論對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的法規(guī)范

[摘要] 地方政府由于在地方群體的利益驅(qū)動(dòng)、地方制度供給的創(chuàng)新以及間接干預(yù)的主導(dǎo)性等方面都呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的個(gè)殊性，因而在促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的進(jìn)程中也產(chǎn)生了相對(duì)特殊的法規(guī)范要求。本文以地方與中央政府的分層化為前提，提出在將地方政府的經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為相分離的基礎(chǔ)上，通過(guò)有針對(duì)性的法律規(guī)范來(lái)規(guī)制地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。

[關(guān)鍵詞] 地方政府經(jīng)濟(jì)行為；規(guī)范化；經(jīng)濟(jì)決策行為；經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為

[中圖分類(lèi)號(hào)]D693．62 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-4769(2006)03—0077—04

近年來(lái)，如何促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化引起了我國(guó)學(xué)界的廣泛重視。然而，學(xué)界更多地將視覺(jué)集中于如何從整體上規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為，忽視了地方政府由于在經(jīng)濟(jì)利益、行為目標(biāo)、運(yùn)作方式等方面與中央政府的差異所產(chǎn)生的不同法規(guī)范訴求。地方政府由其特質(zhì)決定了必須從法律上設(shè)計(jì)出有別于中央政府的經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范。

一、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)涵界定

地方政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)涵首先源于其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，換言之，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的啟動(dòng)和具體行使主要在于實(shí)現(xiàn)其所承載的經(jīng)濟(jì)職能，而政府經(jīng)濟(jì)職能是經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)與功能作用的統(tǒng)一。這說(shuō)明，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)涵界定不僅要確定其實(shí)施經(jīng)濟(jì)行為時(shí)應(yīng)該管什么，管到什么程度和怎樣去管的問(wèn)題，而且還要確定這一經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)該達(dá)至的經(jīng)濟(jì)功能。

另外，地方政府由于政府層級(jí)的因素，在內(nèi)涵界定上還須包容其個(gè)性化的特征。首先，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為有著相對(duì)獨(dú)立的利益驅(qū)動(dòng)。由于中央政府對(duì)地方政府相當(dāng)部分事權(quán)和財(cái)權(quán)的下放，使得追求財(cái)政收入和促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等地方性利益滲入地方政府經(jīng)濟(jì)行為的行為指向中。可見(jiàn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為除了執(zhí)行中央政府的經(jīng)濟(jì)政策之外，還要反映地方民眾對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊欲求。因此，地方政府經(jīng)濟(jì)行為是地方政府在其經(jīng)濟(jì)權(quán)限范圍內(nèi)決策，并在其經(jīng)濟(jì)權(quán)限度內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，履行其法定經(jīng)濟(jì)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)貫徹以中央經(jīng)濟(jì)政策和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)職能的經(jīng)濟(jì)行為。這一內(nèi)涵的界定為之后從法規(guī)范層面規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為奠定了一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，那就是實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化是一個(gè)從決策、執(zhí)行到終局性功能判斷的全面動(dòng)態(tài)過(guò)程。

二、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化論證

由于我國(guó)地方政府是中央政府決策的具體實(shí)施者，直接面對(duì)的是政策作用的廣大公眾，如何規(guī)范好地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，獲得公眾的認(rèn)同，將最終有助于從整體上實(shí)現(xiàn)政府行為法治化的目標(biāo)。

首先，地方政府相對(duì)獨(dú)立的利益驅(qū)動(dòng)事實(shí)要求在法規(guī)范的層面予以回應(yīng)。地方政府經(jīng)濟(jì)行為已經(jīng)不單純指向中央政府決策的貫徹實(shí)施，而是有著地方群體利益的促動(dòng)。這一事實(shí)使得地方政府與中央政府的利益偏好不再是“鐵板一塊”，有時(shí)甚至出現(xiàn)明顯的此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。可見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策與區(qū)域利益的訴求無(wú)疑是規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)行為的一個(gè)重要指標(biāo)。然而，我國(guó)目前的法律仍舊停留于地方政府對(duì)中央政府的隸屬性層面，對(duì)地方政府相對(duì)個(gè)性化的地方利益訴求尚未加以確認(rèn)。這最終導(dǎo)致中央政府的決策由于沒(méi)有考慮到地方政府的本地化訴求而明顯帶有強(qiáng)制推行的剛性特質(zhì)，進(jìn)而使中央政策的實(shí)施屢屢受挫。為此，有必要在法規(guī)范的高度確認(rèn)地方政府合理化的個(gè)性訴求，并內(nèi)化為中央政府在制定政策時(shí)切實(shí)考慮的內(nèi)在變量。

其次，市場(chǎng)主導(dǎo)型的規(guī)范化服務(wù)型地方政府的構(gòu)建模式要求地方政府對(duì)市場(chǎng)應(yīng)偏重采用以間接干預(yù)為主，直接管制為輔的經(jīng)濟(jì)干預(yù)方式，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)市場(chǎng)的目標(biāo)。而間接干預(yù)市場(chǎng)的方式則更需要從法律的角度界定政府介入市場(chǎng)的時(shí)點(diǎn)和手段，明確地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的“必要性”。目前，我國(guó)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為往往是政府覺(jué)得“有必要”干預(yù)就干預(yù)，而對(duì)于“有必要”干預(yù)的判斷則缺乏一個(gè)統(tǒng)一的事前界定及事后評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為由此表現(xiàn)出相當(dāng)程度的主觀隨意性。干預(yù)必要性標(biāo)準(zhǔn)的缺失將導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)行為缺乏介入市場(chǎng)的法律正當(dāng)性。因此，首當(dāng)其沖的任務(wù)應(yīng)是將其干預(yù)市場(chǎng)的必要性明確規(guī)范化。為此，首先需要在對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上來(lái)準(zhǔn)確界定政府可以介入市場(chǎng)的領(lǐng)域，并根據(jù)具體情況來(lái)確定地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式并進(jìn)行相應(yīng)的司法評(píng)判。為此，有必要將地方政府經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)上升到法規(guī)范的高度，納入法治化的軌道，以保證其經(jīng)濟(jì)行為的科學(xué)性和可預(yù)期性。

再次，地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范的現(xiàn)實(shí)缺失是對(duì)其進(jìn)行法規(guī)范的直接導(dǎo)因。目前，地方政府大都將經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行行為融為一體，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)決策相對(duì)內(nèi)嵌為地方政府的內(nèi)部行為，執(zhí)行行為因而以偏概全地表現(xiàn)為地方政府的總體經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)范就極易被誤導(dǎo)為僅僅規(guī)范經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為。因此，有必要從法律層面上構(gòu)建出將地方政府經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行行為相分離的機(jī)制，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的法律對(duì)策。

三、地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的對(duì)策分析

(一)地方政府經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行的分離

1．域外成功經(jīng)驗(yàn)的啟示。近年來(lái)，政府決策與執(zhí)行的分離已成為各國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容。為貫徹決策與執(zhí)行的分離，美國(guó)采取公私合作的模式，即不再單純由政府部門(mén)做出單一決策，而是積極鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與決策過(guò)程；英國(guó)則采取由政府核心部門(mén)制定政策，同時(shí)建立法定政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的模式。在新西蘭，其部長(zhǎng)除了保留原有的政策制定和監(jiān)督職能外，其他職能幾乎都從部長(zhǎng)的控制權(quán)限之下分離出來(lái)，其余的有多種職能的較大部門(mén)則被分解為若干專(zhuān)職的執(zhí)行局，由經(jīng)理根據(jù)定額定產(chǎn)合同來(lái)行使領(lǐng)導(dǎo)職能。域外將政府決策與執(zhí)行分離改革的基本理念在于：雖然行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)由于具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而被認(rèn)為是政策建議的最好提供者，但在制定決策的過(guò)程中卻具有直接的切身利益，因此，兩者應(yīng)保持相對(duì)分離的狀態(tài)。可見(jiàn)，各國(guó)的政府再造運(yùn)動(dòng)盡管存有不同的制度差異，卻不約而同地采納了將政府的決策與執(zhí)行相分離的舉措。因此，決策部門(mén)行使決策時(shí)不再受執(zhí)行部門(mén)切身利益關(guān)系的影響，而政府決策一旦做出，決策部門(mén)也就不能以其意志左右執(zhí)行部門(mén)對(duì)決策的貫徹實(shí)施，從而在相當(dāng)程度上保證了政府決策行為的審慎性和執(zhí)行行為的專(zhuān)業(yè)化。

2．經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行的分離對(duì)我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化具有內(nèi)在的合理性。首先，經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行的根本區(qū)別可以歸結(jié)于“思考的宏觀與組織的微觀”的差異。決策階段思考的宏觀性特征要求對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的約束應(yīng)側(cè)重于營(yíng)造一個(gè)促使政府能夠傾聽(tīng)、協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益團(tuán)體的機(jī)制，進(jìn)而整合出科學(xué)公正的決策；執(zhí)行階段組織的微觀性則需要構(gòu)建出一套科學(xué)、透明的操作機(jī)制，以確保對(duì)經(jīng)濟(jì)決策的貫徹執(zhí)行。其次，經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行階段的法律評(píng)判依據(jù)不同。對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)決策階段的法律評(píng)判偏重于考慮經(jīng)濟(jì)決策是否處于地方政府自治性決策權(quán)的限度之內(nèi)，是否公正全面地實(shí)現(xiàn)本地區(qū)各方經(jīng)濟(jì)利益的平衡等。而評(píng)判經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為則著重于考察執(zhí)行者是否在其執(zhí)行權(quán)限度內(nèi)行為，是否遵循應(yīng)有的正當(dāng)程序以及采取合法的方式來(lái)高效地完成任務(wù)。再次，經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行的分離有利于形成有效的內(nèi)在監(jiān)督。隨著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，決策機(jī)構(gòu)的規(guī)模則相對(duì)縮小，權(quán)力相對(duì)弱化，由此產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)之間微妙的互動(dòng)作用和制衡機(jī)制，決策機(jī)構(gòu)因此具有了內(nèi)在動(dòng)力來(lái)監(jiān)督約束執(zhí)行機(jī)構(gòu)。”’

3．經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行分離的現(xiàn)實(shí)操作。目前世界各國(guó)采取的將政府決策與執(zhí)行分離的對(duì)策主要有兩種模式：美國(guó)的公私合作模式與英國(guó)的建立法定機(jī)構(gòu)模式。其中，公私合作模式是指由政府做出決策，私營(yíng)部門(mén)參與到執(zhí)行決策階段；建立法定機(jī)構(gòu)模式則是指由政府核心部門(mén)制定決策，由決策機(jī)構(gòu)中分離出相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)的法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的執(zhí)行。動(dòng)用私營(yíng)部門(mén)來(lái)參與決策的前提在于代表私人利益團(tuán)體的中介組織等市民社會(huì)團(tuán)體的高度成熟和多元化，并能在已經(jīng)享有相當(dāng)程度的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的基礎(chǔ)上，與其他利益團(tuán)體和政府進(jìn)行協(xié)商。因此，當(dāng)下一個(gè)相對(duì)現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)是選擇設(shè)立法定機(jī)構(gòu)為主的模式，在將執(zhí)行職能從決策機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)的前提下，主要將執(zhí)行職能授予那些從決策機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上將部分經(jīng)濟(jì)執(zhí)行職能轉(zhuǎn)由某些已經(jīng)較為成熟的具備專(zhuān)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的私營(yíng)部門(mén)來(lái)行使，以增加執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織的多樣性。

(二)地方政府經(jīng)濟(jì)決策和執(zhí)行行為的具體規(guī)制

1．對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)決策行為的法律規(guī)制。地方政府的經(jīng)濟(jì)決策行為具有思考的宏觀性特質(zhì)，這一特質(zhì)表明地方政府經(jīng)濟(jì)決策的形成取決于地方與中央以及本地區(qū)各個(gè)階層的利益博弈和整合。結(jié)合規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)行為的目標(biāo)分析，不難看出，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策只有在反映自由平等的對(duì)話溝通和理性共識(shí)的前提下才能獲得廣泛的公眾認(rèn)同，其經(jīng)濟(jì)決策行為因而能夠被賦予合法性，否則，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策將由于缺乏理性話語(yǔ)參與者的共識(shí)而失去其應(yīng)有的規(guī)范化內(nèi)涵。

鑒于地方政府的經(jīng)濟(jì)決策大致由提出動(dòng)議、草擬方案及方案復(fù)審三個(gè)主要階段構(gòu)成，法律規(guī)制因而可以此為基本界分展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。首先，在提出動(dòng)議階段，有必要形成一個(gè)有利于公眾廣泛參與的利益表達(dá)機(jī)制。為此，應(yīng)將提出動(dòng)議的資格切實(shí)擴(kuò)大到公眾范圍。這里應(yīng)特別注重動(dòng)員各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的力量。其原因在于這些中介組織由于身處政府經(jīng)濟(jì)決策對(duì)市場(chǎng)發(fā)生作用的臨界點(diǎn)，在相當(dāng)程度上積累了信息資源和市場(chǎng)力量等優(yōu)勢(shì)，能夠較為充分地反映其所代表的切身利益訴求，并減少地方政府的征信成本。然而，目前我國(guó)中介組織尚無(wú)法完全堅(jiān)守其獨(dú)立于政府的立場(chǎng)，并且，即使中介組織在經(jīng)濟(jì)自治能力上獲得進(jìn)一步壯大，也有可能由于受制于大企業(yè)集團(tuán)而無(wú)法全面代言公共性的經(jīng)濟(jì)利益甚至與之嚴(yán)重沖突，這一點(diǎn)已為域外的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。在我國(guó)，地方政府在其經(jīng)濟(jì)決策過(guò)程中極易受到本地企業(yè)的短期利益目標(biāo)左右，更是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。可見(jiàn)，應(yīng)注重設(shè)計(jì)出一種制度安排，將那些經(jīng)常處于分散狀態(tài)的公眾群體組織起來(lái)，進(jìn)而在政府的經(jīng)濟(jì)決策中切實(shí)參考公共性的經(jīng)濟(jì)利益。目前既有的人大代表提議制度仍是可以充分利用的制度資源，但關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何克服其流于形式化而難以有效發(fā)揮作用的困難。其次，草擬方案階段的法律應(yīng)注重通過(guò)對(duì)事前調(diào)查、參會(huì)代表比例、討論程序來(lái)確保公眾參與、專(zhuān)家論證等制度的切實(shí)推行。再次，對(duì)于方案復(fù)審的法律規(guī)制應(yīng)注重在專(zhuān)門(mén)的復(fù)審機(jī)構(gòu)、方案公示以及反饋制度等方面的設(shè)計(jì)。這里同樣應(yīng)注重開(kāi)辟公眾對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)方案的反饋渠道，設(shè)計(jì)一個(gè)從將預(yù)決方案向社會(huì)公示到獲得反饋的整體法律規(guī)范機(jī)制。另外，還有一個(gè)不可忽略的就是地方政府與中央政府的權(quán)力劃分問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題的處理更多地應(yīng)借助于中央政府在考察全局性經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上結(jié)合各地方的內(nèi)在特點(diǎn)進(jìn)行立法，確定今后二者利益整合的基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)地方政府在其經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的限度內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策。

2．對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為的法律規(guī)制。首先，應(yīng)通過(guò)立法明確經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行分離的前提下執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法定地位，進(jìn)而確保法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)在決策執(zhí)行上的獨(dú)立權(quán)威。一旦通過(guò)合法的步驟和程序做出經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)入到法定機(jī)構(gòu)的執(zhí)行階段，就具有不可撤銷(xiāo)性和不可逆轉(zhuǎn)性。當(dāng)前一個(gè)相對(duì)現(xiàn)實(shí)的做法是將執(zhí)行權(quán)授予從決策部門(mén)分離出來(lái)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以減少制度轉(zhuǎn)型的成本。其次，這一階段的法律規(guī)制尤其應(yīng)以對(duì)程序的考察為核心。法律程序的設(shè)計(jì)應(yīng)注重執(zhí)行事務(wù)的專(zhuān)業(yè)化和法律的程序正義的兼容。執(zhí)行事務(wù)的專(zhuān)業(yè)化更多地應(yīng)考慮制度成本和效益的變量，采取事前調(diào)查和論證的方式，以在既有制度的經(jīng)驗(yàn)累積和專(zhuān)家論證的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)高效的專(zhuān)業(yè)執(zhí)行體制。同時(shí)，法律程序的正當(dāng)性規(guī)制則應(yīng)通過(guò)規(guī)范授權(quán)的限度和方式來(lái)將經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為限定在理性的框架內(nèi)，預(yù)防政府部門(mén)在行使經(jīng)濟(jì)執(zhí)行權(quán)的過(guò)程中出現(xiàn)尋租行為的弊端。

(三)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的司法評(píng)判

由于地方政府在地方與中央利益整合中日益彰顯出制度創(chuàng)新的潛能，其經(jīng)濟(jì)行為更多地顯現(xiàn)出一種流變式特征。因此，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制除了事先指引性的靜態(tài)規(guī)范內(nèi)涵之外，還應(yīng)注重發(fā)揮其對(duì)處于運(yùn)作狀態(tài)中的地方政府經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)態(tài)評(píng)判功能。可見(jiàn)，動(dòng)態(tài)評(píng)判功能必然具有針對(duì)具體經(jīng)濟(jì)行為的診斷式評(píng)判特質(zhì)，而司法性規(guī)制以其對(duì)個(gè)案甄別的靈活相機(jī)性，必然是動(dòng)態(tài)式規(guī)范地方政府行為的一個(gè)制度選擇。并且，堅(jiān)持對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的司法評(píng)判有助于促進(jìn)那些“大范圍存在的、未經(jīng)組織的分散利益主體”在政府經(jīng)濟(jì)行為的過(guò)程中獲得充分的利益表達(dá)，確保地方政府經(jīng)濟(jì)行為對(duì)公共性經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。另外，分散的利益主體由于身處地方政府經(jīng)濟(jì)行為的直接作用點(diǎn)，具有地方政府所無(wú)法比擬的主動(dòng)搜集市場(chǎng)反應(yīng)信息的動(dòng)力和優(yōu)勢(shì)，而司法評(píng)判以其方便分散利益主體提起訴訟的方式為公眾監(jiān)督地方政府的經(jīng)濟(jì)行為開(kāi)辟了渠道，因而極大地簡(jiǎn)化了規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為的制度成本。

首先，一個(gè)必須應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵性問(wèn)題就是對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)決策行為是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法評(píng)判。有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，由于政府在決策階段的經(jīng)濟(jì)行為還未表現(xiàn)于外部，尚屬政府的內(nèi)部行為，與此觀念相適應(yīng)的制度認(rèn)知，就是對(duì)于地方政府決策性的經(jīng)濟(jì)行為最多以舉行聽(tīng)證會(huì)的形式加以干預(yù)。然而，以聽(tīng)證會(huì)干預(yù)的方式并不足夠有效，因?yàn)閷?duì)于聽(tīng)證干預(yù)政府經(jīng)濟(jì)決策的法律效果大多規(guī)定為“聽(tīng)證報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為決策機(jī)關(guān)的重要依據(jù)”，可見(jiàn)，以聽(tīng)證規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)決策的最有力的法律效果不過(guò)是聽(tīng)證結(jié)果必須成為政府經(jīng)濟(jì)決策時(shí)一個(gè)重要的參考變量，而非決定性影響。同時(shí)，如果依照原有的地方政府經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)融為一體的形式，將經(jīng)濟(jì)決策行為視為執(zhí)行行為的前奏，因而推定成內(nèi)部行為，尚可阻卻司法評(píng)判。然而，依據(jù)本文將地方政府經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行相分離的理論，內(nèi)部行為的觀念則無(wú)法自圓其說(shuō)。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行相分離的制度目標(biāo)就在于促成經(jīng)濟(jì)決策行為與執(zhí)行行為分別構(gòu)成獨(dú)立的法律行為，而一個(gè)完整的法律行為理應(yīng)不能阻卻司法的最終評(píng)判和規(guī)制。因此，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)決策行為進(jìn)行司法評(píng)判具有法律上的正當(dāng)性。鑒于司法評(píng)判以訴訟方式啟動(dòng)的特點(diǎn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策行為就應(yīng)當(dāng)具有“可訴性”。其次，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為完成后的結(jié)果性評(píng)判不應(yīng)只局限于執(zhí)行階段的審查，應(yīng)當(dāng)注意經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)果雖然外在表現(xiàn)出與執(zhí)行行為直接相連，但卻是經(jīng)濟(jì)決策與經(jīng)濟(jì)執(zhí)行相互聯(lián)動(dòng)作用的過(guò)程，因此應(yīng)結(jié)合地方政府的經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行行為進(jìn)行分別審查和綜合評(píng)判。對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)決策行為應(yīng)著重考察其是否在經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的限度內(nèi)協(xié)調(diào)中央與地方利益，以及是否公正地代表了本地區(qū)公共性的經(jīng)濟(jì)利益；對(duì)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行行為則側(cè)重于審查其是否在有效降低制度成本的前提下高效地達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)。再次，針對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的司法評(píng)判應(yīng)注意擴(kuò)展傳統(tǒng)的起訴資格制度，突破只有與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的人才是適格的訴訟主體的審查標(biāo)準(zhǔn)。由于凡是針對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的訴訟大都涉及公共性的經(jīng)濟(jì)利益，因此，即使個(gè)人提起此類(lèi)訴訟有著私人利益的驅(qū)動(dòng)，但法院審查的重點(diǎn)已不再是個(gè)人的私益是否受到侵害，而是要從全局性的角度確定并維護(hù)公共性的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)然，要針對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行全程式的司法評(píng)判及規(guī)制對(duì)司法系統(tǒng)提出了一個(gè)具有相當(dāng)維度的難題，這其中涉及我國(guó)司法系統(tǒng)的真正獨(dú)立、對(duì)公共性經(jīng)濟(jì)利益的準(zhǔn)確定位、相關(guān)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)以及相應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任構(gòu)建問(wèn)題，以上配套性問(wèn)題都需要加以解決，方能有效規(guī)制地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，地方政府由其在地方群體的利益驅(qū)動(dòng)、制度供給的創(chuàng)新需求及以間接干預(yù)為主導(dǎo)的行為方式等方面所呈現(xiàn)出來(lái)的個(gè)殊性，必然要求在法律的層面設(shè)計(jì)出一套相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)塑造規(guī)范化服務(wù)型地方政府的目標(biāo)。為此，有必要矯正既往的經(jīng)濟(jì)決策行為與執(zhí)行行為融為一體的既有體制，將地方政府的經(jīng)濟(jì)決策與執(zhí)行行為相分離并作出相應(yīng)的法律規(guī)范是促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的一個(gè)合理的制度選擇。