試論政府成本管理的價值

(1．東南大學經(jīng)濟管理學院，江蘇南京210000；2．南京理工大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇南京210000)

摘要：本文分析了我國政府運行成本過高將導致資源浪費、政府腐敗、官僚主義擴大化。為此，必須加強政府成本預算、成本核算，強化民眾對政府運行成本的控制和監(jiān)督。要求政府成本開支透明化、并按市場化運作，努力尋求降低政府成本的途徑。這對我國改進政府模式、提升政府功能，反腐倡廉都將具有現(xiàn)實的價值。

關(guān)鍵詞：政府成本；成本預算；成本核算；成本監(jiān)督

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)02-0046-03

一、政府成本概念及其認識

所謂政府、政府成本及政府成本核算，是三個不同而又相互聯(lián)系的概念。政府泛指國家政權(quán)機關(guān)，如立法、司法、行政以及一切公共機關(guān)。政府成本則是指政府在運行過程中的各項耗費，即本級政府及所轄下級，直至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府中黨、政、公、法、群，所謂“五大”班子，在實施政府功能中，實際投入人力、物力和財力總和，也可以說以政府財政方式支付政府人員的全部工資性費用以及政府部門非工資性的各項耗費總和(不包括基本建設(shè))。政府成本核算，是將上述費用以政府各項目為對象進行分類、界定、歸集、分配，最終確定政府成本的過程。政府成本與企業(yè)成本同樣都是綜合性經(jīng)濟指標，用政府成本指標不僅可以反映政府成本項目的構(gòu)成也可以用以定量和定性分析政府在施政過程中投入和產(chǎn)出效益。

從封建社會到今天的工業(yè)文明時代，民眾對政府體系或個人的評價，往往只是功能、績效的大小，而忽視政府在實施過程中的成本，其主要原因有三：

一是封建守舊的思想所帶來的“閉關(guān)自守”、“自滿自足”、兩耳不聞窗外事的傳統(tǒng)小農(nóng)意識，牢固地束縛了世界幾千年的歷史。西方經(jīng)濟學家亞當·斯密認為民眾“自利”是人的本性。追逐私利的蕓蕓眾生在市場經(jīng)濟的條件下，所偏重的仍是自身的經(jīng)濟利益，因而對與自無關(guān)的“官府”事務(wù)注意甚少，即“民不問政事”。只有到了20世紀中期，由于社會變革和文明程度的逐漸提高，政治民主化、科學化管理方法不斷推廣和完善、民眾參政議政的意識才逐漸萌生，開始對一般社會事務(wù)的“問津”并逐步擴大到政府部門。

二是認為政府是權(quán)的象征，權(quán)的表現(xiàn)形式是通過頒布行政法規(guī)，對國家內(nèi)政、外交、科學、文化、經(jīng)濟等方面的實施和管理，因而政府在民眾中逐漸產(chǎn)生了“官事民避”、“官尊民卑”且為“父母官”，既是“父母官”想必勤政廉潔，所以對政府行為也就百般信賴，就連民事都只有“官斷”才明。

三是政府開支具有權(quán)威性、隱蔽性。長期以來，政府開支都由它自身確定或者由上級支、管，直至中央，無須民眾弄清問白。20世紀初，雖然各國從地方到中央財政收支普遍通過預算的形式加以制約和監(jiān)督，但政府自身開支仍具有隱蔽性、靈活性和隨意性，政府開支依然不夠透明，這一在國家財政開支中占有較大比重資金項目往往成為社會遺忘的角落，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2002年》的指標計算，1978年及2002年我國財政收入分別為1132．26億和18903．64億，增長15．7倍；財政支出分別為1122．09億和22053．15億，增長18．65倍；政府支出成本分別為49．09億和2979．42億，則增長了59．7倍，分別超過財政收入增長速度的44倍和財政支出的41．05倍；再從人口增長速度來看，全國人口1978年末為9．63億，2002年末為12．86億，增長33．5％，而政府行政管理人數(shù)從1978年417萬增至2002年的1053萬，則增長1．53倍，超過總?cè)丝谠鲩L速度的1．19倍，可見政府成本和政府行政人員規(guī)模的增長速度達到何等驚人的地步。政府成本不斷擴張的原因是多方面的，其中一個重要的原因是社會民眾從來就沒有對政府成本產(chǎn)生核算和控制的概念。這種長期無預算、無核算、無控制和無監(jiān)督的“四無”政府必然導致政府成本無限制的膨脹。為此，西方經(jīng)濟學家從理論方面進行了詳盡論證，認為對政府成本核算和控制勢在必行，將政府支出規(guī)模與市場經(jīng)濟管理需要聯(lián)系起來，并與政府績效進行配比以評價政府功能狀況，這是現(xiàn)代社會民眾普遍要求的創(chuàng)新理念。用新的理念改革政府管理模式、規(guī)范政府行為，被視為一場“新公共革命”，革命的結(jié)果必將會取得預想不到的碩果。隨著我國進一步融入世界政治、科學文化、經(jīng)濟體系，現(xiàn)階段各級政府功能正面臨著前所未有的競爭和挑戰(zhàn)，民眾強烈要求政府進行一系列改革、對政府成本開支監(jiān)督也在日漸凸顯。政府成本源于社會各階層“共抬”，即與全民負擔程度聯(lián)系起來，因而，民眾有權(quán)利并且應以主人翁姿態(tài)評價政府功能和成本支出預期效果。對此，本文認為政府成本應通過預算、核算、控制和監(jiān)督的形式加以管理。

二、政府成本預算的特點及方法

(一)政府成本預算的特點

一個功能齊全、高效力的政府，為了實現(xiàn)既定的各項政府目標，保證政府決策在實施過程中得以順利貫徹，必然要有足夠的、一定數(shù)量經(jīng)費作保證，但又必須將有限的社會(財政收入)資源科學、合理、平衡地分配到社會各經(jīng)濟、科學文化、衛(wèi)生教育包括政府自身這一特殊行業(yè)中。政府成本預算的內(nèi)容和方法，應根據(jù)本級政府各部門在預算年度的人員編制和工作計劃，切實、科學的安排資金；同時還應與上年度政府成本決算指標進行比較分析，政府成本預算還要根據(jù)社會經(jīng)濟各部門間平衡和國民經(jīng)濟增長速度有效地聯(lián)系起來。因此，政府成本開支必須通過預算方式長期固定下來，其基本特點是：

1．預測性。政府成本是對本級政府自身年度各項支出總量、結(jié)構(gòu)及以收量支情況的一種科學、精細的預測和安排。預測的準確與否，直接決定預算編制的質(zhì)量，影響預算的順利執(zhí)行，因此必須采取各種現(xiàn)代預測方法和工具，對預算內(nèi)容進行反復計算，審核和論證。

2．法律性。政府成本預算同樣是一個國家預算范疇，是財政管理的一部分，與國家各級政府總預算一樣，具有法律效力。因而，從中央到地方應通過立法形式固定下來。政府每年對自身成本支出項目應進行科學規(guī)劃、合理實施預算，預算方案確定后，遞交國家立法機關(guān)或本級人代會審議批準后方可付諸實施。

3．平衡性和前瞻性。政府成本預算反映了本級財政分配的全過程，滲透到政府各部門各項目的經(jīng)濟活動，集中反映了政府各部門經(jīng)濟活動的范圍和方向，因此必須保持與政府成本支出以外各部門財政支出的實際可能及與上年決算情況進行綜合平衡，同時還應遵循收大于支，與全部政府財政預算一樣采取積極的前瞻性。

(二)政府成本核算的方法

政府成本核算是政府成本預算執(zhí)行情況的具體反映，只有將政府成本按實際支出項目真實詳細地反映出來，才能有效地表明該級政府在施政過程中的投入成本規(guī)模，也只有用投入與產(chǎn)出對比才能更好地評價政府績效。政府成本核算內(nèi)容是宏觀經(jīng)濟核算體系中較為復雜的操作過程。政府成本核算方法首先確定政府成本核算對象；其次是大量地搜集和調(diào)查政府成本項目；三是對調(diào)查資料進行歸集、整理、分類；最后進行核算成本。

三、政府成本控制和監(jiān)督

所謂政府成本監(jiān)督，是指按政府成本預算的要求，利用會汁年提供的政府開支規(guī)模及各項目進行有效的控制，使之達到預期目標。政府成本通過預算后，執(zhí)行的過程中必須進行有效的控制和監(jiān)督，這是一項艱巨而又復雜的經(jīng)常性工作。隨著逐年政府功能、規(guī)模的不斷擴大，開支規(guī)模也隨之擴大，項目也會越來越多越來越細，因而政府成本控制和監(jiān)督顯得更加必要。通過控制和監(jiān)督才能保證政府成本有效地運行，才能使成本的“越軌”和膨脹行為得以糾正，甚至可以使極少數(shù)斂財自肥官員的行為得以自控自律。政府成本控制和監(jiān)督應有以下環(huán)節(jié)。

(一)政府成本控制和監(jiān)督

控制和監(jiān)督政府成本運行的主體應建立在社會民眾參政議政的基礎(chǔ)上。只有讓民眾參與監(jiān)督才是真正的監(jiān)督，也只有民眾參予的監(jiān)督才是最有效的監(jiān)督。因而政府應有讓監(jiān)督于民、還民主于民的無私無畏的寬廣胸懷，樂意地接受民眾的監(jiān)督。當然社會民眾是一個龐大的群體，客觀上很難形成集中統(tǒng)一，對此可以由本級人民代表大會或由“人大”委托政府審計部門對各期政府成本預算執(zhí)行情況進行審計。

(二)政府成本通過預算、核算和控制監(jiān)督后的執(zhí)行結(jié)果，應通過公開形式發(fā)布

譬如通過本級媒體公開報道，完全透明地讓民眾知情政府運行過程的投入成本，從而對比和分析政府功能的發(fā)揮效果，客觀地評價政府績效。民眾通過評價必然會理解和支持政府工作，民眾有不滿意的方面，政府也應該坦誠地接受批評和建議，并在下期的成本預算中給予調(diào)整，這樣的政府才是一個真正的人民政府、一個廉潔的政府、一個與民攜手的政府。

四、政府成本管理的價值

(一)政府績效與政府成本管理，有利于降低成本，提高工作效率

所謂政府績效，簡稱“政績”，一般指政府為社會在實施、組織、協(xié)調(diào)、指揮政治、經(jīng)濟活動過程中的各項投入而獲得產(chǎn)出中期成果和最終成果。政府績效的產(chǎn)生，往往需要耗費一定的成本后才能顯現(xiàn)。目前，龐大的財政支出，支撐著中央和地方政府功能運作，功能發(fā)揮如何、效率的高低程度怎樣，民眾總是同時從兩個方面來評述，一方面看政府績效，小到政府為民眾修條路、挖口井，大到完成國民生產(chǎn)總值、國民收入、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入、儲蓄規(guī)模；又如社會效益方面，使民眾受教育程度、社會治安、交通、環(huán)保、安全、衛(wèi)生等狀況。另一方面，還要看政府支出規(guī)模大小，如果政府設(shè)置部門林立、層次重疊、人員臃腫，必然增加人力、物力、財力的投入。合理的政府成本必然會引來高產(chǎn)出，這就如用價值工程式來評價事物有益程度的尺度一樣：用價值工程系數(shù)可以闡釋政府績效與政府成本問的關(guān)系：

上式可以看出政府成本小則政府價值(系數(shù))率就高，或成本不變，績效高、價值高，反之則價值系數(shù)低，績效價值低。為此，價值工程能夠較充分地反映政府工作效率。

另外，政府成本核算有利于促進政府科學管理、合理地設(shè)置機構(gòu)和人員編制。機構(gòu)、人員少而精，必然降低成本、提高工作效率。

(二)政府成本管理，有利于促進政府

廉政政府代表著一個國家的形象、代表人民的意志，政府官員的行為和品格應該為民眾所垂范和尊崇。如何提高政府形象，促進公務(wù)員秉公廉潔、防范貪污，促進政府履行民眾受托之責任呢?根據(jù)美國聯(lián)邦法律的相關(guān)規(guī)定，政府官員每年要向有關(guān)部門報告他們在上一年的主要資產(chǎn)總值、收入和債務(wù)……，其中也包括他們收到的各種禮物。這是很有效的方法，對每個政府官員都能得以有效的教育和制約。我國政府公務(wù)員是否也應該用同樣或類似方法，增加政府官員財產(chǎn)的透明度，這樣做不僅透明了公務(wù)員資產(chǎn)規(guī)模、確定官員們的合法收入，電增強了他們自我約束力。但這并不是唯一有效的辦法，如，官員們瞞報或轉(zhuǎn)移他人將難以監(jiān)控。所以還應該從宏觀上對政府官員經(jīng)濟行為加以管理。一個廉政的政府，一定會勇于興利除弊、精打細算把有限的經(jīng)費用在民眾的社會和經(jīng)濟效益上。通過政府成本與由政府功能所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟效益相配比，民眾也一定會公正評價政府履行社會、經(jīng)濟文化等多少受托任務(wù)。為此，通過對政府成本的管理，必然促進政府興廉政勤儉之風，掃墮落腐敗之氣。

(三)政府成本管理，有利于促進政府體制改革和決策

目前，深圳等5個城市政府正在按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策，執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進行行政管理體制改革試點，主要是研究解決政府自身管理體制改革的問題。改革的目的是提高政府功能績效，促進政府轉(zhuǎn)變舊的工作模式，加強財政預算監(jiān)督，建立以政府績效與政府成本核算新型模式。

政府成本管理有利于促進政府改革和正確決策。政府作為一個特殊行政主體，運作的全過程應該既代表民眾利益，又體現(xiàn)國家意志，兩者是統(tǒng)一的。政府為了促進社會經(jīng)濟、科技、文化水平的不斷提高，各個時期必然要制定社會、經(jīng)濟、文化等項目發(fā)展規(guī)劃，這些決策的實施離不開財政、信貸的投入，同時也離不開對政府自身的投入。但長期以來，政府部門對決策的成本支出很少引起重視認真核算，因而造成社會資源嚴重浪費。據(jù)媒體報導，近年來我國每年政府預算支出平均要占財政收入的17．4％，而且有上升趨勢，不少地區(qū)達到32％以上，還有極少數(shù)地區(qū)竟達80％。所以，通過政府成本核算是加強政府成本定額管理的有效措施，也必然有利于政府機構(gòu)革舊鼎新，重塑一個有為、有效的政府，提升政府功能和決策研究水平。

(四)政府成本管理，是改善政府與民眾關(guān)系的有效方法

政府成本管理，也是改善政府與民眾關(guān)系的有效方法。民眾需要自己政府的置身于民眾之中，熟知民情民意，廉潔奉公并將政府工作責任寓民眾意識之中，轉(zhuǎn)變過去的法律意識為服務(wù)意識，強化政府全面質(zhì)量管理手段，尊重民眾有反映和監(jiān)督政府行為的權(quán)利，讓民眾了解和參與政府的各項管理，其基本價值在于有效地保障行政宗旨，防止濫用行政權(quán)力，防止“無限制吞噬改革開放成果”，有效地遏制各級政府在行使公共權(quán)力時的腐敗行為。因此，政府行為應以提高政府績效，強化自我成本管理，接受社會輿論和民眾對政府行為的監(jiān)督，保障遵紀守法、廉潔奉公，以此來改善官民關(guān)系。．當前仍有少數(shù)政府官員不顧民眾死活，不斷新建樓堂，更新小汽車，用公款出國旅游，巧列開支名目以及毫無意義的招待和業(yè)務(wù)支出，貪婪無度大肆奢侈、浪費等行為，這樣高的成本運作，民眾是不會滿意的。反之，政府成本的相對降低或政府成本合理提高等于或低于政府績效增長，這樣的政府一定會得到民眾的歡迎，政府與民眾必然相濡以沫。

五、結(jié)語

現(xiàn)代國家力圖依托現(xiàn)代科學理論和管理手段，為建立一個高功能、高效率的政府行為體制做出了不懈努力。政府能力是實現(xiàn)社會進步不可削弱的資源，但是，也要看到對政府成本核算和監(jiān)督管理一樣也少不了。政府成本核算是一個嶄新的研究課題，新事物需要從思想敢于探索，當然，政府成本單靠核算還不行，也需要政府官員自身道德品質(zhì)和文化修養(yǎng)的不斷提高。偉大的革命家孫中山在國民革命時期就提出“人民為一國之主，”“至於官吏則不過為國民公仆，”理應“為民盡職，以答人民之供奉，”“公仆”理應在民眾的監(jiān)督之下努力治國理政，以一個“萬能政府”來服務(wù)于“全民政治。”然而在現(xiàn)實政府管理中，由于開支透明度低，導致了少數(shù)政治權(quán)力腐敗、甚至平庸無能之輩、險惡分子，欺下瞞上反而得到提拔重用，他們大肆侵吞和扭曲社會資源配置。這就需要大力強化政府政風建設(shè)。政風的腐敗，根子在權(quán)，權(quán)的源頭是“錢”，因而需要積極地開展政府成本核算，強化成本管理，這是政治改革的嶄新理念，是經(jīng)濟生活中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。另方面，也需要政府不斷增強其自我管理能力，爭取民眾的滿意和支持。政府成本核算是一個龐大的系統(tǒng)工程，操作難度大，阻力大。但人類社會越發(fā)展，趨于政府管理也必然越需要細化。當前，政府現(xiàn)代化管理理論和方法的研究滯后于實踐問題，正在日益成為制約我國政府改革的一個突出問題，為此，必須付出不懈努力和創(chuàng)新思考。

責任編輯 柏振忠

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