免是政治行為，是代表承擔政治責任的方式。即使最早在古希臘出現的罷免——“陶片放逐法”，雅典人也并不把貝殼放逐看作是一種刑罰，而看作是一種政治措施。在我國，人大常常是等到代表嚴重違法犯罪，特別是發生貪污腐敗被司法部門拘留逮捕時，才提出罷免議案，參加的選民或代表也只是例行公事地完成表決。這種事后的罷免，大多與代表的政治責任無關，不僅起不到罷免應有的作用，而且混淆罷免和依法終止代表資格的不同法律性質，造成人們對罷免的誤解。二是不能有效避免政治傾軋。選民可能會基于各自利益的考慮，使罷免成為利益集團和黨派斗爭的工具，從而干擾代表行使職務和影響人大發揮作用。國家為了防止權力機關對其他國家機關的干預，設置嚴格的罷免條件，使選民的罷免權無法運作。三是引發罷免程序啟動的困難。選民罷免權的行使，是一場對當地影響重大的政治事件，如果沒有統一、明確、具有操作性的罷免理由，罷免程序很難有效地啟動和有序地進行。

2．罷免程序不完善，存在漏洞。我國法律雖然規定了相對比較完善的罷免程序，但實際的運作狀況與制度設置的原意偏差較大，主要表現：一是啟動罷免程序的條件過于苛刻。選舉法對罷免的啟動規定兩個要件：形式要件是人數符合法定要求，實質要件是具備明確的罷免理由。如新修訂的《選舉法》對提起罷免代表的人數，規定縣級人大不少于50人，鄉級人大不少于30人。而選舉代表則只需選民或者代表10人以上聯名即可推薦代表候選人。代表選舉和罷免選舉設置不同的門檻，再加上法律不允許進行相應的宣傳，罷免提案很難獲得不知情選民的支持。這些規定，看似簡單實則苛刻，基本上堵塞了罷免程序的啟動，實踐中也極少有選民或代表提出的罷免案。二是未明確規定接受和處理罷免案的專職負責部門，帶來罷免組織實施的困難。法律規定罷免案交由人大常委會審核和處理，一方面罷免案的提出不一定在人大會議期間；另一方面沒有專門負責罷免的職能部門，罷免選舉的進行是不可能的；另外，如果選民對人大常委會主任或者整個常委會組成人員提出罷免，由自己組織對自己的罷免顯然不妥。三是具體進行罷免選舉沒有明確的程序依據。當罷免提案通過后，應當及時組織罷免選舉，其是否適用選舉程序法律沒有規定，參加罷免選舉的合法人數的多少，有效通過罷免案的人數多少，法律也沒有規定。四是罷免案通過后，沒有規定補選代表，不利于代表的及時補充。

3．缺乏與罷免權運作的相關配套制度保障。不論是代表選舉還是罷免選舉，不僅需要選民的政治覺悟和參與熱情，而且需要制度保障。我國法律規定了選民進行選舉的各項保障措施，而缺乏確保罷免選舉進行的規定，主要表現：一是罷免信息不通暢，選民與代表存在隔閡。這包括兩個方面：其一是選民對代表本人履職盡責的情況不了解，其二是選民對罷免代表的程序不了解，使選民對代表的政治能力及政治行為很難做出適當的評價和判斷。我國法律沒有規定代表向原選舉單位報告工作的責任制度，選民也沒有其他渠道能夠及時、全面、真實地了解代表履行職責的情況，使選民和代表相互不能充分溝通，缺乏信任和了解。二是代表兼職情形依然比較普遍。在西方，“議員之所以不能兼任其他公務，則因兼任足使議員不能專心于議會的職務；或且因監督者與被監督者往往并非為一體之故，使議會對于行政或司法機關，實際上減少其監督的職能。”在我國，不僅代表兼職比較普遍，而且代表人數也較多，既不符合社會分工的要求，也不利于人大職能的發揮。三是法律既沒有賦予選民行使罷免權時自我宣傳和組織的權利，也沒有限制其行使的規定。罷免前能否由選民對不滿意的代表進行宣傳，征集支持罷免的選民名單及簽名，以及行使罷免的時間、次數等都沒有法律規定，也影響著罷免制的運作功效。

三、增強我國罷免權運作功效的憲政路徑

選民罷免制度的建設是我國憲政發展中的一個突破性思路。針對影響罷免運作功效發揮的主要因素，結合我國民主建設的實踐，借鑒西方代議制的成熟經驗，增強我國罷免權運作功效的憲政路徑有：

1．明確規定罷免理由和標準。罷免理由是啟動罷免程序的前提，也是選民行使罷免權的重要依據。首先，法律應明確規定罷免是代表承擔政治責任的一種方式。我國可以借鑒國外的開除代表制度，將罷免制和開除制分開。“罷免主要解決選民和選舉單位同議會的關系；開除制則主要解決那些明顯違法犯罪，已由有關部門作出處理或違反人大會議紀律的行為。”其次，明確人大資格審查委員會具有代表資格審查和紀律制裁的權力。人大資格審查委員會對于需要承擔憲政責任的代表而提出的罷免案，有權依法進行審查受理。對于符合法定喪失代表資格情形的代表，人大資格審查委員會有權向人大常委會報告并經其討論通過后，依法宣告其代表資格的喪失，但應保留代表申訴的權利。這樣，只要有《選舉法》第41條規定的六種代表資格終止的法定情形出現，人大常委會即可依法行使職權，認定其代表資格的喪失。如，當人大代表調離本行政區去其他地方任職或工作，該人大常委會即可依法宣布其代表資格的終止而不必等到下次開人大會時再行使罷免。再次，明確規定對代表罷免的理由應僅限于對代表的政治素質不合格的情況下才能提起。罷免是選民對代表的政治不信任，是代表不能代表人民的利益，不能維護人民利益時，選民取消其資格的政治行為，從而與代表違法犯罪承擔法律責任和不遵守人大工作制度承擔紀律處分相區分。最后，明確規定罷免的結果只能通過選民選舉投票決定。罷免代表不是一個人說了算，而是選民通過選舉表達意志，行使人民主權的結果。同時，罷免選舉后，不論結果是什么，通過罷免也好，未通過也罷，選民、被提出罷免的代表和人大都必須接受。

2．完善罷免程序，使之更具有可操作性。具體、可行的程序是保障權利實現的必要條件，罷免程序的完善，可以從以下幾個方面考慮：首先，降低啟動罷免程序的條件，將提起罷免的人數要求與推薦候選人數規定一致，但需要對提起的罷免案進行嚴格的審核，以確認其是選民真實意愿的表示。其次，成立專門負責接受和處理罷免提案的部門，但是通過進行罷免選舉的權力在人大常委會，并可以考慮由上級人大派員進行罷免選舉的監督。對人大常委會主任或者整個常委會組成人員提出罷免案的，被提出罷免的代表應當自動回避，必要時得由上級人大常委會負責受理。再次，明確規定罷免選舉的召開程序和時間要求，如在罷免提案經過審核后，三個月內組織選舉。最后，規定罷免案通過后進行代表補選。借鑒西方議會制度，如“英國的議員補選有兩種方法：一是臨時補選，即議員在任期中因死亡、辭職而選成缺額時舉行補選；二是預選候補人，即在每次選舉新議會時，由選區選出若干候補人，遇有缺額時以之補充。”相應地，可以考慮在罷免案通過后一個月內進行補選，或者建立預選候補人制度，以補代表空缺。

3．建立健全與罷免運行相關的保障制度。為保證罷免權的順利行使，需要做到的配套措施有：首先，完善代表信息公開制度，實行代表對選民的負責制度。人民選舉的代表在任期內和行使職權過程中應始終與選民保持聯系，定期向社會公開工作情況，一方面便于選民對代表了解、評價、監督，另一方面要敢于接受批評建議。可以考慮在我國現行的人大代表密切與群眾的聯系制度上，明確規定人民代表受選區選民的監督，并向該區選民負責。其次，加大人大代表職業化的推進力度，特別是要減少政府部門人員在人大中的兼職。這是社會分工的必然要求，也是人大代表作為政治精英的表現。再次，建立代表保險制度。吸收西方議會中議員工作制度的經驗，不僅代表參加人大會議的各項費用由國家負責，而且要給予代表相應的人身財產保障。最后，允許選民對不滿意的代表進行罷免案的宣傳，可以在相關部門的監督下自行收集支持罷免的選民名單及簽名。另外，還可以在法律上規定行使罷免權的限制條件，如，在人大代表產生后六個月內不得提起罷免，對同一代表在任期內不得提出兩次以上的罷免等，以防止出現罷免權的不適當運用現象。

責任編輯 王友海

注：“本文中所涉及的注解、表格、公式等請以PDF格式閱讀原文。”