工資收入差距與政府宏觀調控

[摘要] 工資收入差距不是社會分配不公的主要矛盾，關鍵是要把握好工資收入差距的程度，使之處于合理的正常范圍，這是政府宏觀調控的職能所在。為防止收入差距不合理擴大，應轉變政府對工資收入分配的管理和調控職能，加強國家宏觀調控，建立和完善工資收入分配的法律法規體系，對工資收入機制進行全面規范，建立和健全適合市場經濟要求的企業工資分配指導監控體系，進一步規范國有企業的收入分配制度，加強職業教育培訓的財政轉移支付力度，強化稅收對居民最終收入分配的調節功能。

[關鍵詞] 工資；收入差距；收入分配

[中圖分類號]F244．2 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)03—0039—04

—、問題的提出

我國自上世紀80年代初實行改革開放政策以來，伴隨著經濟的高速發展，在居民收入有了較大幅度增長的同時，其收入差距也不斷擴大。據最新資料反映，我國衡量居民收入差距大小的基尼系數已達到0．48，接近社會分配嚴重懸殊和不公平的極限(一般認為是0．5)。居民收入差距的這種狀況以及當前社會上出現的一系列不安定群體事件被聯系起來引起政府和學術界的高度重視。的確，收入差距的過度擴大不僅涉及到經濟中效率與公平的政策取向，而且也關系到社會政治的穩定。堅持科學發展觀和構建和諧社會作為發展社會主義市場經濟基本方針的提出，充分反映出最高決策層對居民收入差距不合理擴大和收入分配不公問題的關切程度。

廣泛的調查研究資料表明，當前我國居民收入差距過大的主要根源是工資外收入，即勞動要素收入之外的收入存在是導致居民之間收入差距懸殊的主要原因。廣大人民群眾最為不滿的是各種非法收入的存在，尤其是官商勾結侵吞國有資產及政府官員利用職權“尋租”等黑色收入。但是，由于最廣大勞動者的主體收入是工資收入，工資收入的分配客觀上與他們的現實經濟狀況聯系最為密切。一些不合理的因素導致的工資收入差距也是廣大勞動者最關心、最直接、也最敏感的熱點問題，由此而形成的收入分配矛盾具有較廣泛的覆蓋面，不僅存在于人們的社會生活之中，也反映到企業薪酬制度及勞動關系等層面上。

按照發展社會主義市場經濟對勞動和社會保障制度建設的要求，政府在建立現代企業工資收入分配制度和穩步提高勞動者工資收入水平上具有高度的責任。在形成所謂“市場機制調節，企業自主分配，職工民主參與，政府監控指導”的工資分配新體制的過程中，不僅要求發揮市場機制的基礎性調節作用，還必須完善工資收入分配的宏觀調控體系，加強相關法律法規的制定及管理工作。把工資收入差距控制在合理的范圍，防止工資收入差距不合理擴大，這無疑是政府對工資宏觀調控和指導的一項重要任務，在當前尤其具有緊迫性。

二、工資分配制度變遷與工資收入差距

改革開放以來，我國的工資分配制度和工資管理經歷過數次大的變革和政策調整，使工資分配政策由計劃經濟的直接指令性管理向市場機制主導轉變。在20多年漸進改革的探索過程中，各種合法的非勞動收入得到了國家保護和社會認可，勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則被貫徹到現代企業的收入分配之中。當前的工資分配已不再是計劃經濟時代的經濟關系體現，除了勞動要素的績效之外，還包含著勞動的轉化形式如技術、管理要素績效的市場報酬形態。工資收入的多少雖然仍保留著政策行政手段的痕跡，但已較多地轉變為勞動力市場供需關系的市場機制特征。市場機制對個人收入分配的調節及主導作用愈來愈明顯。

我國收入分配制度的變革使居民收入來源多樣化。據國家統計局1999年8月對15萬住戶的調查數據顯示，工資外收入的比重從1981年的12．7％上升至1999年8月的55．5％，上升了43個百分點，比1990年的32．5％上升23個百分點。在一些部門，不少職工的非工資收入已同工資收人平分秋色，甚至高于工資收入，工資外收入的多少成為影響居民收入高低的重要因素。但就整體而言，工資仍然是大部分城鎮勞動者的主要收入來源，一定程度上還是唯一的收入來源。

按照勞動力市場經濟學的理論，勞動者工資收入的多少主要由市場調節和政府宏觀調控來決定，前者具體包括：市場交易供需關系，市場結構(壟斷或非壟斷)，人力資本，企業效益(生產要素結合關系及產品市場)，個人努力程度等影響因素；后者包括：政府產業政策，工資收入管制(最低工資限制、工資率增長幅度限制等)，稅收，二次分配政策(個人所得稅)等影響因素。一般可以認為，在市場經濟條件下，工資收入的差距是人的能力和個人努力程度的正常反映，也是市場競爭和企業滿足適應社會需求的正常結果。適當的工資收入差距，是追求效率和建立激勵機制所必需的。改革開放以來，正是由于積極發揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來，從而使我國經濟得到高速健康發展。因此，工資收入差距不是社會分配不公的主要矛盾，關鍵是要把握好工資收入差距的程度，使之處于合理的正常范圍，而這就是政府宏觀調控的職能所在。

當前，在我國居民收入差距逐步擴大的同時，不同地區、行業及單位內部職工間的工資差距也在擴大，由此產生的新的收入矛盾和社會矛盾成為社會經濟生活中一個突出問題。主要表現為：(1)不同行業的職工收入差距日益擴大。2001年，國家統計局對一些主要行業職工工資的統計表明：收入最高的三個行業分別為：科學研究及綜合技術服務業平均工資為16437元，金融保險業16277元，電力、煤氣及水的生產和供應業14590元；收入最低的行業為農林牧漁業，其職工平均工資僅5741元。收入最高行業和最低行業職工平均工資的絕對差額為10696元，比值為2．86：1，而在1990年時為1．76：1，1995年為2．23：1。(2)不同地區間工資差距擴大。1990年我國地區最高工資是最低工資的1．84倍，最高工資與最低工資相差1449元；1995年我國地區間最高工資是最低工資的2．24倍，最高工資與最低工資相差5145元；2001年這種差距擴大到2．75倍，絕對額相差高達13865元；據2004年全國城市發展報告統計，當年上海地區職工平均工資為27304元，北京市為25312元，而貴州省僅為10465元，四川省為12179元，相差2倍多。(3)企業內部工資差距明顯擴大。以國有企業為例，自從采取企業依據經營情況和職工按崗位責任“以崗定薪”的新機制后，國有企業普遍增加了高層管理人員的薪酬標準，有的大型國有集團公司最高層管理成員薪酬采取年薪制后，已有達到30萬元以上的情況，與普通職工的工資差距在20倍以上，與本企業的最低工資收入水平差距更大，還不包括實物性報酬和帶薪休假等收入來源在內。

工資收入差距形成和擴大的原因很多，也十分復雜。在市場經濟條件下，工資收入高低必然受勞動者人力資本狀況、勞動力市場供需結構、企業經營狀況及個人工作努力程度等微觀因素的影響，也要受勞動關系制度、地區經濟發展整體水平、財政狀況、物價水平等宏觀經濟因素的影響。其中由人力資本決定的個人能力素質差異是導致職工工資收入差異存在的最根本性的原因。因此，如果不是出自對計劃經濟平均主義分配的工資制度的不切實際的偏愛和依戀，一般人對這種原因造成的工資收入差異并不能激起不滿，人們更多地是對工資報酬決定的市場交易環境不平等、相關工資分配制度設計不合理、體制改革不到位或發生偏差，以及政府缺乏有效的宏觀調控措施而耿耿于懷。例如，一些壟斷性行業和部門(幾乎全部為國有企業)利用對市場的壟斷，尤其是對產品價格的決定權和影響力，長期不在技術進步和增強競爭力上下功夫，一遇成本上升的壓力就漲價，以保持該行業和部門偏高的工資水平，同時還以各種名義和方式發放實物性薪酬，從而加劇了行業和單位之間收入差距的矛盾。又如各地區、部門出臺的津貼、補貼標準很不規范，使得實際工資在部門、地區間出現了一些不合理的差別。一些國有企業在缺乏統籌規范的政府監管下，無節制地提高高層管理人員的薪酬水平，同時其高額薪酬并未與企業經營業績真正掛鉤，加劇了一般職工和少數管理層人員在收入分配上的矛盾。再如國家目前實行的居民收入二次分配和個人所得稅設計不盡合理，起征點過低，使該稅種的80％稅收取自低收入階層，而社會上的高收入者(也包括高工資收入者)卻在最終收入上未得到合理的調節。這些問題都必須通過加強工資宏觀調控與指導加以解決，從而防止收入差距的不合理擴大。

三、政府對工資收入分配的宏觀調控和管理措施

按照發展社會主義市場經濟的基本方向和目標，政府在新的經濟社會體制框架下，對工資收入分配的管理和調控應體現以下一些基本職能轉變的特征：一是由計劃經濟的直接指令性管理調控向間接指導性管理轉變；二是由工資總量的調控向工資水平、增幅管理轉變；三是由政策、行政手段為主向法律手段、經濟手段為主轉變；四是由對國有企業為主向對全社會企事業及公務員工資調控轉變。政府在對工資收入分配管理和調控上的職能轉變，是與勞動力市場的建立和健全密切相關的，其目標是通過合理的收入差距促進經濟增長，激勵勞動者創造社會財富的積極性，做到一次分配效率優先、兼顧公平，二次分配調節收入，在實現小康目標的同時構建和諧社會，使廣大勞動者的工資收入與國民經濟的發展相協調。

1．建立和完善工資收入分配的法律法規體系，對工資收入機制進行全面規范

在客觀上存在市場決定勞動者工資報酬的機制不完善及市場失靈的情況下，運用法律法規對工資進行宏觀調控是十分必要的。我國應以《勞動法》為基礎，盡早配套完成《工資法》，將《工資法》作為完善勞動力市場機制、協調勞動關系、保障勞動者合法收入、協調勞動工資報酬與經濟增長關系以及調節社會收入分配的基本手段。目前國內一些學者及民意代表呼吁盡快出臺《工資法》，主要是針對企業及用人單位拖欠工資發放、不予加班工資等問題而提出的。但制定《工資法》的根本意義在于明確界定工資概念，協調各行業、部門、地區及企業內部的勞動工資報酬關系，協調工資增長與企業效益及國民經濟增長的關系。如對壟斷行業的工資標準進行制度規范，對工資支付進行制度規范，對工資增長機制進行制度規范等。同時以現有的《最低工資規定》為基礎，進一步完善最低工資制度，以便更好地保護市場弱勢勞動者最基本的生存、發展權益。另外，還應在一些與工資收入差距相關的法律、法規中增加一些內容，如在《反壟斷法》中增加對壟斷行業職工工資提高的限制性條件，與行業利潤增長掛鉤，實行聽證制度等。

2．加強對企業內部勞動工資報酬形成機制的指導和規范

我國勞動力市場建設過程中，對企業內部勞動力市場的培育十分薄弱。尤其是企業職工參與收入分配權利的工資協商談判機制未能切實形成，從而使企業勞動力市場交易中職工在工資福利上的談判地位處于弱勢。工資協商談判是以企業外勞動力市場初步交易為基礎，在企業內部以企業、雇主或組織為一方，以雇員為另一方，雙方在政府的指導協調下就工資、福利待遇等收入分配進行協商的制度，其核心是根據個人勞動工作的績效確定實際工資薪酬水平，以及就利潤與勞動成本的合理關系確定企業工資總額。目前我國對企業的工資報酬仍采取的是業主管理模式，基本未形成企業內的職工參與收入分配的協商談判機制。應抓住癥結從制度上完善三方談判機制，對工會及職工代表大會等機構的職能進行調整。大力推行集體協商和集體合同制度，規范協商的程序和辦法，擴大職工民主參與的力度，從而使職工的弱勢地位有所改變，保障職工正當合理的工資收入，防止企業內部收入差距的不合理擴大。

3．建立和健全適合市場經濟要求的企業工資分配指導監控體系

當前我國在勞動工資支付方面很不規范，拖欠民工工資現象十分普遍且屢禁不止，這更加劇了工資收入差距擴大的程度。應從法律法規層次上規范企業的工資支付行為，強制實行一些最基本的社會保險，對不按月支付工資的企業強制追加拖欠工資的利息開支，對惡意拖欠工資的單位實行高額罰款，實行工程建設款的工資報酬預留基金制度等等，以形成一套具有可操作性的欠薪保障制度。全面推行工資指導線和勞動力市場工資指導價位制度。加強政府主導的勞動力市場建設和職業介紹管理，保證用工信息及時可靠，宣傳勞動合同和社會保障知識，提高勞動者在工資方面的自我保護意識和維權能力。通過營造平等競爭的外部環境，促進勞動力的自由流動和收益引導功能的發揮，形成社會上各行業、部門的較為合理的均衡工資率。

4．進一步規范國有企業收入分配制度，監督調控工資分配機制

在發展社會主義市場經濟體系的過程中，國有企業改革一直是難點之一。其中，國有企業的工資分配改革主流是健康的，但也存在不少問題：如實行按生產要素的貢獻參與分配原則后，管理人員和技術人員的薪酬標準界定模糊；大量工資外收入仍以福利形式平均發放；在打破平均主義分配格局之后，高層管理人員的收入標準增幅過大，存在國有企業經營者自身薪酬標準“自拉自唱”現象。國有企業由于經營者本身并不是出資人，因而其身份必然是代理人，而代理人越權謀利現象即使在西方高度發達的私營股份制企業中也同樣存在。因此，通過國資委等機構對國有企業的經營及工資收入分配進行嚴格監控是十分合理的，一定時期內采取必要的行政改制也是必要的，如近期推出的國有企業經營者工資不得超過職工平均工資15倍的規定等。應逐步全面取消國有企業負責人的任命制，引入競爭機制，實行市場選拔。在職位條件中確定一套科學的業績考核辦法，將年薪制與業績和風險等掛鉤。國有企業經營者的薪酬應由董事會及其薪酬委員會提出薪酬方案，通過一定的民主程序審批才能實施。要對工資外收入如實物福利開支列支到正常的工資支付渠道。此外，國家公務員及事業單位的工資收入渠道來自國家財政，政府在提高公務員及事業單位職工的工資收入時也應經過一定程序，如由全國人民代表大會審議通過等，從而對納稅人負責。

5．加強職業教育培訓的財政轉移支付力度，提高普通勞動者的薪酬水平

勞動力市場交易中工資水平的高低主要由勞動者的人力資本來決定。能否就業甚至比工資報酬偏低對普通勞動者更為重要。各級政府要充分利用財政這個二次分配的基本功能，投入必要的資金規模，大力加強就業前培訓和再就業培訓。如對城鎮下崗工人進行再就業的職業培訓實行免費；對未能升學的初、高中生等新生勞動力進行預備制培訓，實行免費或低收費。對外出農民工及失地農民開展城鎮職業培訓等。通過減少失業、增加就業崗位和就業技能，提高勞動者素質等方式，也可在一定程度上緩和居民之間收入差距擴大的現象。

6．強化稅收對居民最終收入分配的調節功能，調整勞動所得與資本等非勞動所得的稅賦關系

國家稅收對企業工資收入的影響一般可通過利潤形成前后的征收來實現。企業形成稅后利潤之后，政府可利用個人所得稅來再次影響個人收入，形成居民的最終收入。目前社會普遍反映個人所得稅起征點過低，從而使勞動工資收入者承擔了全社會大部分收入稅賦；個人所得稅征收還未充分考慮不同地區之間的收入差距，以及個人實際贍養人口等具體情況，很不合理，對勞動要素所得的稅收征集制度化程度高，但對資本所得的稅收征集卻很不健全，有的領域，如遺產稅、贈與稅等稅種尚未開征。對此，應增強稅收對個人收入分配差距的有效調控，縮小規避稅收調節的空間，發揮不同稅種的互補作用，逐步建立起以個人所得稅為主體，以財產稅、社會保障稅等為輔及補充的個人收入稅調控體系。近期應以立法方式調整個人所得稅的起征點和累進稅率，增加稅率層次，以減輕低收入階層的個人所得稅負擔，并區別不同地區、行業的起征點。加強對資本所得的個人收入稅征收，使不同要素的收入稅賦關系協調，防止整個社會收入差距的不合理擴大，通過工資等收入的宏觀調控，構建和諧社會，全面實現小康目標。