農業保護——日本實現貿易自由化的“絆腳石”

一、日本的農業保護政策

(一)農業保護政策的含義

日本經濟學家速水佑次郎在其《日本農業保護政策探》一書中，將農業保護政策被定義為“通過政府對農產品和農業投入晶市場的干預來增加農業產出和收入的政策”。其中農業投入品被限制為可在市場交易的“私人物品”，而不包括重要的排灌渠道等眾多農民聯合使用的“公共物品”。因為公共物品是不能在市場上進行交易的，或不能通過市場有效地進行資源配置，它的供給在任何情況下都是政府的首要職責。因此，這里所說的保護政策只限于政府對私人物品的市場干預。

具體而言，農業保護政策就是在國民經濟運行過程中，政府為確保農業發揮基礎作用，使農業的發展與國民經濟其他產業的發展相適應，通過對農業生產和貿易等環節的支持與保護，以提高農業綜合生產能力為基本目標，以保護農民利益為落足點，由此而采取的一系列支持和保護農業的政策措施的總稱。其根本特征在于政府通過關稅、國內價格干預和補貼等手段，替代和扭曲市場機制作用，促使國內糧食和其他農產品的產量增加，向農業人口轉移收入。

(二)日本農業保護的具體政策

1．關稅方面

首先，從關稅保護在農業保護中的份額看。在各國不斷通過削減關稅來減少農業保護的情況下，日本的農業保護仍然主要依靠高關稅。2004年日本的農業保護總額為52830億．日元，其中91％是通過高關稅提高進口價格實現的，遠遠高于同期美國的35％，歐盟的53％和世界平均水平60％。

其次，從關稅稅率看。表1中的數據表明，雖然經過烏拉圭回合談判，日本的農產品平均關稅下降為64．9％，仍然遠高于歐盟的15．7％和美國的10．9％。其中關稅稅率為30％'90％的農產品關稅稅號，日本為111個，少于歐盟的313個，略高于美國的99個；而稅率為100％—200％的稅號，日本有138個，相比之下，歐盟的31個和美國的26個顯得微不足道了。這使得日本的農產品進口關稅呈現一種“金字塔式”的結構——大部分品種的關稅較低，但一部分高關稅的品種卻十分突出。根據日本農林水產省2005年6月按WTO新的從價稅換算方式測算的結果，日本的精米關稅為778％，秈米關稅為560％，都大大超過迄今為止公布的大米關稅490％的水平，至于魔芋，其關稅甚至高達1700％，為世界各國高關稅之最o。

2．農業補貼方面

龐大的財政補貼作為戰后日本支持和保護農業最直接、最主要的手段之一，長期集中用于農業生產的預算補助與農產品的價格補貼上。近年來，日本這種對農業采取巨額補貼的政策不斷受到世界貿易組織和一些國家的指責。WTO調查報告公布的數據表明，日本對農業的補貼已經超過了農業的收入。20世紀80年代以來，日本每年農業補貼總額在4萬億日元以上，農民收入的60％來自政府的補貼。據經合組織(OECD)的調查顯示：2000年，日本對農業的補貼已經達到國內生產總值的1．4％，而同期的農業產值只占1．1％。從OECD衡量農業保護程度的指標PSE(生產者補貼等值，ProducerSupportEstimate)的總額來看，2003年日本為447億美元，雖然低于歐盟的1214億美元，但卻高于美國的389億美元；如，果按人均水平比較，則日本人均PSE為344美元，超過歐盟的303美元，為世界最高；如果按PSE占CDP的比例比較，冊日本是1％，略低于歐盟的1．2％，大大高于美國的0．4％；如果按PSE占農業生產額的比例比較，則日本為58％，不僅明顯高于美國的18％和歐盟的37％，而且遠遠超出了OECD平均的32％o。由此可見，日本政府對農業的補貼堪稱世界各國的最高水平。

3．稅收方面

日本的稅制非常復雜，但沒有單獨的農業稅制。農林水產業同其他產業一樣，按照全國統一的稅賦標準交稅，但這并不等于政府不給農民在稅收方面的照顧和支持。實際上，日本政府為了支持農業的發展，在稅制方面制定了相當優惠的政策，使農業處于十分完善的保護之下。

在日本，與農民關系比較密切的稅種主要是與土地有關的稅，但這類稅并不是單為農民制定的，對與土地有關的城市居民和法人同樣適用。不過，農民可以享受某些特殊優惠。例如，有關遺產稅的法律規定，繼承農業用地并繼續將土地用于農業生產的繼承人，如果遺產稅總額超過土地的交易價格，超過部分可以延期交納；如果該繼承人死亡或者連續從事農業20年以后，未交納的稅款可以免交。再如，土地稅只向土地所有者征收，租用土地的農民除向土地所有者交納地租外，不需向國家交納土地稅。此外，在其他諸多稅種中，一旦涉及到農業問題，日本政府也都對農業團體或農民個人實施特殊的優惠政策。這樣從事農業生產和經營的企業或個人，就可以在法人事業稅、法人所得稅、個人事業稅、個人所得稅、繼承稅和贈與稅等諸多方面享受優待。

(三)日本農業保護政策的泥潭

由于實施農業保護政策會帶來制度租金(InstitutionalRent)，而那些享有制度租金的私人和各個利益集團不僅是日本政治家選舉時的募捐者，也是政治家退休后獲得有利就業機會的提供者，并且能夠爭取到農民選票是日本各政黨競選成功的重要保障。所以，由農業合作協會、農林水產省和執政的自民黨所組成的“鐵三角”，就成為堅決維護農業保護程度的頑固堡壘。于是就出現了這樣一種局面：一方面，當市場因素的反應產生無法預料的問題需要采用新的干預措施時，日本政府對市場的干預就趨于擴大；另一方面，原有的干預政策因涉及既得利益集團的利益而難以取消，所以日本政府的農業保護政策就陷入了只能不斷加強而不能有所減弱的泥潭。

二、日本進行農業保護的原因

(一)糧食安全因素：二戰結束后出現的糧食危機是進行農業保護的重要原因

二戰結束后，日本曾陷人嚴重的糧食危機。這不僅是由1945年的糧食欠收引起的，更重要的是由于戰前的糧食供應體制被破壞。戰前，日本國內所需大米的20％是從中國等殖民地國家掠奪來的，而戰敗則喪失了這條糧食供給的渠道。并且由于戰敗，不僅有幾百萬軍隊從戰場復員回來，而且幾百萬僑民也一下子被強制地從殖民地遣返回國，9000萬人口被禁錮在本土的四個小島上，日本就陷入了歷史上最為嚴重的糧食危機。這次糧食危機給日本留下了深刻的教訓，日本政府也因此而更加重視糧食的生產和增產。時至今日，日本雖然已經由落后的農業國轉變為先進的工業國，但許多人一想起當年時糧食危機的慘狀就不寒而栗，這乃是日本政府多年來一直重視糧食安全保障，堅持嚴格的農業保護政策的重要原因之一。

(二)經濟因素：農業比較優勢下降是產生農業保護的根本原因

日本農業保護程度不斷提高的根本原因是農業比較優勢的急劇下降。以引進技術為基礎，日本實現了工業生產率異乎尋常的提高。1960—1980年，日本制造業的勞動生產率年均增長6．7％，遠高于同期美國的3．2％、英國的2．6％、法國的4．2％和原聯邦德國的4．1％。相比之下，同期日本農業勞動生產率雖然也年均增長5．3％，但卻與其他工業國的增長速度大體相當①，日本農業比較優勢也因此而大為喪失。隨著人均收入的提高，肉、奶等高價值食品的消費迅速增長，食品和飼料進口也急劇增加，這樣就產生了農業實行保護的實際需要。在比較優勢從農業迅速轉向工業轉移的過程中，如果產業間資源配置的調整完全聽任市場機制，那么由于城鄉收入不平等，特別是在農村人口迅速減少的情況下，農民的利益就難免遭到嚴重的損害，甚至會達到農民無法容忍的地步。為了保護農民的利益進而保護農業生產，日本政府就對農業實行了政策性保護，以提高農產品進口關稅和實行價格支持等方式，把產業調整的一部分代價轉移給全體公眾。

(三)政治因素：爭取農民選票是各政黨不斷提高農業保護程度的政治需要

在日本政界中，執政黨和在野黨之間、執政黨各派之間的爭斗是十分激烈的。他們為了取得政治上的優勢，不僅需要壟斷資本集團作后盾，也需要社會各種力量的支持，廣大農民是一支不可忽視的力量。各政黨尤其是自民黨，有許多議員來自農村，他們是靠農民選票才當上議員的。通過實施農業保護政策來提高農民收入，滿足農民的部分要求，也是一種拉農民選票的方式。因此，在日本沒有哪個政黨敢公開反對農民的要求，各政黨都盡量迎合農民的心理，無怪乎人們稱日本的大米價格為“政治米價”。農業保護政策雖然加重了財政負擔，在國內外都引起了很大的爭議，但日本政府卻很難取消農業保護，怕的就是失去農民的支持。

三、農業保護政策對日本實現貿易自由化的消極影響

(一)日本實現農產品貿易自由化的可能性

雖然日本政府通過高關稅、稅收優惠和補貼等方式對國內農業進行了嚴格的保護，但其農業的發展水平卻令人擔憂。

1．農業勞動力持續減少且日益老齡化

日本已經成為世界第一長壽國，正在穩步進人“人生80歲”的老齡社會。就農村而言，老齡化現象十分嚴重。日本農業就業結構主要有兩個特點：農業勞動力持續減少和老齡化進展明顯。根據日本2000年度農業白皮書統計，農村人口為1346萬人，僅為1960年(3441萬人)的39％，而其中60歲以上的農民占66％，65歲以上的農民占53％。

2．耕地面積縮小，利用率下降

日本的耕地由于轉作他用及棄耕等原因面積日益縮小，已經由1961年的608．6萬公頃減少到2000年的483萬公頃。耕地的利用率從1994年開始低于100％，此后持續下降；2001年，日本全國的耕地面積為479．4萬公頃，比上年減少了3．6萬公頃，耕地利用率比上年下降了9．2個百分點，為94．3％。

3．農業生產額不斷下降

日本農業生產額在1985年度達到最高值，為134094億日元。此后，一直呈減少的趨勢。根據日本農林水產省2003年8月28日統計出來的2001年度《農業、糧食相關產業的經濟計算》，農業生產額為98011億日元，比上年下降3％，連續7年下降，，低于1975年度的98661億日元的水平，26年來首次跌破10萬億日元大關。

可見，農業保護政策雖然為日本農業的發展提供了時間和空間，使其避免了國際市場的激烈競爭，但農業的發展水平不僅沒有因此而提高，反而不斷下降。這樣，日本農業就陷入了越保護越落后，越落后越保護的惡性循環。在農業不斷衰退的情況下，日本政府越來越難以降低其對農業保護的程度，更談不上實現農產品貿易自由化的可能性。

(二)日本的農業保護政策導致其在關貿總協定和WTO的農業談判中越來越被動

日本是關貿總協定和WTO談判中積極主張貿易自由化的國家之一，但主要主張開放工業和服務等領域，很少涉及農業領域。由于日本政府一直奉行農業保護政策，農產品自由化就成了日本自由貿易的最大障礙。在烏拉圭回合農業談判中，日本由于國會“大米一粒也不能進口”的決議，態度非常消極。這不僅使日本在談判中陷入了被動不利的地位，招致了國際孤立，而且付出了相應的代價。結果，日本在不得不接受大米關稅化的同時，大米市場準入量本來可以承諾國內消費量的5％，最后卻被迫承諾了7．2％。鑒于在烏拉圭回合談判中消極被動的教訓，日本在WTO農業談判中轉而采取了以攻為守的積極姿態，于2000年12月向WTO提交了一個大談農業哲學的談判提案，以繼續保護國內農業為前提，主張按烏拉圭協議方式，逐步實現農產品貿易自由化。其提案主要包括以下兩個觀點：

1．強調農業具有多方面功能

在農業談判在中，日本主張應該充分注意到農業所具有的多方面功能，例如防洪(水田及早田在大雨時的儲水功能)、水資源涵養、防止土壤侵蝕、防止山體滑坡、處理有機垃圾、凈化大氣、緩和氣候變化(水田在夏季具有降溫功能)、保健休閑等。對此表示認同的國家或地區有歐盟、挪威、瑞士、韓國等。大多數國家和地區則持反對意見，例如，澳大利亞、巴西、烏拉圭、智利、哥斯達黎加、巴基斯坦等國認為，多方面功能是農業保護主義的借口’；東盟擔心多方面功能的概念會成為將來自由化的障礙；美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭雖然不否定農業具有多方面的功能，但卻主張它不能成為采取歪曲貿易自由化措施的理由；烏拉圭、阿根廷、危地馬拉等國認為，多方面功能只是特殊情況，不應將其一般化。

2．強調糧食安全保障的重要性

日本在農業談判中一直強調糧食安全保障的重要性。對此認同的國家或地區有瑞士、韓國、印度、孟加拉等少數國家。而美國對“為了保障糧食安全而有必要采取歪曲貿易的措施”這一主張表示強烈反對，認為大幅度地改善市場準入就能保障糧食安全。新西蘭認為貿易自由化不徹底才會在糧食安全領域出現問題。烏拉圭認為，發達國家的糧食安全保障與發展中國家的糧食安全保障沒有關系，發展中國家只有從發達國家開放的農產品市場獲得出口收入，才有助于實現糧食安全保障。

日本農業保護政策已經使其在WTO農業談判中陷入被動的局面，其提案被認為是“保護主義提案”，不僅沒有得到大多數國家的認可，反而不斷遭到來自各方面的批評。2003年3月26日，美國首席農業談判官約翰遜在日內瓦會議不歡而散后的記者招待會上，嚴厲譴責日本缺乏談判誠意，說“只要日本不讓步，農業談判就不能達成框架協議?！薄叭毡镜葒膽B度很可能對其他領域的談判產生惡劣影響?！盬TO在2005年1月25日發表的《日本貿易政策審查報告》，批評日本對大米等農產品實施高關稅保護政策，是對貿易自由化的歪曲。可見，農業保護政策已經嚴重阻礙了日本實現貿易自由化的進程，成為其提倡自由貿易的軟肋。

(三)農業保護政策導致日本在FFA的浪潮中落伍

在WTO多邊談判的進程緩慢，，取得成果的難度較大的情況下，建立雙邊和多邊自由貿易區(FTA)已經成為各國實現貿易自由化的主流方向。根據wro的資料，截止2005年1月，世界各國(地區)締結的FTA已經達到293件，其中20世紀90年代以后締結的為213件①。目①河北國際商務信息中心，(全球區域經濟合作勢頭強勁)，wro事務咨詢網站，2005年3月。前，日本雖然已經與新加坡、墨西哥、菲律賓、馬來西亞、泰國簽署了FTA，并積極與韓國、印尼、東盟進行FTA談判，但農業保護問題都在不同程度是上影響了談判的進程和協議的簽署。

1．缺少農業領域的“日新自由貿易協定”并不完整

在日本與新加坡締結FTA的談判過程中，最主要的困難就在于農產品關稅的問題。談判中雙方首先就取消工礦產品關稅達成了一致意見，但日本以保護國內農戶為由，要求農水產品維持原關稅，并提議在WTO規定的已取消關稅的農水產品基礎上，加上WTO規定以外的實際未征收關稅的農水產品。但根據WTO規則，FTA不承認特定領域例外的原則。新加坡認為農水產品不取消關稅，不按新關稅執行，則與WTO規則相抵觸。對于日本的提議新加坡表示為難；

在經過艱苦的談判之后，2002年1月13日，出訪新加坡的日本首相小泉純一郎與新加坡總理吳作棟簽署了FTA，這是日本與有關國家簽署的第一個FrA。根據該協定，新加坡對從日本進口的所有產品取消關稅；日本對從新加坡進口的94％的產品取消關稅，而對于6％的農產品和水產品仍要課征關稅。2002年1月15日，美國原商務部長官亞伊塔在東京發表演講時指出，日本與新加坡簽署的FTA將日本的農業領域作為例外排除在協定之外是錯誤的，因為WTO規定簽署FTA的條件是廢除所有的貿易限制，日本與新加坡之間的FTA違反了這一精神。實際上新加坡并沒有農業，僅生產少量觀賞魚?！叭招伦杂少Q易協定”的簽訂奠定了日本今后參與FTA談判的基調，以后是否還會有其他國家愿意與其訂立缺少農業領域的FFA實是未知之數，談判的難度也可想而知。

2．“日墨自由貿易協定”談判因農業問題一度擱淺

日本政府自1999年以來，就一直與墨西哥討論締結FTA的可能性。雙方的正式談判于2002年10月開始，曾預定在2003竿內達成協議。然而，日本在談判中始終堅持農業保護，一再拒絕墨西哥要求日本開放豬肉等農副產品市場的要求。由于豬肉是墨西哥對日出口金額最大的農副產品，如不取消進口豬肉關稅，墨西哥就不同意在開放非農產品市場方面讓步，談判因此而一度擱淺。日本農水省曾警告說：如果日墨締結FTA，取消進口豬肉的關稅，日本養豬農戶將把全國的政治家視為“敵人”。結果，經過長達16個月的討價還價后，雙方互相讓步，好容易才在2004年3月達成協議，2005年4月1日才正式生效。

日墨FTA是日本簽訂的第一個涉及開放農產品市場、降低農業保護程度的FrA，對其今后的談判有一定的影響。盡管如此，但這并不意味著日本已經放棄了農業保護政策。如后所述，在日本與東盟和東盟各國以及與其它國家的FTA談判中，農業保護問題都是談判難以順利進展的最主要障礙。

3．農業保護政策使日本在與建立東盟自由貿易區的問題上落后于中國

2002年1月，小泉首相在訪問東盟五國時正式建議建立“日本－東盟自由貿易區”，并確定了在2012年建成的目標。為此，日本與東盟各國于2002年3月在印度尼西亞召開了為期2天的政府間會議，討論了締結FTA的一些具體問題。但是，日本方面在會議的第一天就擺出了拒絕撤消農產品關稅的姿態，引起了東盟方面的強烈不滿。2003年12月11日，東盟秘書長在訪日參加座談會時，強烈要求日本在與東盟簽署FTA之前，廢除一部分農產品的關稅。12月12日，泰國總理他信在領導人特別會議發言時，也要求日本開放農產品市場。2004年8月2日，在“日本—東盟經濟合作協定政府間事前協議”會上，由于日本在農業問題上不愿讓步，東盟表示只要日方不明示農業問題談判的開始和結束期限，東盟將不再響應日方的談判動議。這些要求一次次擊中了日本農業保護政策的要害，使日本政府每每陷人被動，“日本－東盟自由貿易區”的談判也遲遲難以開始。雖然雙方于2005年4月14—15日，在東京開始了“日本－東盟自由貿易區”的第一輪談判，但仍然未能就如何解決農業問題達成具體共識。

與“日本－東盟自由貿易區”談判剛剛開始相比，“中國—東盟自由貿易區”發展迅速，已經取得了實質性進展。中國和東盟決定從2003年起在肉類、魚、蔬菜等八個領域先開始自由化，其他領域從2005年起分階段降低或取消關稅。2004年11月29日，中國與東盟又簽署了《中國－東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》及與此相關的《中國－東盟爭端解決機制協議》。這兩項協議為在2010年建立“中國－東盟自由貿易區”確立了具體原則，屆時，“中國－東盟自由貿易區”將成為亞洲第一個多邊貿易自由化安排。

中國和東盟從日本最敏感的農、水產品開始貿易自由化進程，這對日本的影響并不亞于中國提出建立“中國－東盟自由貿易區”時所其受沖擊的程度。為此，日本政府雖然一再表示要加快農業改革，推動農產品貿易自由化，但在國內“農林族”的強烈反對下，卻很難下定決心。這種情況在與泰國的談判中表現得最為明顯。2004年年初，日本先后與泰國、馬來西亞和菲律賓開始了FTA談判，原計劃都是在年內達成協議。但是，由于泰國是凱恩斯集團成員國，在農業自由化方面的要求較高，在WTO農業談判中也與日本持對立的立場，要求日本大幅度削減關稅，因此日泰FTA談判難度就明顯超過了日馬、日菲FTA談判。從實際情況看也是這樣，盡管日泰FTA從2002年初就開始了協商，并且成為推動日本與菲律賓、馬來西亞于2003年后也開始探討FTA的直接原因，但和日菲FTA于2004年11月達成協議、日馬FTA于2005年5月達成協議相比，日泰FTA直到2005年9月才達成協議。究其原因，還是農業問題拖了后腿。

另外，在日本與韓國、智利、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞等國的FTA談判中，農業領域的開放問題也成為了談判雙方爭議的焦點問題，農業保護都在不同程度影響了談判的進程和協議的簽署。綜上所述，日本的農業保護政策已經成為了其實現貿易自由化的“絆腳石”。