論對地方政府經濟行為的法規范

[摘要] 地方政府由于在地方群體的利益驅動、地方制度供給的創新以及間接干預的主導性等方面都呈現出相當程度的個殊性，因而在促進其經濟行為規范化的進程中也產生了相對特殊的法規范要求。本文以地方與中央政府的分層化為前提，提出在將地方政府的經濟決策和經濟執行行為相分離的基礎上，通過有針對性的法律規范來規制地方政府的經濟行為。

[關鍵詞] 地方政府經濟行為；規范化；經濟決策行為；經濟執行行為

[中圖分類號]D693．62 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2006)03—0077—04

近年來，如何促進政府經濟行為的規范化引起了我國學界的廣泛重視。然而，學界更多地將視覺集中于如何從整體上規制政府經濟行為，忽視了地方政府由于在經濟利益、行為目標、運作方式等方面與中央政府的差異所產生的不同法規范訴求。地方政府由其特質決定了必須從法律上設計出有別于中央政府的經濟行為規范。

一、地方政府經濟行為的內涵界定

地方政府經濟行為的內涵首先源于其所承擔的經濟職能，換言之，地方政府經濟行為的啟動和具體行使主要在于實現其所承載的經濟職能，而政府經濟職能是經濟權責與功能作用的統一。這說明，地方政府經濟行為的內涵界定不僅要確定其實施經濟行為時應該管什么，管到什么程度和怎樣去管的問題，而且還要確定這一經濟行為應該達至的經濟功能。

另外，地方政府由于政府層級的因素，在內涵界定上還須包容其個性化的特征。首先，地方政府的經濟行為有著相對獨立的利益驅動。由于中央政府對地方政府相當部分事權和財權的下放，使得追求財政收入和促進本地區經濟發展等地方性利益滲入地方政府經濟行為的行為指向中。可見，地方政府的經濟行為除了執行中央政府的經濟政策之外，還要反映地方民眾對本地區經濟發展的特殊欲求。因此，地方政府經濟行為是地方政府在其經濟權限范圍內決策，并在其經濟權限度內對經濟生活進行干預，履行其法定經濟職責，實現貫徹以中央經濟政策和本地區經濟發展為主導的經濟職能的經濟行為。這一內涵的界定為之后從法規范層面規制政府經濟行為奠定了一個基本標準，那就是實現政府經濟行為的規范化是一個從決策、執行到終局性功能判斷的全面動態過程。

二、地方政府經濟行為的規范化論證

由于我國地方政府是中央政府決策的具體實施者，直接面對的是政策作用的廣大公眾，如何規范好地方政府的經濟行為，獲得公眾的認同，將最終有助于從整體上實現政府行為法治化的目標。

首先，地方政府相對獨立的利益驅動事實要求在法規范的層面予以回應。地方政府經濟行為已經不單純指向中央政府決策的貫徹實施，而是有著地方群體利益的促動。這一事實使得地方政府與中央政府的利益偏好不再是“鐵板一塊”，有時甚至出現明顯的此消彼長的關系。可見，在經濟轉型過程中如何協調經濟政策與區域利益的訴求無疑是規范地方政府經濟行為的一個重要指標。然而，我國目前的法律仍舊停留于地方政府對中央政府的隸屬性層面，對地方政府相對個性化的地方利益訴求尚未加以確認。這最終導致中央政府的決策由于沒有考慮到地方政府的本地化訴求而明顯帶有強制推行的剛性特質，進而使中央政策的實施屢屢受挫。為此，有必要在法規范的高度確認地方政府合理化的個性訴求，并內化為中央政府在制定政策時切實考慮的內在變量。

其次，市場主導型的規范化服務型地方政府的構建模式要求地方政府對市場應偏重采用以間接干預為主，直接管制為輔的經濟干預方式，以實現服務市場的目標。而間接干預市場的方式則更需要從法律的角度界定政府介入市場的時點和手段，明確地方政府經濟干預的“必要性”。目前，我國地方政府的經濟行為往往是政府覺得“有必要”干預就干預，而對于“有必要”干預的判斷則缺乏一個統一的事前界定及事后評判標準，地方政府的經濟行為由此表現出相當程度的主觀隨意性。干預必要性標準的缺失將導致地方政府的經濟行為缺乏介入市場的法律正當性。因此，首當其沖的任務應是將其干預市場的必要性明確規范化。為此，首先需要在對政府與市場關系科學認知的基礎上來準確界定政府可以介入市場的領域，并根據具體情況來確定地方政府經濟干預的方式并進行相應的司法評判。為此，有必要將地方政府經濟行為的干預標準上升到法規范的高度，納入法治化的軌道，以保證其經濟行為的科學性和可預期性。

再次，地方政府經濟行為規范的現實缺失是對其進行法規范的直接導因。目前，地方政府大都將經濟決策與執行行為融為一體，導致經濟決策相對內嵌為地方政府的內部行為，執行行為因而以偏概全地表現為地方政府的總體經濟行為，對地方政府經濟行為的法律規范就極易被誤導為僅僅規范經濟執行行為。因此，有必要從法律層面上構建出將地方政府經濟決策與執行行為相分離的機制，設計出相應的法律對策。

三、地方政府經濟行為規范化的對策分析

(一)地方政府經濟決策與執行的分離

1．域外成功經驗的啟示。近年來，政府決策與執行的分離已成為各國政府機構改革的核心內容。為貫徹決策與執行的分離，美國采取公私合作的模式，即不再單純由政府部門做出單一決策，而是積極鼓勵私營部門參與決策過程；英國則采取由政府核心部門制定政策，同時建立法定政策執行機構的模式。在新西蘭，其部長除了保留原有的政策制定和監督職能外，其他職能幾乎都從部長的控制權限之下分離出來，其余的有多種職能的較大部門則被分解為若干專職的執行局，由經理根據定額定產合同來行使領導職能。域外將政府決策與執行分離改革的基本理念在于：雖然行政執行機構由于具有實踐經驗而被認為是政策建議的最好提供者，但在制定決策的過程中卻具有直接的切身利益，因此，兩者應保持相對分離的狀態。可見，各國的政府再造運動盡管存有不同的制度差異，卻不約而同地采納了將政府的決策與執行相分離的舉措。因此，決策部門行使決策時不再受執行部門切身利益關系的影響，而政府決策一旦做出，決策部門也就不能以其意志左右執行部門對決策的貫徹實施，從而在相當程度上保證了政府決策行為的審慎性和執行行為的專業化。

2．經濟決策與執行的分離對我國地方政府經濟行為的規范化具有內在的合理性。首先，經濟決策與執行的根本區別可以歸結于“思考的宏觀與組織的微觀”的差異。決策階段思考的宏觀性特征要求對地方政府經濟行為的約束應側重于營造一個促使政府能夠傾聽、協調社會各方利益團體的機制，進而整合出科學公正的決策；執行階段組織的微觀性則需要構建出一套科學、透明的操作機制，以確保對經濟決策的貫徹執行。其次，經濟決策與執行階段的法律評判依據不同。對地方政府經濟決策階段的法律評判偏重于考慮經濟決策是否處于地方政府自治性決策權的限度之內，是否公正全面地實現本地區各方經濟利益的平衡等。而評判經濟執行行為則著重于考察執行者是否在其執行權限度內行為，是否遵循應有的正當程序以及采取合法的方式來高效地完成任務。再次，經濟決策與執行的分離有利于形成有效的內在監督。隨著執行機構的獨立，決策機構的規模則相對縮小，權力相對弱化，由此產生執行機構與決策機構之間微妙的互動作用和制衡機制，決策機構因此具有了內在動力來監督約束執行機構。”’

3．經濟決策與執行分離的現實操作。目前世界各國采取的將政府決策與執行分離的對策主要有兩種模式：美國的公私合作模式與英國的建立法定機構模式。其中，公私合作模式是指由政府做出決策，私營部門參與到執行決策階段；建立法定機構模式則是指由政府核心部門制定決策，由決策機構中分離出相對獨立的專門的法定機構負責業務的執行。動用私營部門來參與決策的前提在于代表私人利益團體的中介組織等市民社會團體的高度成熟和多元化，并能在已經享有相當程度的經濟自治權的基礎上，與其他利益團體和政府進行協商。因此，當下一個相對現實的選擇應是選擇設立法定機構為主的模式，在將執行職能從決策機構中剝離出來的前提下，主要將執行職能授予那些從決策機構中分離出來的執行機構。同時，在此基礎上將部分經濟執行職能轉由某些已經較為成熟的具備專業化經驗的私營部門來行使，以增加執行機構組織的多樣性。

(二)地方政府經濟決策和執行行為的具體規制

1．對地方政府經濟決策行為的法律規制。地方政府的經濟決策行為具有思考的宏觀性特質，這一特質表明地方政府經濟決策的形成取決于地方與中央以及本地區各個階層的利益博弈和整合。結合規范地方政府經濟行為的目標分析，不難看出，地方政府的經濟決策只有在反映自由平等的對話溝通和理性共識的前提下才能獲得廣泛的公眾認同，其經濟決策行為因而能夠被賦予合法性，否則，地方政府的經濟決策將由于缺乏理性話語參與者的共識而失去其應有的規范化內涵。

鑒于地方政府的經濟決策大致由提出動議、草擬方案及方案復審三個主要階段構成，法律規制因而可以此為基本界分展開制度設計。首先，在提出動議階段，有必要形成一個有利于公眾廣泛參與的利益表達機制。為此，應將提出動議的資格切實擴大到公眾范圍。這里應特別注重動員各個行業協會等中介組織的力量。其原因在于這些中介組織由于身處政府經濟決策對市場發生作用的臨界點，在相當程度上積累了信息資源和市場力量等優勢，能夠較為充分地反映其所代表的切身利益訴求，并減少地方政府的征信成本。然而，目前我國中介組織尚無法完全堅守其獨立于政府的立場，并且，即使中介組織在經濟自治能力上獲得進一步壯大，也有可能由于受制于大企業集團而無法全面代言公共性的經濟利益甚至與之嚴重沖突，這一點已為域外的經驗所證實。在我國，地方政府在其經濟決策過程中極易受到本地企業的短期利益目標左右，更是一個不爭的事實。可見，應注重設計出一種制度安排，將那些經常處于分散狀態的公眾群體組織起來，進而在政府的經濟決策中切實參考公共性的經濟利益。目前既有的人大代表提議制度仍是可以充分利用的制度資源，但關鍵的問題在于如何克服其流于形式化而難以有效發揮作用的困難。其次，草擬方案階段的法律應注重通過對事前調查、參會代表比例、討論程序來確保公眾參與、專家論證等制度的切實推行。再次，對于方案復審的法律規制應注重在專門的復審機構、方案公示以及反饋制度等方面的設計。這里同樣應注重開辟公眾對地方政府經濟方案的反饋渠道，設計一個從將預決方案向社會公示到獲得反饋的整體法律規范機制。另外，還有一個不可忽略的就是地方政府與中央政府的權力劃分問題，對這一問題的處理更多地應借助于中央政府在考察全局性經濟利益的基礎上結合各地方的內在特點進行立法，確定今后二者利益整合的基本準則，指導地方政府在其經濟自治權的限度內進行經濟決策。

2．對地方政府經濟執行行為的法律規制。首先，應通過立法明確經濟決策與執行分離的前提下執行機構的法定地位，進而確保法定執行機構在決策執行上的獨立權威。一旦通過合法的步驟和程序做出經濟決策進入到法定機構的執行階段，就具有不可撤銷性和不可逆轉性。當前一個相對現實的做法是將執行權授予從決策部門分離出來的執行機構，以減少制度轉型的成本。其次，這一階段的法律規制尤其應以對程序的考察為核心。法律程序的設計應注重執行事務的專業化和法律的程序正義的兼容。執行事務的專業化更多地應考慮制度成本和效益的變量，采取事前調查和論證的方式，以在既有制度的經驗累積和專家論證的基礎上構建一個高效的專業執行體制。同時，法律程序的正當性規制則應通過規范授權的限度和方式來將經濟執行行為限定在理性的框架內，預防政府部門在行使經濟執行權的過程中出現尋租行為的弊端。

(三)對地方政府經濟行為的司法評判

由于地方政府在地方與中央利益整合中日益彰顯出制度創新的潛能，其經濟行為更多地顯現出一種流變式特征。因此，對政府經濟行為的規制除了事先指引性的靜態規范內涵之外，還應注重發揮其對處于運作狀態中的地方政府經濟行為的動態評判功能。可見，動態評判功能必然具有針對具體經濟行為的診斷式評判特質，而司法性規制以其對個案甄別的靈活相機性，必然是動態式規范地方政府行為的一個制度選擇。并且，堅持對地方政府經濟行為的司法評判有助于促進那些“大范圍存在的、未經組織的分散利益主體”在政府經濟行為的過程中獲得充分的利益表達，確保地方政府經濟行為對公共性經濟利益的實現。另外，分散的利益主體由于身處地方政府經濟行為的直接作用點，具有地方政府所無法比擬的主動搜集市場反應信息的動力和優勢，而司法評判以其方便分散利益主體提起訴訟的方式為公眾監督地方政府的經濟行為開辟了渠道，因而極大地簡化了規制政府經濟行為的制度成本。

首先，一個必須應對的關鍵性問題就是對地方政府的經濟決策行為是否應當進行司法評判。有不少觀點認為，由于政府在決策階段的經濟行為還未表現于外部，尚屬政府的內部行為，與此觀念相適應的制度認知，就是對于地方政府決策性的經濟行為最多以舉行聽證會的形式加以干預。然而，以聽證會干預的方式并不足夠有效，因為對于聽證干預政府經濟決策的法律效果大多規定為“聽證報告應當作為決策機關的重要依據”，可見，以聽證規范地方政府經濟決策的最有力的法律效果不過是聽證結果必須成為政府經濟決策時一個重要的參考變量，而非決定性影響。同時，如果依照原有的地方政府經濟決策與執行機構融為一體的形式，將經濟決策行為視為執行行為的前奏，因而推定成內部行為，尚可阻卻司法評判。然而，依據本文將地方政府經濟決策與執行相分離的理論，內部行為的觀念則無法自圓其說。因為，經濟決策與執行相分離的制度目標就在于促成經濟決策行為與執行行為分別構成獨立的法律行為，而一個完整的法律行為理應不能阻卻司法的最終評判和規制。因此，對地方政府經濟決策行為進行司法評判具有法律上的正當性。鑒于司法評判以訴訟方式啟動的特點，地方政府的經濟決策行為就應當具有“可訴性”。其次，對地方政府經濟執行行為完成后的結果性評判不應只局限于執行階段的審查，應當注意經濟行為的結果雖然外在表現出與執行行為直接相連，但卻是經濟決策與經濟執行相互聯動作用的過程，因此應結合地方政府的經濟決策與執行行為進行分別審查和綜合評判。對地方政府的經濟決策行為應著重考察其是否在經濟自治權的限度內協調中央與地方利益，以及是否公正地代表了本地區公共性的經濟利益；對經濟執行行為則側重于審查其是否在有效降低制度成本的前提下高效地達成預設目標。再次，針對地方政府經濟行為的司法評判應注意擴展傳統的起訴資格制度，突破只有與訴訟標的有直接利害關系的人才是適格的訴訟主體的審查標準。由于凡是針對地方政府經濟行為的訴訟大都涉及公共性的經濟利益，因此，即使個人提起此類訴訟有著私人利益的驅動，但法院審查的重點已不再是個人的私益是否受到侵害，而是要從全局性的角度確定并維護公共性的經濟利益。當然，要針對地方政府的經濟行為進行全程式的司法評判及規制對司法系統提出了一個具有相當維度的難題，這其中涉及我國司法系統的真正獨立、對公共性經濟利益的準確定位、相關的專業素質以及相應的政府經濟責任構建問題，以上配套性問題都需要加以解決，方能有效規制地方政府的經濟行為。

四、結語

總之，地方政府由其在地方群體的利益驅動、制度供給的創新需求及以間接干預為主導的行為方式等方面所呈現出來的個殊性，必然要求在法律的層面設計出一套相應的經濟行為規范，以實現塑造規范化服務型地方政府的目標。為此，有必要矯正既往的經濟決策行為與執行行為融為一體的既有體制，將地方政府的經濟決策與執行行為相分離并作出相應的法律規范是促進地方政府經濟行為規范化的一個合理的制度選擇。