我國礦產資源管理中的委托代理問題研究

(中國地質大學政法學院，湖北武漢430074)

摘要：我國礦產資源管理體制還存在一系列深層次的體制問題，其中委托代理關系不完善，就制約了我國礦-產資源管理體制改革的深入。本文運用新制度經濟學理論對我國礦產資源管理中的委托代理制度的現狀進行了探討，并提出了進一步建立代理人市場、明確代理人責任、強化激勵和約束機制的政策建議。

關鍵詞：礦產資源管理；委托代理；所有者缺位；道德風險；逆向選擇

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1004 0544(2006)02-0098-03

礦產資源的開發利用直接關系到國民經濟的發展，與人民生活條件和生活質量的改善息息相關。在經濟可持續發展戰略中，礦業可持續發展是不可缺少的重要組成部分。我國正處于工業化中期，資源需求急速增長，資源短缺已成為制約國家和企業發展的“瓶頸”。然而，一些深層次的矛盾和問題尚未得到根本解決，特別是資源依賴型的經濟增長方式至今沒有發生根本轉變，節約型的國民經濟體系還未建立，礦業經濟結構不盡合理，礦業組織方式低效，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，資源約束不斷增強。盡管政府從1996年開始在全國范圍內掀起了持續的、聲勢浩大的整頓，但收效甚微，未能從根本上解決問題。因此，研究礦產資源的管理體制特別是委托代理關系有重要意義。

一、礦產資源的委托代理關系分析

(一)委托代理關系的涵義

委托代理理論是信息經濟學的基礎之一，它主要研究信息不對稱條件下市場參與者的委托代理關系以及由此產生的激勵約束機制問題。最早提出委托人和代理人概念的羅斯(Ross．S，1973)認為：如果當事人雙方，其中代理人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生。委托代理關系產生的首要問題是資本的所有權與控制權的分離。古典資本主義企業的主要特征是，擁有剩余索取權的資本所有者同時又是企業的經營者。隨著交易范圍的擴大及資本的不斷積累，企業的規模也隨之擴大，于是由資本所有者完全獨立控制企業的經營活動已經越來越受到所有者精力、專業知識、時間、組織協調能力的局限的制約。當所有者不能再進行風險決策但是又必須從事上述活動時，就可能委托給專業人員代理執行企業的職能，這時便產生了委托代理關系。

委托代理理論，它大大改進了經濟學家對所有者、管理者、工人之間內在關系，以及更一般的市場交易關系，它將社會中許多互動關系用委托人與代理人的關系予以解釋，個人透過代理人的協助，可以分擔部分責任與風險，但又為了避免代理人隱藏信息及機會主義等風險，可以用契約的管理來解決風險問題。

(二)礦產資源的委托代理關系

我國的礦產資源在法理上屬全民所有，然而全民共同管理資源的成本較高，就要委托給國家；但國家是個抽象的、不清晰的集合，權利無法被具體界定到某個人，因而，要切實行使礦產資源的所有權，國家必須把這一所有權委托給中央政府；而中央政府不可能直接控制那么多的資源，所以又必須委托給中央政府各部門和地方政府去管理；各部門和地方政府又不能事無巨細地全面控制和管理這些資源，它們必須通過代理人——礦產資源直接管理部門，而它再委托給企業去經營。這樣礦產資源管理中的委托代理關系便形成了，具體說來有以下四種關系：

1．委托代理關系之一：全國人民與國家之間的委托一代理關系。在這一委托——代理中，作為全民資產的最終所有者——全國人民，將全民資產委托給代表全體人民利益的國家代理，全民所有變為國家所有。這樣，一方面法律明確了國有產權的法律屬性，承認全體人民是國有產權唯一而且是最終的主體；另一方面作為國有產權唯一最終主體的全體人民，由于不可能直接行使所有全民產權，可行的選擇是國家作為全民產權的代理人。

2．委托代理關系之二：國家與政府之間的委托代理關系。國家與政府并不是等同的概念。我國憲法規定，國家最高權力機關是全國人民代表大會，也無法直接經營和管理礦產資源，將其委托給政府代理。經過這一層次的委托一代理，使政府成為國有產權的全權代表。

3．委托——代理關系之三：各級政府與各級礦產資源直接管理部門之間的委托——代理關系。在這一委托——代理關系中，作為國有產權代表的政府，無法全面控制和管理這些資源，就交給各級礦產資源直接管理部門，對礦產資源進行專門的監督和管理。

4．委托——代理關系之四：各級礦產資源直接管理部門與國有礦山企業之間的委托——代理關系。政府不直接最終去經營礦產資源，它的最終運營和管理還得靠企業來實現。這樣礦產資源各級直接管理部門必須尋找代理人，把礦產資源的經營權和所有權委托給了企業來實現。

可見，礦產資源的委托——叫弋理是多層次的委托一代理關系：自上而下多層次委托，自下而上多層次代理。這種多層次代理關系可以用下圖(圖1)來表示。

二、礦產資源管理中存在的問題

從全民所有到企業的具體經營，其間存在著多層次的委托代理關系(如圖1)。當委托人與代理人的目標函數不一致時，資本所有者作為委托人，擁有剩余權的經理人員作為出資人的代理人，他們除了追求自己更高的貨幣收益外，在缺乏法律監督的情況下，還可能通過尋租行為獲得“租金”。這樣就導致了礦產資源管理中委托代理利益不對稱問題的產生。具體說來：

(一)行政性委托代理導向明顯，所有者缺位

礦產資源管理中委托代理的一個顯著特點是委托代理行為行政導向明顯。其主要體現是：首先，各級政府(或直接管理部門)對國有礦山企業的委托行為本身就是一種行政上的委托代理，即由上一級政府機關委托下一級政府機關。其次，大部分國有礦山企業的代理人由各級政府任命，從而一方面他們具有政府“公務員”的身份，另一方面又兼具企業管理者的角色。最后，國有礦山企業的人事變動服從行政上的安排。即使這樣做違背經理與企業之間的勞動契約，也往往要讓位與行政命令的指揮與安排。

礦產資源的委托代理關系面臨的首要問題也是最重要的一個問題就是所有者缺位。我國的礦產資源歸國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權，盡管我國礦產資源法律所有權是明確的，但是財產權關系、經營權關系模糊。政府行使所有權的同時，容易與其行政管理職能、經濟調節職能相混淆，從而造成所管理的礦產資源所有權的模糊。政府部門可能按照自己的利益和意志去管理礦產資源，但誰都不對國有礦產資源管理和經營所帶來的不良后果承擔責任。責任的淡化與自身權力和利益的無限追求，造成有利益時伸手，有責任時推諉，沒有人真正關心礦產資源的資金風險和經濟效益。這就等于所有者缺位，會導致偷懶問題和內部人控制的問題。

(二)礦產資源的委托代理鏈的問題

礦產資源屬于國有，從最初的委托人(全民)到最終代理人即經營者(國有礦山企業)，經過了多級的委托代理。全體人民將礦產資源委托給國家，國家再將礦產資源委托給各個政府，各個政府再將礦產資源委托給直接管理部門，經過層層委托之后，將礦產資源委托給企業的主管部門，這樣，國有礦山企業的經營權才到達最終代理人手中。同時，礦山企業的委托過程也同樣冗長。過長的委托代理過程，使人們對礦產資源的關心度也隨之下降。張維迎(1986)的“變壓器理論”可以解釋這個問題。如圖2所示(圖2的橫坐標為委托代理鏈長度，縱坐標為關心度0≤Vn≤1)：

在我國礦產資源的委托代理關系中，在國家所有制下，全體人民對礦產資源的關心度接近為0，由于任何單位個人都沒有行使對礦產資源的支配權，所以對礦產資源的關心度很低，接近為0。同時，由于政府官員不享有對礦產資源的所有權和收益權，故他們對礦產資源的關心度僅僅靠個人的責任感或外部條件決定，所以對礦產資源的關心度也很小。從政府官員到國有礦山企業實際的經營者如各個礦產資源的直接管理部門、各個地方政府等，每經過一級。關心度降低。在這種情況下，即使減少他們之間的委托代理層。也難以保證經營者對礦產資源的真正的關心負責。在信息不對稱的背景下，監督成本高，約束激勵機制遞減，在市場交易發生之前能引發政府及官員的道德風險，在市場交易后就導致了資源所有者的逆向選擇，致使市場機制運行的結果缺乏效率，甚至有可能造成市場不存在。

(三)政府的道德風險

外部委托代理關系中的道德風險。一是政府作為全體人民的代理人，存在道德風險。由于政府同時作為產權所有者與經濟管理者雙重角色。政府管理目標是多樣化，不僅有利潤的最大化，而且還有宏觀經濟的增長、國家和社會穩定等目標，這與礦山企業單一的追求利潤最大化的目標函數不一致，對于政府來說一切都為政治目標服務的。政府可能為了顧全社會的宏觀利益，而忽視了企業的利益，并且使企業目標多元化、非理性化。尤其在經濟改革階段，礦山企業為了配合政府的經濟政策而喪失經營決策的自主性，甚至有時內化為政府的一個附屬機構以配合政府的宏觀調控，為宏觀經濟的發展提供必要的礦產資源的保障，而不顧資源的浪費和利用效率的低下。

二是政府作為國有礦山企業的委托人，也存在道德的風險。由于委托責任主體層次繁多，委托代理鏈條過長且缺乏內在的連接機制，過分依賴行政指令，委托人本身并不擁有剩余索取權和剩余控制權，因此委托人對代理人的監控力度十分微弱。作為委托人，礦山企業的董事長在企業中形同虛設，沒有行使其監控職能，反而從自身利益出發，以滿足自身的利益目標。而作為代理人的少數代理人，得不到與其經營業績相對應的報酬，往往借助內聯、合資、參股的形式，將本企業的資產轉移，變為私人財產，謀求非契約的利益。甚至出現董事長、總經理一人兼任的現象，監督毫無作用，約不軟化，內部人控制嚴重，這樣滋長了一些侵吞國有資產的尋租行為。

代理人選擇過程中政府也存在道德風險。由于政府選擇代理人時，政府官員既沒有動力，也沒有壓力選好代理人。因為選擇的好壞，與其沒有什么直接的責任和利益，如果因代理人管理不善造成了經濟損失，司法部門往往給政府官員“用人不當”的說法。再者，即使主管部門有選好代理人的動力和壓力，選出來的也未必是符合代理運行需要的。因為，政府的選擇標準是：聽從組織的安排、能理解領導的意圖等，經營管理是次要的。在選擇礦產資源管理的代理人中，一些官員還存在受賄和安排親信的現象。代理人的行政指定，抑制了代理人市場的隱性激勵效應。

(四)市場機制不健全

由于政府的市場準入限制，我國礦產資源的壟斷性很強，一方面使得即使內部有競爭也不是很充分，這種壟斷經營必然會產生壟斷利潤，模糊了對各級代理者實際經營績效的評估，阻礙了礦產資源管理的改革。另一方面使得礦產資源不能經過市場流通，從而阻礙了各種用途、各種使用者之間的優化配置，使用效率的降低，造成資源的浪費和不合理開發利用等現象的發生。這顯然限制了市場機制發揮作用的空間，與我國建立市場經濟體制的目標背道而馳的。

三、我國礦產資源管理中委托代理問題的對策

通過上文的分析我們可以看出：礦產資源管理委托代理制度之所以存在諸多的問題，其根源就在于產權不清晰，所有者“缺位”。因此，解決我國礦產資源管理問題的根本途徑就在于實現礦產資源所有者“補位”，其關鍵就是要提高各級委托人對代理人的激勵與約束。具體措施為：

(一)對礦山企業實行投資主體多元化改造

積極推行公有制的多種有效實現形式，大力發展國有資本、集體資本和私人資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。對于我國的一些中小礦山企業和不是涉及國家安全和自然壟斷行業的礦山企業，可以考慮通過收購、兼并、合資、參股等多種形式實現對國有礦山企業的改造。這既改變了政府對礦產資源行業“一手抓生產，一手抓安全”的固有做法，轉讓國有股份，國有資本退出礦產資源行業，用出售股份換來的資金解決礦山企業遺留的歷史問題；同時，騰出手來抓安全監管和環境保護，制定礦產資源的合理開發規劃，從而有效解決礦產資源開發、消費過程中的負外部性。

(二)明確代理人責任，對礦產資源進行債權化管理

明確礦產資源的產權關系，使所有者與經營者之間的權、責、利明確。政府或企業的代理人要承擔礦產資源管理中存在的風險和責任，責任落實到人。一方面無論是委托人還是代理人有責任時就要追究，情節嚴重者交給法律機構處理；另一方面有利益時，代理人擁有扣除支付國家合同收益后的剩余權，給予物質和精神的獎勵。實現礦產資源管理中代理人的責任明確，對礦產資源的債權化管理。

(三)物質、精神激勵機制

有效的激勵機制應當實行物質與精神激勵并重；而且，物質激勵是最基本的激勵，精神激勵必須建立在物質基礎激勵之上。在國有礦產資源管理中的委托代理，物質激勵通常包括年薪制、經營者持股、經營者股票期權制度等。精神激勵包括地位、權力、榮譽稱號的授予、成果的評價及對人的信任尊重、情感等方面。精神激勵是在較高層次上調動職工的工作積極性，其激勵深度大，維持時間也較長。較高的社會聲望和地位，既是對經營者較高經營能力的肯定，也是其日后取得更高報酬的籌碼。在一定的條件下，精神激勵比物質激勵更為有效。

(四)約束機制

1．對礦山企業經營者進行考核和監督。礦山企業經營者在履行其使命的全部過程中應該受到經常的、定期的檢查和必要的監督，但除了已有的有效辦法外，作為一種重要的動態和評價手段及有效形式——業績審計實不可少，已有的稽查特派員制度以及獨立董事制度對企業的生產、經營起到一定的監督作用。

2．培育和完善礦產資源代理人市場機制。國有礦山企業實行主體多元化改造后，國有礦山企業實行所有權與經營權分離，企業的所有者成為委托人，經理成為代理人。在新的制度下，即使國家控股，礦產資源主管部門都不能向公司派出享有行政待遇的干部，經理作為代理人，只能從市場上招聘。國有礦山企業的經營權從礦產資源的主觀部門的直接干涉、控制下解脫出來，成為自己的勞動力——經營管理能力和才干的所有者，并把這種能力和才干作為商品推入市場，與企業所有者所擁有的經營管理為商品推入市場，與企業所有者所擁有的經營管理能力權進行商品交換。發揮市場配置人力資源的基礎手段和作用，使“政企分開”，讓改制后的企業董事會獨立自主的在市場上“選購”自己所需的代理人。同時，政府作為市場管理者，應將資本市場、產權市場、生產資料市場及其他產品市場統一納入管理盤子，使之相互協調和配套，共同發揮其對國有礦山企業經營者的行為約束和監督作用。

3．減少國有礦山企業代理層次。減少國有企業代理層次，可以強化所有者對代理人約束的動機，消除地方政府和企業代理人“合謀”的可能，增加信息傳遞的有效性，擴大了信息的透明度，加大對代理人的監督力度。

責任編輯 劉鳳剛

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