新時期我國發展規劃與國土規劃的關系

[摘要] 我們舶來了國外國土規劃的稱謂，但市場經濟國家國土規劃的先進理念、科學方法等最精髓的東西還沒有真正被應用起來，傳統規劃體制長期存在著國土規劃“缺失”與發展計劃“缺陷”的雙重問題。“十一五”發展規劃體系在性質、內容和功能上都作出了重大改革，事實上已經涵蓋了國土規劃，以往關于發展規劃與國土規劃地位和性質的爭論已沒有多大意義。發揮發展規劃的優勢，實現國土規劃的核心職能，是我國規劃體系改革的可行選擇，也是新時期正確把握二者關系的出發點。

[關鍵詞] 國土規劃；發展規劃；發展計劃；空間均衡

[中圖分類號]F123．393 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)03—0043—04

一、引言

討論發展規劃①與國土規劃的關系是我國特有的現象。在市場經濟成熟的國家，國土規劃作為政府管理經濟社會的必要手段，在規劃體系中具有絕對的權威，其性質和功能也十分明確，因此國土規劃與其他規劃(計劃)不會在管理和實施上造成混亂。20世紀80年代國土規劃被引入我國，按照其本質規定，國土規劃應該是高層次、戰略性、綜合性的空間規劃，但在我國發展計劃一直占據著事實上的主導地位，具有最高權威，國土規劃只能成為國民經濟發展計劃體系的重要組成部分。由此，圍繞發展計劃與國土規劃的關系人們一直爭論不休，特別是如何界定二者的地位、性質和職能等問題，成為國土規劃研究和實施中不能回避的問題。目前，爭論雖沒有停止，但達成了比較一致的意見：發展計劃與國土規劃應是相輔相成、互為補充的關系，應通過法律明確國土規劃的戰略地位，保證國土規劃發揮其應有功能，彌補發展計劃的不足。我們暫且不論上述意見的可操作性如何，當前一個迫切問題是隨著“十一五”規劃實施工作的推進，我國傳統的發展計劃體制改革方略已經明確，與以往的十個五年計劃相比，新的發展規劃在性質、內容和功能上都作出了重大調整和變革。面對“十一五”和未來更長的時期，應如何認識并處理好發展規劃與國土規劃的關系?新的條件和背景下，再次從理論上梳理二者的關系是非常必要的。

二、國外的經驗

對應于中文的“國土規劃”，英文有nationalplanning、territorial planning以及spatial planning等詞，因此，國土規劃又可稱為“空間規劃”、“國家規劃”。在不同的國家，由于國情不同，國土規劃的稱謂各不相同，德國叫“空間秩序(發展)規劃”，日本法定為“全國綜合開發規劃”，法國叫“綜合服務規劃”，英國稱“國家規劃政策方針”，韓國稱“國土建設綜合規劃”，還有的國家稱“社會資本建設規劃”或“區域規劃”。但不管使用什么名字，各國國土規劃都適應了市場經濟體制下強化國家宏觀調控的客觀要求，成為政府管理經濟社會必不可少的手段，其共同的特點和成功的經驗主要有：

1．國土規劃具有高度的戰略性和權威性。國土規劃在各國的地位十分明確，即，國土規劃是特定時期統領各級政府、各類階層的行動綱領，是國家協調經濟發展與人口、資源、環境關系的最高指南，在國家或地區空間規劃體系中位于最高層次，統率著其他一切規劃或計劃，是僅次于法律的“第二準則”，具有高度的戰略性和權威性。這種明確的、唯一的、權威的戰略地位，使國土規劃與其他規劃或計劃(如公共投資計劃)在法律和計劃上都能夠很好地銜接，確保了各級各類規劃的協調，從而避免了規劃打架、管理無序的局面。

2．國土規劃是空間規劃。國土規劃本質上是一種空間規劃。從出發點和目的來看，各國國土規劃不外乎是為解決或消除市場失靈造成的空間不平衡，減少由此產生的外部不經濟現象，防止和解決市場經濟下國土結構不正常、空間開發不協調等問題。作為手段，國土規劃是國家從空間上實施宏觀調控的手段，其調控功能表現在空間約束和空間協調上，國土規劃通過“空間鼓勵”、“空間準入”和“空間限制”等措施，協調中央和地方、地方和地方、城市和農村、發達地區和落后地區、資源開發區和環境保護區之間的關系。如荷蘭第五個國家空間規劃政策指出，“空間政策最重要的是，要準確區分在哪些地方能做什么、不能做什么，允許做什么、不允許做什么，關鍵是通過集約使用、功能組合以及對現有用途進行必要的轉換等途徑，有效并節約使用空間”。為此，荷蘭在空間上被分為基礎層(the primarystratum)、網絡層(the network stratum)和應用層(the occupation stratum)三層。從內容來看，空間布局是各國國土規劃中最重要的內容和任務，包括對重要資源的開發、基礎產業和基礎設施的建設布局、人口配置和城鎮布局以及功能分區等。從編制的空間層次看，國土規劃既按行政區編制，也按自然區、經濟區編制，特別是跨行政區的區域規劃是實現空間協調的重要手段。

3．國土規劃具有明確的目的性。各國國土規劃都有非常明確的目標，針對性很強。國土規劃的內容與各國所處的經濟社會發展形勢和階段有著密切的聯系，不斷適應新形勢、解決新問題，正是國土規劃所要達到的目標。在經濟恢復階段，為實現經濟快速增長，國土規劃往往把促進自然資源合理開發和生產力合理布局作為主要內容；隨著經濟發展，人口、資源和環境壓力日益加劇，環境保護、污染治理、工業重新布局等成為國土規劃的主要內容；當經濟發展到更高水平之后，人們要求更加均衡和充分利用國土，國土規劃更加關注人的需求，強調以人為本的理念。如，聯邦德國最初的國土開發重點在魯爾等衰退地區，以后轉向全國的交通特別是高速公路網建設，現在則是以生態環境建設為重點。日本也正在醞釀從過去重視“國土開發”向重視“國土綜合管理”轉變，將國土規劃的目標定位于促進各地區各具特色的自立發展，將安全、秀美的國土移交給下一代。

4．國土規劃是一個體系。國土規劃是一個多維的綜合體系，由國家和地方的各級層次規劃以及配套的保障措施和各種政策等構成。

從空間尺度來看，國土規劃空間體系包括國家級規劃和地方級規劃。其中，國家級規劃又包括全國規劃、跨省(州)市或流域的區域規劃、特殊地區規劃；地方級有省(州)、市、縣規劃。一般來講，高層次的規劃偏重于國土資源開發利用和國土管理的總體思路、原則方針等比較宏觀的內容；低層次的規劃則以具體的開發和整治項目布局、土地利用功能分區和土地利用規劃等具體內容為主，高層次規劃對低層次規劃具有指導性和強制約束力。如，聯邦德國國土規劃在空間層次上分為聯邦、州、管理區和縣(市)國土規劃四級。日本國土規劃也分為四級：第一級是全國綜合開發規劃，第二級是三大都市圈建設規劃、七大地區開發規劃、特殊地區規劃(島嶼、山村、欠發達地區等特殊區域)，第三級是都道府綜合發展(長期)規劃，第四級是市村可綜合發展(長期)規劃。

從國土規劃的保障來看，各國國土規劃實施都有強有力的保障措施，法律、經濟、行政和社會等手段以及規劃咨詢、評估、跟蹤等系統形成了一個龐大的國土規劃保障體系。

5．國土規劃的制定和實施有賴于公眾參與。美國、日本、德國、英國等國家在國土規劃的各個階段，都積極鼓勵社會各界人士廣泛參與。一是在規劃制定中充分體現民眾的意愿和吸收公眾的意見；二是在規劃實施中充分利用民間資金和民間資源；三是規劃完成后做好宣傳，動員廣大民眾共同為規劃的實施而努力。

三、我國的困境

我國在考察學習日本、德國國土規劃的基礎上于1980年開始了為期不短的第一輪國土規劃，20世紀90年代，國土規劃工作基本處于停滯狀態，進入21世紀后再次啟動了新一輪國土規劃。雖然學術研究和管理部門對國土規劃的性質都做了規定，認為國土規劃是國家或地區高層次、戰略性和綜合性的空間規劃，是協調經濟發展與人口、資源環境的必不可少的手段，但實際上，第一輪國土規劃只是在摸清資源家底方面取得了一定成績，并沒有發揮多少空間規劃的作用。目前，以個別地區(城市)試點展開的新一輪國土規劃，由于管理部門技術薄弱，職能有限，國土規劃工作仍然顯得力不從心。可見，在我國，國土規劃的地位和功能基本上停留在理論承認的層面，實際中國土規劃的戰略性是模糊的，調控功能更是虛無的。我國國土規劃不具備國外國土規劃那樣高的戰略地位和明確的調控功能，甚至國土規劃在我國可謂“名難副實”，空間規劃的地位和功能“缺失”。

這種“缺失”與傳統規劃體系有著直接關系。在我國特殊的政治經濟體制背景下，最具戰略性、權威性的規劃是國民經濟與社會發展中長期計劃，而不是國土規劃。無論是計劃經濟時期還是向市場經濟過渡的時期，以五年為周期的國民經濟和社會發展計劃在我國規劃體系中一直占據著主導地位，是唯一需要提交人民代表大會決議的規劃。經全國和各級人民代表大會審批的國民經濟和社會發展計(規)劃綱要，是全國和各級地區為之奮斗的宏偉藍圖和行動綱領，是其他各級各類規劃、年度計劃以及各項經濟政策制定的依據。而發展規劃的管理部門——發展和改革委員會，相比國土規劃的管理部門——國土資源部，具有更強的綜合性和更強的協調功能。從這個意義上講，我國的發展規劃與國外的空間規劃具有相近的地位。當然，由于各自的政治經濟體制背景不同，二者在理念、性質、目標、功能和內容等方面又存在很大區別。

迄今為止，我國已經編制和實施了十個五年計劃，經歷了計劃經濟體制時期、計劃經濟向市場經濟體制轉變時期以及市場經濟初步確立時期等三個階段。在不同階段，對加強農業基礎地位、建立比較完整的工業體系、消除基礎設施瓶頸制約、增強綜合國力、提高人民生活水平、推動社會進步等方面發揮了重要作用。但是，對比市場經濟國家的空間規劃，我國十個五年計劃在理念、性質和內容等方面明顯存在著問題。

1．以物質生產為重心，輕視人的發展。計劃經濟時期，由于物質產品的嚴重短缺，大力發展物質生產以解決產品短缺問題是發展計劃編制的基本出發點；但在向市場經濟過渡時期，為追求經濟的快速增長，發展計劃仍然是圍繞加快發展而進行的。

2．以數量平衡為原則，缺乏空間均衡思想。受國民經濟有計劃按比例生產理論的影響，發展計劃以數量平衡和協調為主要原則。計劃經濟時期，投資、財政、信貸三大平衡是五年計劃編制的基本原則，在向市場經濟過渡中，總供給與總需求的均衡和產業結構的協調逐步演變為計劃編制的主要原則。我國前十個五年計劃都是按行政區編制的，就是缺乏空間思想的最好例證。

3．以產業發展為支撐，忽略空間布局的作用。我國的發展計劃主要是提出遠景設想，確定計劃期內的經濟和社會發展目標、速度、比例、指標、支柱產業和重大項目，并主要以發展產業為支撐，雖然也會涉及到空間布局的問題，但只是框架性、補充性的，沒有將產業活動和建設項目落實在不同的地域空間，更沒有對產業活動與人口、資源、環境進行綜合協調。

由于在我國國土規劃的地位被發展計劃掩蓋，空間規劃應該發揮的功能難以落實，發展計劃具有最高權威，影響力最大，但其內容和功能又存在缺陷，不能適應建立和完善社會主義市場經濟的要求。我國傳統規劃體系面臨著“缺失”和“缺陷”的困境——空間規劃地位功能的“缺失”和發展計劃理念內容的“缺陷”。可以說，我們舶來了國外國土規劃的稱謂，但市場經濟國家國土規劃的先進理念、科學方法等最精髓的東西還沒有真正被應用起來。在新的時期，如何結合我國具體國情，吸收借鑒國外空間規劃的成功經驗，對我國發展計劃的性質、內容、功能以及編制程序等進行調整和改進，是我國規劃體系改革落實科學發展觀需要解決的一個重要問題。

四、可行的選擇

從“十一五”開始，我國國民經濟和社會發展計劃將進行建國以來最重大的改革：在規劃名稱上，國民經濟和社會發展計劃將更名為國民經濟和社會發展規劃，計劃改為規劃；在規劃理念上，要突出以人為本的理念，各級各類規劃編制都要以人的需求、人的流動、人的全面發展為出發點；在規劃性質和內容上，發展規劃要突出和落實空間均衡的原則，充實空間均衡的內容，強化發展規劃的空間指導與約束功能，從過去追求總量平衡、部門協調轉變為實現空間均衡，把空間均衡納入規劃編制的重要原則和內容；在規劃體系上，要形成三級三類規劃：按空間層次分為國家級規劃、省(區、市)級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃，并且把編制和實施跨行政區的區域規劃放到重要的位置；在規劃期限上，靈活確定規劃期不再要求所有規劃都以五年為期編制， “十一五”發展規劃綱要的規劃期以五年為主，并展望到2020年，專項規劃、區域規劃的規劃期可根據規劃對象的特點合理確定；在編制程序上，要建立規范化的民主制度、銜接制度、論證制度、公布制度以及備案和評估制度。

“十一五”規劃改革表明，發展規劃吸納了市場經濟國家空間規劃的本質規定，第一次把空間協調的理念、原則和實施的具體程序作為編制的重要指導和內容，改革之后的規劃體系雖然沒有強調國土規劃的名字，但國土規劃應該樹立的理念、應該堅持的原則、應該包含的內容以及應該發揮的作用都實實在在地體現在了新的發展規劃之中，國土規劃并沒有被淡化。因此，新的發展規劃事實上已經涵蓋了國土規劃。這樣來看，以往關于發展規劃與國土規劃地位和性質的爭論已沒有多大意義。當然，規劃改革后國土規劃的職能范圍、實施管理以及與發展規劃的協調等問題還有待進一步探索。

從二者的這種新型關系來看，“十一五”發展規劃體系的改革，某種程度上講是將國外空間規劃的精髓融入到我國發展規劃中，通過拓展和完善發展規劃的職能，實現原來國土規劃想要達到卻沒有達到的目的，利用我國發展規劃長期積累的優勢來完成國土規劃的核心職能，這正是我們既學習國外經驗，又結合我國國情的可行選擇。簡單地以字面意思為依據，一味要求我國國土規劃在各方面都向國外看齊，缺乏操作性。其實，采用什么名字并不重要，重要的是規劃的實質和作用。不論使用什么名字，規劃都應該適應各國經濟發展水平和政治行政體制的具體情況，并能夠切實發揮規劃應有的作用，真正成為政府管理經濟社會的有力手段，這是國外規劃獲得成功的關鍵所在，更是我國在新時期轉變規劃理念、健全規劃體系、更新規劃內容，重塑社會主義市場經濟體制下規劃應有的地位，發揮規劃應有的作用需要深入學習和借鑒的。總之，可行的選擇為發展規劃涵蓋國土規劃，發揮發展規劃的優勢，實現國土規劃的核心職能。