論對地方政府經(jīng)濟行為的法規(guī)范

[摘要] 地方政府由于在地方群體的利益驅(qū)動、地方制度供給的創(chuàng)新以及間接干預(yù)的主導(dǎo)性等方面都呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的個殊性，因而在促進(jìn)其經(jīng)濟行為規(guī)范化的進(jìn)程中也產(chǎn)生了相對特殊的法規(guī)范要求。本文以地方與中央政府的分層化為前提，提出在將地方政府的經(jīng)濟決策和經(jīng)濟執(zhí)行行為相分離的基礎(chǔ)上，通過有針對性的法律規(guī)范來規(guī)制地方政府的經(jīng)濟行為。

[關(guān)鍵詞] 地方政府經(jīng)濟行為；規(guī)范化；經(jīng)濟決策行為；經(jīng)濟執(zhí)行行為

[中圖分類號]D693．62 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000-4769(2006)03—0077—04

近年來，如何促進(jìn)政府經(jīng)濟行為的規(guī)范化引起了我國學(xué)界的廣泛重視。然而，學(xué)界更多地將視覺集中于如何從整體上規(guī)制政府經(jīng)濟行為，忽視了地方政府由于在經(jīng)濟利益、行為目標(biāo)、運作方式等方面與中央政府的差異所產(chǎn)生的不同法規(guī)范訴求。地方政府由其特質(zhì)決定了必須從法律上設(shè)計出有別于中央政府的經(jīng)濟行為規(guī)范。

一、地方政府經(jīng)濟行為的內(nèi)涵界定

地方政府經(jīng)濟行為的內(nèi)涵首先源于其所承擔(dān)的經(jīng)濟職能，換言之，地方政府經(jīng)濟行為的啟動和具體行使主要在于實現(xiàn)其所承載的經(jīng)濟職能，而政府經(jīng)濟職能是經(jīng)濟權(quán)責(zé)與功能作用的統(tǒng)一。這說明，地方政府經(jīng)濟行為的內(nèi)涵界定不僅要確定其實施經(jīng)濟行為時應(yīng)該管什么，管到什么程度和怎樣去管的問題，而且還要確定這一經(jīng)濟行為應(yīng)該達(dá)至的經(jīng)濟功能。

另外，地方政府由于政府層級的因素，在內(nèi)涵界定上還須包容其個性化的特征。首先，地方政府的經(jīng)濟行為有著相對獨立的利益驅(qū)動。由于中央政府對地方政府相當(dāng)部分事權(quán)和財權(quán)的下放，使得追求財政收入和促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等地方性利益滲入地方政府經(jīng)濟行為的行為指向中?？梢?，地方政府的經(jīng)濟行為除了執(zhí)行中央政府的經(jīng)濟政策之外，還要反映地方民眾對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的特殊欲求。因此，地方政府經(jīng)濟行為是地方政府在其經(jīng)濟權(quán)限范圍內(nèi)決策，并在其經(jīng)濟權(quán)限度內(nèi)對經(jīng)濟生活進(jìn)行干預(yù)，履行其法定經(jīng)濟職責(zé)，實現(xiàn)貫徹以中央經(jīng)濟政策和本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的經(jīng)濟職能的經(jīng)濟行為。這一內(nèi)涵的界定為之后從法規(guī)范層面規(guī)制政府經(jīng)濟行為奠定了一個基本標(biāo)準(zhǔn)，那就是實現(xiàn)政府經(jīng)濟行為的規(guī)范化是一個從決策、執(zhí)行到終局性功能判斷的全面動態(tài)過程。

二、地方政府經(jīng)濟行為的規(guī)范化論證

由于我國地方政府是中央政府決策的具體實施者，直接面對的是政策作用的廣大公眾，如何規(guī)范好地方政府的經(jīng)濟行為，獲得公眾的認(rèn)同，將最終有助于從整體上實現(xiàn)政府行為法治化的目標(biāo)。

首先，地方政府相對獨立的利益驅(qū)動事實要求在法規(guī)范的層面予以回應(yīng)。地方政府經(jīng)濟行為已經(jīng)不單純指向中央政府決策的貫徹實施，而是有著地方群體利益的促動。這一事實使得地方政府與中央政府的利益偏好不再是“鐵板一塊”，有時甚至出現(xiàn)明顯的此消彼長的關(guān)系?？梢?，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策與區(qū)域利益的訴求無疑是規(guī)范地方政府經(jīng)濟行為的一個重要指標(biāo)。然而，我國目前的法律仍舊停留于地方政府對中央政府的隸屬性層面，對地方政府相對個性化的地方利益訴求尚未加以確認(rèn)。這最終導(dǎo)致中央政府的決策由于沒有考慮到地方政府的本地化訴求而明顯帶有強制推行的剛性特質(zhì)，進(jìn)而使中央政策的實施屢屢受挫。為此，有必要在法規(guī)范的高度確認(rèn)地方政府合理化的個性訴求，并內(nèi)化為中央政府在制定政策時切實考慮的內(nèi)在變量。

其次，市場主導(dǎo)型的規(guī)范化服務(wù)型地方政府的構(gòu)建模式要求地方政府對市場應(yīng)偏重采用以間接干預(yù)為主，直接管制為輔的經(jīng)濟干預(yù)方式，以實現(xiàn)服務(wù)市場的目標(biāo)。而間接干預(yù)市場的方式則更需要從法律的角度界定政府介入市場的時點和手段，明確地方政府經(jīng)濟干預(yù)的“必要性”。目前，我國地方政府的經(jīng)濟行為往往是政府覺得“有必要”干預(yù)就干預(yù)，而對于“有必要”干預(yù)的判斷則缺乏一個統(tǒng)一的事前界定及事后評判標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的經(jīng)濟行為由此表現(xiàn)出相當(dāng)程度的主觀隨意性。干預(yù)必要性標(biāo)準(zhǔn)的缺失將導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟行為缺乏介入市場的法律正當(dāng)性。因此，首當(dāng)其沖的任務(wù)應(yīng)是將其干預(yù)市場的必要性明確規(guī)范化。為此，首先需要在對政府與市場關(guān)系科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上來準(zhǔn)確界定政府可以介入市場的領(lǐng)域，并根據(jù)具體情況來確定地方政府經(jīng)濟干預(yù)的方式并進(jìn)行相應(yīng)的司法評判。為此，有必要將地方政府經(jīng)濟行為的干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)上升到法規(guī)范的高度，納入法治化的軌道，以保證其經(jīng)濟行為的科學(xué)性和可預(yù)期性。

再次，地方政府經(jīng)濟行為規(guī)范的現(xiàn)實缺失是對其進(jìn)行法規(guī)范的直接導(dǎo)因。目前，地方政府大都將經(jīng)濟決策與執(zhí)行行為融為一體，導(dǎo)致經(jīng)濟決策相對內(nèi)嵌為地方政府的內(nèi)部行為，執(zhí)行行為因而以偏概全地表現(xiàn)為地方政府的總體經(jīng)濟行為，對地方政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)范就極易被誤導(dǎo)為僅僅規(guī)范經(jīng)濟執(zhí)行行為。因此，有必要從法律層面上構(gòu)建出將地方政府經(jīng)濟決策與執(zhí)行行為相分離的機制，設(shè)計出相應(yīng)的法律對策。

三、地方政府經(jīng)濟行為規(guī)范化的對策分析

(一)地方政府經(jīng)濟決策與執(zhí)行的分離

1．域外成功經(jīng)驗的啟示。近年來，政府決策與執(zhí)行的分離已成為各國政府機構(gòu)改革的核心內(nèi)容。為貫徹決策與執(zhí)行的分離，美國采取公私合作的模式，即不再單純由政府部門做出單一決策，而是積極鼓勵私營部門參與決策過程；英國則采取由政府核心部門制定政策，同時建立法定政策執(zhí)行機構(gòu)的模式。在新西蘭，其部長除了保留原有的政策制定和監(jiān)督職能外，其他職能幾乎都從部長的控制權(quán)限之下分離出來，其余的有多種職能的較大部門則被分解為若干專職的執(zhí)行局，由經(jīng)理根據(jù)定額定產(chǎn)合同來行使領(lǐng)導(dǎo)職能。域外將政府決策與執(zhí)行分離改革的基本理念在于：雖然行政執(zhí)行機構(gòu)由于具有實踐經(jīng)驗而被認(rèn)為是政策建議的最好提供者，但在制定決策的過程中卻具有直接的切身利益，因此，兩者應(yīng)保持相對分離的狀態(tài)。可見，各國的政府再造運動盡管存有不同的制度差異，卻不約而同地采納了將政府的決策與執(zhí)行相分離的舉措。因此，決策部門行使決策時不再受執(zhí)行部門切身利益關(guān)系的影響，而政府決策一旦做出，決策部門也就不能以其意志左右執(zhí)行部門對決策的貫徹實施，從而在相當(dāng)程度上保證了政府決策行為的審慎性和執(zhí)行行為的專業(yè)化。

2．經(jīng)濟決策與執(zhí)行的分離對我國地方政府經(jīng)濟行為的規(guī)范化具有內(nèi)在的合理性。首先，經(jīng)濟決策與執(zhí)行的根本區(qū)別可以歸結(jié)于“思考的宏觀與組織的微觀”的差異。決策階段思考的宏觀性特征要求對地方政府經(jīng)濟行為的約束應(yīng)側(cè)重于營造一個促使政府能夠傾聽、協(xié)調(diào)社會各方利益團體的機制，進(jìn)而整合出科學(xué)公正的決策；執(zhí)行階段組織的微觀性則需要構(gòu)建出一套科學(xué)、透明的操作機制，以確保對經(jīng)濟決策的貫徹執(zhí)行。其次，經(jīng)濟決策與執(zhí)行階段的法律評判依據(jù)不同。對地方政府經(jīng)濟決策階段的法律評判偏重于考慮經(jīng)濟決策是否處于地方政府自治性決策權(quán)的限度之內(nèi)，是否公正全面地實現(xiàn)本地區(qū)各方經(jīng)濟利益的平衡等。而評判經(jīng)濟執(zhí)行行為則著重于考察執(zhí)行者是否在其執(zhí)行權(quán)限度內(nèi)行為，是否遵循應(yīng)有的正當(dāng)程序以及采取合法的方式來高效地完成任務(wù)。再次，經(jīng)濟決策與執(zhí)行的分離有利于形成有效的內(nèi)在監(jiān)督。隨著執(zhí)行機構(gòu)的獨立，決策機構(gòu)的規(guī)模則相對縮小，權(quán)力相對弱化，由此產(chǎn)生執(zhí)行機構(gòu)與決策機構(gòu)之間微妙的互動作用和制衡機制，決策機構(gòu)因此具有了內(nèi)在動力來監(jiān)督約束執(zhí)行機構(gòu)。”’

3．經(jīng)濟決策與執(zhí)行分離的現(xiàn)實操作。目前世界各國采取的將政府決策與執(zhí)行分離的對策主要有兩種模式：美國的公私合作模式與英國的建立法定機構(gòu)模式。其中，公私合作模式是指由政府做出決策，私營部門參與到執(zhí)行決策階段；建立法定機構(gòu)模式則是指由政府核心部門制定決策，由決策機構(gòu)中分離出相對獨立的專門的法定機構(gòu)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的執(zhí)行。動用私營部門來參與決策的前提在于代表私人利益團體的中介組織等市民社會團體的高度成熟和多元化，并能在已經(jīng)享有相當(dāng)程度的經(jīng)濟自治權(quán)的基礎(chǔ)上，與其他利益團體和政府進(jìn)行協(xié)商。因此，當(dāng)下一個相對現(xiàn)實的選擇應(yīng)是選擇設(shè)立法定機構(gòu)為主的模式，在將執(zhí)行職能從決策機構(gòu)中剝離出來的前提下，主要將執(zhí)行職能授予那些從決策機構(gòu)中分離出來的執(zhí)行機構(gòu)。同時，在此基礎(chǔ)上將部分經(jīng)濟執(zhí)行職能轉(zhuǎn)由某些已經(jīng)較為成熟的具備專業(yè)化經(jīng)驗的私營部門來行使，以增加執(zhí)行機構(gòu)組織的多樣性。

(二)地方政府經(jīng)濟決策和執(zhí)行行為的具體規(guī)制

1．對地方政府經(jīng)濟決策行為的法律規(guī)制。地方政府的經(jīng)濟決策行為具有思考的宏觀性特質(zhì)，這一特質(zhì)表明地方政府經(jīng)濟決策的形成取決于地方與中央以及本地區(qū)各個階層的利益博弈和整合。結(jié)合規(guī)范地方政府經(jīng)濟行為的目標(biāo)分析，不難看出，地方政府的經(jīng)濟決策只有在反映自由平等的對話溝通和理性共識的前提下才能獲得廣泛的公眾認(rèn)同，其經(jīng)濟決策行為因而能夠被賦予合法性，否則，地方政府的經(jīng)濟決策將由于缺乏理性話語參與者的共識而失去其應(yīng)有的規(guī)范化內(nèi)涵。

鑒于地方政府的經(jīng)濟決策大致由提出動議、草擬方案及方案復(fù)審三個主要階段構(gòu)成，法律規(guī)制因而可以此為基本界分展開制度設(shè)計。首先，在提出動議階段，有必要形成一個有利于公眾廣泛參與的利益表達(dá)機制。為此，應(yīng)將提出動議的資格切實擴大到公眾范圍。這里應(yīng)特別注重動員各個行業(yè)協(xié)會等中介組織的力量。其原因在于這些中介組織由于身處政府經(jīng)濟決策對市場發(fā)生作用的臨界點，在相當(dāng)程度上積累了信息資源和市場力量等優(yōu)勢，能夠較為充分地反映其所代表的切身利益訴求，并減少地方政府的征信成本。然而，目前我國中介組織尚無法完全堅守其獨立于政府的立場，并且，即使中介組織在經(jīng)濟自治能力上獲得進(jìn)一步壯大，也有可能由于受制于大企業(yè)集團而無法全面代言公共性的經(jīng)濟利益甚至與之嚴(yán)重沖突，這一點已為域外的經(jīng)驗所證實。在我國，地方政府在其經(jīng)濟決策過程中極易受到本地企業(yè)的短期利益目標(biāo)左右，更是一個不爭的事實?？梢姡瑧?yīng)注重設(shè)計出一種制度安排，將那些經(jīng)常處于分散狀態(tài)的公眾群體組織起來，進(jìn)而在政府的經(jīng)濟決策中切實參考公共性的經(jīng)濟利益。目前既有的人大代表提議制度仍是可以充分利用的制度資源，但關(guān)鍵的問題在于如何克服其流于形式化而難以有效發(fā)揮作用的困難。其次，草擬方案階段的法律應(yīng)注重通過對事前調(diào)查、參會代表比例、討論程序來確保公眾參與、專家論證等制度的切實推行。再次，對于方案復(fù)審的法律規(guī)制應(yīng)注重在專門的復(fù)審機構(gòu)、方案公示以及反饋制度等方面的設(shè)計。這里同樣應(yīng)注重開辟公眾對地方政府經(jīng)濟方案的反饋渠道，設(shè)計一個從將預(yù)決方案向社會公示到獲得反饋的整體法律規(guī)范機制。另外，還有一個不可忽略的就是地方政府與中央政府的權(quán)力劃分問題，對這一問題的處理更多地應(yīng)借助于中央政府在考察全局性經(jīng)濟利益的基礎(chǔ)上結(jié)合各地方的內(nèi)在特點進(jìn)行立法，確定今后二者利益整合的基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)地方政府在其經(jīng)濟自治權(quán)的限度內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟決策。

2．對地方政府經(jīng)濟執(zhí)行行為的法律規(guī)制。首先，應(yīng)通過立法明確經(jīng)濟決策與執(zhí)行分離的前提下執(zhí)行機構(gòu)的法定地位，進(jìn)而確保法定執(zhí)行機構(gòu)在決策執(zhí)行上的獨立權(quán)威。一旦通過合法的步驟和程序做出經(jīng)濟決策進(jìn)入到法定機構(gòu)的執(zhí)行階段，就具有不可撤銷性和不可逆轉(zhuǎn)性。當(dāng)前一個相對現(xiàn)實的做法是將執(zhí)行權(quán)授予從決策部門分離出來的執(zhí)行機構(gòu)，以減少制度轉(zhuǎn)型的成本。其次，這一階段的法律規(guī)制尤其應(yīng)以對程序的考察為核心。法律程序的設(shè)計應(yīng)注重執(zhí)行事務(wù)的專業(yè)化和法律的程序正義的兼容。執(zhí)行事務(wù)的專業(yè)化更多地應(yīng)考慮制度成本和效益的變量，采取事前調(diào)查和論證的方式，以在既有制度的經(jīng)驗累積和專家論證的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個高效的專業(yè)執(zhí)行體制。同時，法律程序的正當(dāng)性規(guī)制則應(yīng)通過規(guī)范授權(quán)的限度和方式來將經(jīng)濟執(zhí)行行為限定在理性的框架內(nèi)，預(yù)防政府部門在行使經(jīng)濟執(zhí)行權(quán)的過程中出現(xiàn)尋租行為的弊端。

(三)對地方政府經(jīng)濟行為的司法評判

由于地方政府在地方與中央利益整合中日益彰顯出制度創(chuàng)新的潛能，其經(jīng)濟行為更多地顯現(xiàn)出一種流變式特征。因此，對政府經(jīng)濟行為的規(guī)制除了事先指引性的靜態(tài)規(guī)范內(nèi)涵之外，還應(yīng)注重發(fā)揮其對處于運作狀態(tài)中的地方政府經(jīng)濟行為的動態(tài)評判功能?？梢姡瑒討B(tài)評判功能必然具有針對具體經(jīng)濟行為的診斷式評判特質(zhì)，而司法性規(guī)制以其對個案甄別的靈活相機性，必然是動態(tài)式規(guī)范地方政府行為的一個制度選擇。并且，堅持對地方政府經(jīng)濟行為的司法評判有助于促進(jìn)那些“大范圍存在的、未經(jīng)組織的分散利益主體”在政府經(jīng)濟行為的過程中獲得充分的利益表達(dá)，確保地方政府經(jīng)濟行為對公共性經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。另外，分散的利益主體由于身處地方政府經(jīng)濟行為的直接作用點，具有地方政府所無法比擬的主動搜集市場反應(yīng)信息的動力和優(yōu)勢，而司法評判以其方便分散利益主體提起訴訟的方式為公眾監(jiān)督地方政府的經(jīng)濟行為開辟了渠道，因而極大地簡化了規(guī)制政府經(jīng)濟行為的制度成本。

首先，一個必須應(yīng)對的關(guān)鍵性問題就是對地方政府的經(jīng)濟決策行為是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法評判。有不少觀點認(rèn)為，由于政府在決策階段的經(jīng)濟行為還未表現(xiàn)于外部，尚屬政府的內(nèi)部行為，與此觀念相適應(yīng)的制度認(rèn)知，就是對于地方政府決策性的經(jīng)濟行為最多以舉行聽證會的形式加以干預(yù)。然而，以聽證會干預(yù)的方式并不足夠有效，因為對于聽證干預(yù)政府經(jīng)濟決策的法律效果大多規(guī)定為“聽證報告應(yīng)當(dāng)作為決策機關(guān)的重要依據(jù)”，可見，以聽證規(guī)范地方政府經(jīng)濟決策的最有力的法律效果不過是聽證結(jié)果必須成為政府經(jīng)濟決策時一個重要的參考變量，而非決定性影響。同時，如果依照原有的地方政府經(jīng)濟決策與執(zhí)行機構(gòu)融為一體的形式，將經(jīng)濟決策行為視為執(zhí)行行為的前奏，因而推定成內(nèi)部行為，尚可阻卻司法評判。然而，依據(jù)本文將地方政府經(jīng)濟決策與執(zhí)行相分離的理論，內(nèi)部行為的觀念則無法自圓其說。因為，經(jīng)濟決策與執(zhí)行相分離的制度目標(biāo)就在于促成經(jīng)濟決策行為與執(zhí)行行為分別構(gòu)成獨立的法律行為，而一個完整的法律行為理應(yīng)不能阻卻司法的最終評判和規(guī)制。因此，對地方政府經(jīng)濟決策行為進(jìn)行司法評判具有法律上的正當(dāng)性。鑒于司法評判以訴訟方式啟動的特點，地方政府的經(jīng)濟決策行為就應(yīng)當(dāng)具有“可訴性”。其次，對地方政府經(jīng)濟執(zhí)行行為完成后的結(jié)果性評判不應(yīng)只局限于執(zhí)行階段的審查，應(yīng)當(dāng)注意經(jīng)濟行為的結(jié)果雖然外在表現(xiàn)出與執(zhí)行行為直接相連，但卻是經(jīng)濟決策與經(jīng)濟執(zhí)行相互聯(lián)動作用的過程，因此應(yīng)結(jié)合地方政府的經(jīng)濟決策與執(zhí)行行為進(jìn)行分別審查和綜合評判。對地方政府的經(jīng)濟決策行為應(yīng)著重考察其是否在經(jīng)濟自治權(quán)的限度內(nèi)協(xié)調(diào)中央與地方利益，以及是否公正地代表了本地區(qū)公共性的經(jīng)濟利益；對經(jīng)濟執(zhí)行行為則側(cè)重于審查其是否在有效降低制度成本的前提下高效地達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)。再次，針對地方政府經(jīng)濟行為的司法評判應(yīng)注意擴展傳統(tǒng)的起訴資格制度，突破只有與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的人才是適格的訴訟主體的審查標(biāo)準(zhǔn)。由于凡是針對地方政府經(jīng)濟行為的訴訟大都涉及公共性的經(jīng)濟利益，因此，即使個人提起此類訴訟有著私人利益的驅(qū)動，但法院審查的重點已不再是個人的私益是否受到侵害，而是要從全局性的角度確定并維護(hù)公共性的經(jīng)濟利益。當(dāng)然，要針對地方政府的經(jīng)濟行為進(jìn)行全程式的司法評判及規(guī)制對司法系統(tǒng)提出了一個具有相當(dāng)維度的難題，這其中涉及我國司法系統(tǒng)的真正獨立、對公共性經(jīng)濟利益的準(zhǔn)確定位、相關(guān)的專業(yè)素質(zhì)以及相應(yīng)的政府經(jīng)濟責(zé)任構(gòu)建問題，以上配套性問題都需要加以解決，方能有效規(guī)制地方政府的經(jīng)濟行為。

四、結(jié)語

總之，地方政府由其在地方群體的利益驅(qū)動、制度供給的創(chuàng)新需求及以間接干預(yù)為主導(dǎo)的行為方式等方面所呈現(xiàn)出來的個殊性，必然要求在法律的層面設(shè)計出一套相應(yīng)的經(jīng)濟行為規(guī)范，以實現(xiàn)塑造規(guī)范化服務(wù)型地方政府的目標(biāo)。為此，有必要矯正既往的經(jīng)濟決策行為與執(zhí)行行為融為一體的既有體制，將地方政府的經(jīng)濟決策與執(zhí)行行為相分離并作出相應(yīng)的法律規(guī)范是促進(jìn)地方政府經(jīng)濟行為規(guī)范化的一個合理的制度選擇。