行政問責的制度理性

[摘要] 當一種制度安排不足以提供合理的行為指導，或是難以發(fā)生社會效益并實現(xiàn)公共利益時，制度變遷就可能發(fā)生。行政問責作為一種規(guī)約性的制度安排，它的建構(gòu)依賴于一種理性的邏輯及其規(guī)范的框架，即制度理性。從制度變遷角度來說，行政問責可能在一段時間內(nèi)發(fā)生較大或更大的成本支出，但在若干次的變遷進程中最終形成了一種相對完善和有效的責任約束體系，進而形成了真正意義上的責任政府，隨之衍生的制度效應則是無法估量的。

[關(guān)鍵詞] 行政問責；制度變遷；路徑依賴；成本效應

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2006)03—0067—05

制度作為一種秩序，由一系列的規(guī)范構(gòu)成，并由此對社會資源的配置效能及其和諧序列發(fā)揮根本性的動因作用。任何“制度安排”都不是絕對的和長效的。換言之，制度的變遷是一種相對常態(tài)化的現(xiàn)象。行政問責作為一種約束政府行為、承諾政府責任的新生的制度安排，其路徑依賴模式的漸進性特征，就決定了這種“制度變遷”的效應并不恒定為正，而是取決于變遷成本的集約狀況，以及對于制度變遷的內(nèi)部與外部效應的理性預期和實現(xiàn)程度。

一、制度變遷的學理演繹

制度變遷，是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程。一般而言，它是一種效率相對較低的制度安排向另一種效率相對較高的制度安排的變遷。在邏輯上，制度的發(fā)生與存在起源于人們的發(fā)現(xiàn)，個體理性往往導致集體的非理性，而協(xié)調(diào)和解決二者沖突的辦法，不是否認個體理性，而是設計一種制度，在一定程度上滿足個體理性的前提下達成集體理性。換言之，制度的重要性在于提供一種社會可以遵循的、普遍的、共同的行為規(guī)則。它告訴人們可以做什么，不可以做什么，并且還進一步提示人們應該怎么做。一項經(jīng)過充分論證的制度安排應該可以實現(xiàn)公共利益，進而達成推動整個社會發(fā)展的終極目標。當一種制度安排不足以提供合理的行為指導，或是難以發(fā)生社會效益并實現(xiàn)公共利益時，制度變遷即可能發(fā)生。博弈論中的“囚徒困境”模式可以充分揭示制度安排向合理設計的變遷之于預期實現(xiàn)的重要性。

在公共行政意義上，任何一種制度變遷都是在原有制度基礎(chǔ)上采用一種新的制度，以期實現(xiàn)更大的價值預期或公共利益。對于制度變遷的主體而言，這種價值或利益則表現(xiàn)出了不同的具體內(nèi)容。所謂制度變遷的價值，對于社會公眾而言，就是擴大他們在政治、經(jīng)濟、法律和社會意義上的自由和權(quán)利；對于市場主體而言，就是保證獲取更高的經(jīng)濟利潤；對于政府部門而言，就是強化政府的社會管理職能，提高治理公共事務的能力和水平。

經(jīng)制度變遷產(chǎn)生的新的制度，一般是如上所述的多方利益主體之間復合博弈的妥協(xié)結(jié)果。它們參與博弈的動機與立場取決于制度變遷中可能實現(xiàn)的預期收益，并按照“理性選擇”原理，均采取首先最大化自己在總收益中的配屑份額來影響最終的制度安排。因此，制度變遷實際就是一個“非帕累托改善”的過程，也就必然伴隨著相應的利益格局的調(diào)整。

制度變遷多是建立在某一舊有的制度基礎(chǔ)之上，而舊有的制度所規(guī)定的社會運行范式在于制度變遷的方向與成效又多是“鎖定”作用，即新制度經(jīng)濟學強調(diào)的制度變遷的“路徑依賴性”(pa[h dependence)。一旦制度變遷走上了某一條基本路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到“自我強化”，而難以甚至根本無法扭轉(zhuǎn)。這其中內(nèi)含了兩層基本要義：在設計和選擇制度變遷的路徑時，一方面須考慮原有的制度基礎(chǔ)及其對社會發(fā)展在方向上的規(guī)定性作用，另一方面須預期路徑選擇之于未來的制度改革和社會發(fā)展的約束性作用。換言之，一種制度的變遷既依賴于已有的制度基礎(chǔ)，又將成為可預期的制度變遷的路徑依賴。忽略了這一前提，就可能導致制度變遷缺乏社會認同。即便開始階段得到社會公眾的輿論支持，但在運行中仍然難以規(guī)避一種尷尬境地：既傷害了公眾在舊制度中的既得利益，又無法實現(xiàn)新的持續(xù)且足夠的利益滿足。

二、行政問責制度變遷的路徑依賴

由于路徑依賴作用的客觀存在，決定了制度變遷的漸進式特征必然會發(fā)揮作用。②它要求新舊制度之間的延續(xù)性和承接性，而避免制度變遷軌跡的激進性斷裂。因此，在實現(xiàn)行政問責的制度變遷過程中，必須明晰現(xiàn)有的責任制度基礎(chǔ)，并在一定程度上維護已有的責任制度的前提下，通過增量式改革另行確立新的制度規(guī)則，以新的規(guī)則在增量制度體系中的有效運用向社會展示一種可以替代舊規(guī)則的、更有效能和更為公信的價值取向與道德標準，逐漸地、潛移默化地從根本上動搖人們對于舊制度的心理依賴，實現(xiàn)新的問責制度對舊的責任制度的漸進式的變遷過程。當然，這其中也蘊含了另一層的預期價值，即以此為基點進行的變遷路徑的理性設計，也可以為更深層次的政府責任的制度變遷提供良性的制度基礎(chǔ)和路徑依賴。我們認為，這種漸進式的制度變遷至少應該包含如下要點：

一是強化行政機關(guān)的責任體系。早在1956年黨的八大上，鄧小平就提出了“集體領(lǐng)導必須同個人負責相結(jié)合”，其后就管理責任制進行了多次的系統(tǒng)論述，形成了關(guān)于責任制的基本思想。但這一管理理念更多的是在市場主體(企業(yè))或經(jīng)濟決策中貫行，沒有很好地滲透到政府的行政管理與行政決策中，有法不依、執(zhí)法不嚴、行政不作為等現(xiàn)象仍然較為嚴重。行政問責的出現(xiàn)意味著對行政機關(guān)責任約束的強化需求已經(jīng)上升到了制度變遷的層面。行政機關(guān)應當承擔起特定的、不同于其他利益主體(如個人、企業(yè)、立法部門或司法部門等)的責任，構(gòu)建起一個完備的、嚴格的責任體系與治理模式。行政機關(guān)的責任承擔應有主動性，即行政職權(quán)本質(zhì)上有別法律權(quán)利的特點在于，行政職權(quán)一經(jīng)法定，行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員即必須嚴格履行，而不得放棄，否則即是違法行為。換言之，行政不作為與行政失范一樣應當追究相應的責任(包括法律責任)。

二是建構(gòu)責任的立法規(guī)范。我國關(guān)于行政機關(guān)責任制度的立法進程十分緩慢。盡管自1982年起憲法中就已明文規(guī)定，一切國家機關(guān)實行工作責任制，但之后只有大連(1996年底)和深圳(1997年)等少數(shù)地方出臺了關(guān)于建立行政機關(guān)責任制度的相關(guān)法規(guī)，大多數(shù)行政機關(guān)對于責任制的實施依然停留在簽訂“責任制”合同或是派發(fā)責任任務通知書等政策層面，尚未上升為立法規(guī)范。這種立法盲點直接導致了行政機關(guān)各部門的職能交叉、權(quán)責不明，以及責任約束和追究過程中出現(xiàn)的無法律依據(jù)或責任依據(jù)的不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。實現(xiàn)政策性約束向法制性約束的轉(zhuǎn)變，是行政問責制度變遷的關(guān)鍵使命。自2002年香港特區(qū)通過高官問責制議案以來，尤其是以2003年SARS危機為契機，我國進入了行政問責制度的本質(zhì)性進化期。中央及長沙、南京、重慶等地紛紛出臺了關(guān)于行政機關(guān)及其官員問責的專門性法規(guī)。這些法律法規(guī)在內(nèi)容上具有了較強的操作性和針對性，且較為注重相關(guān)制度體系的協(xié)調(diào)性和兼容性，已經(jīng)為政府責任的實現(xiàn)提供了切實的保障。

三是由單向度責任制轉(zhuǎn)向雙向度責任制。在行政問責這一概念出現(xiàn)之前，我國的責任制度普遍具有的一個特征就是責任鏈條的單向度：一方面，多數(shù)責任合同書只強調(diào)執(zhí)行者的責任，而沒有明確決策者的責任；另一方面，責任書只規(guī)定了對上級負有的責任，而沒有明確對社會公眾應負之責。這在本質(zhì)上只是一種不完全的單向度的“官方責任制”。責任制度的變遷應在本質(zhì)上實現(xiàn)責任鏈條由單向度向雙向度的轉(zhuǎn)變，并將行政人員特別是行政官員(行政決策者)納入責任承擔主體的范疇。另外，在責任對象方面，切實加強社會公眾及民意代表機關(guān)(主要是人大)作為問責主體(行政機關(guān)責任的約束者)的合法性，實現(xiàn)既對上負責，更要對下負責。

三、行政問責的制度變遷成本

制度變遷的目的，是通過建立新的制度以便降低舊的制度框架下的高交易成本。但是，從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過程，同樣是一種費用昂貴的過程，除非變遷到新的制度安排的凈收益超過了制度變遷的費用，否則自發(fā)性的制度變遷難以發(fā)生。換言之，在制度變遷過程中，改革的效益并不恒定為正，如若成本預期不當或是約束不力，便會出現(xiàn)資源的配置失效，從而導致成本的多余耗損。因此，提高制度變遷的總體效益，首先必須對變遷成本實施有效能的集約調(diào)控。

從發(fā)生的原因和特點分析，行政問責制度的變遷成本大致可以分為實施成本和摩擦成本。實施成本是指問責制度變遷過程啟動后，一切由于“信息不完全”、“知識不完全”和“制度預期不穩(wěn)定”所造成的經(jīng)濟效率損失。這些是完成舊的責任體制下各種正式和非正式的結(jié)構(gòu)關(guān)系、制度規(guī)則和觀念習慣等向新的問責制度過渡所必需的設計、創(chuàng)新和磨合等過程耗費的經(jīng)濟損失，即實施新的問責制度的交易成本。新的問責制度從建立到發(fā)揮作用，往往需要一段較長時間甚至若干周期，在這段時間或周期內(nèi)，還要不斷付出新的成本。這種成本即是所謂的制度“貼現(xiàn)率”。在行政問責制度變遷的設計之中，必須把這種“貼現(xiàn)成本”納入到制度成本的考量之中。例如，我國政府在應對SARS危機過程中，快速出臺了《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》，其中規(guī)定了應急儲備制度。這種旨在應對非常態(tài)危機的常態(tài)化制度的實施有賴于大量的政府投入。若在建制之初沒有考慮到這一點，則極有可能在運行過程中對不斷增加的“貼現(xiàn)成本”失去控制，導致在社會和政治心理上、甚至是財政上的不堪重負，而成為一種短命的制度設計。

由于制度變遷不可能改善所有社會成員的“福利”，總有一部分社會成員的利益會受到損失，從而導致這部分社會成員對于制度變遷的抵觸，進而可能引發(fā)政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的混亂、摩擦甚至動蕩，這一過程所引起的損失即稱之為制度變遷的摩擦成本。有學者將之稱為制度轉(zhuǎn)換時利益主體之間的博弈成本，即在改革過程中產(chǎn)生的不同利益主體之間的反對成本、協(xié)調(diào)成本和組織成本等。在行政問責的制度變遷過程中，參與博弈的利益主體包括：社會公眾及其代表機關(guān)，市場主體、司法和審計部門等監(jiān)督機關(guān)，行政機關(guān)中在舊的責任制度中的受益者，以及行政機關(guān)中對舊的責任制度的不滿者。進一步而言，社會公眾及其代表機關(guān)的預期是實現(xiàn)公共利益的最大化；市場主體的最高預期是最大限度地拓展經(jīng)濟利潤的空間；司法、審計等監(jiān)督部門的預期則是更有效地制約行政機關(guān)，保障政府按照既定的契約原則程度化運行；行政機關(guān)中原有責任制度的受益者和不滿者，他們的預期均是希望制度變遷可以保障自己獲得最大化的利益。可以說，新的行政問責制度的建立，最終應是上述多方利益主體之間復合博弈的妥協(xié)結(jié)果。

從數(shù)理角度看，借鑒美國學者邁克爾·貝勒斯對于行政程序經(jīng)濟成本的分析，可以將行政問責的制度變遷成本區(qū)劃為試錯成本(EC)和直接成本(DC)。試錯成本是指由于信息掌握及預期不足而導致的嘗試性錯誤造成的損失；直接成本是指行政問責制度運作的成本，包括問責機構(gòu)供職者的薪金、辦公設施等費用，以及由于制度本身的原因?qū)е碌臋?quán)力尋租等隱性成本。據(jù)此，行政問責制度變遷的效益標準可以表述為實現(xiàn)試錯成本和直接成本，即(EC+DC)之和總經(jīng)濟成本(TEC)的最小化。此外，行政問責制度還可能導致道德成本(MC)。制度變遷往往伴隨道德風險，造成相應的道德?lián)p害和道德成本。這是因為，任何權(quán)力都可能成為腐敗的來源。行政問責制度同樣可能等同于設租，所涉及者往往為了自利目的通過尋租獲益，設租者和尋租者都可能做出敗德行為，從而發(fā)生制度變遷過程中額外的成本耗損。

中國的改革選擇了一條“漸進式”的道路，行政問責制度的構(gòu)建亦應如此。這意味著在制度變遷過程中存在相對較長的磨合期，尚需經(jīng)過利益主體之間的多次復合博弈，因而實施成本或總經(jīng)濟成本較高。此外，由于漸進式改革過程中往往伴隨不夠健全和完備的配套制度體系，導致制度變遷面臨較大的道德風險，進而又產(chǎn)生了較高的道德成本。這種改革一般是依賴于“體制外增量收益”的增加作為實現(xiàn)制度變遷的路徑，因而在改革過程中產(chǎn)生的混亂和動蕩相對較小，造成的經(jīng)濟損失(摩擦成本)也就相對較小。

實際上，制度變遷的高度成本并不意味著制度本身的高成本。目前，我國的政府責任制度基本上是由行政機關(guān)一方、甚至只是行政機構(gòu)中某一個上級部門或是官員進行責任的確認和追究。這種責任制度看似運行高效、成本較低，事實上，由于責任的承擔者以及確認和追究者同屬于一個系統(tǒng)，造成結(jié)果的公正性往往難以保證，同時容易產(chǎn)生暗箱操作和腐敗，致使責任制度成為行政機關(guān)內(nèi)某些部門和人員逃避責任的“防火墻”。這樣的責任控制機制在表面上的運行低成本和實質(zhì)上的不完善，直接導致了在運行過程中巨大代價的不斷付出，而這些都是不斷增加的制度成本。最為嚴重和難以挽回的是付出的巨大的社會成本，即政府在公眾心目中信任度的降低。可見，在制度變遷過程中，發(fā)生動態(tài)變化的不只是制度效應，還有制度成本。一項優(yōu)良的制度，其運行成本在宏觀上應該呈現(xiàn)下降趨勢，這也為制度效應的進一步提升提供了一個必要條件。

四、行政問責的制度變遷效應

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。現(xiàn)代政府的每一項制度幾乎都包含了關(guān)于公共權(quán)力如何運用的問題，而對權(quán)力進行尋租的成本即構(gòu)成了制度變遷系統(tǒng)中機會成本的大宗。新制度經(jīng)濟學認為，這主要是由博弈過程的特點造成的。從本義來講，博弈過程就是制度的被約束者尋找制度的漏洞或是薄弱環(huán)節(jié)以削弱制度的限制和約束，并謀求某種機會和途徑增大自己的利益；而制度的制訂者和約束者則為了某種目的的完成需要不斷地完善制度以最大限度地減少搭制度便車的可能性。

長期以來，人們對于制度改革的效果分析往往局限于對制度本身的成本與效益的研究，而忽略了制度可能產(chǎn)生的外部效應。所謂“外部效應”，按照新制度經(jīng)濟學代表人物美國學者道格拉斯·諾思的解釋，“當某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本，個人收益不等于社會收益時，就存在外部性”。某種制度變遷所產(chǎn)生的影響不僅會在自身的成本或收益上表現(xiàn)出來，還會給其他制度的運行乃至整個社會帶來復合效應。通常，當這一結(jié)果給外部帶來好處時，稱之為正的外部效應(外部經(jīng)濟)，反之，則被視為負的外部效應(外部不經(jīng)濟)。

當前，在我國的各項制度的建設與完善過程中，關(guān)鍵不在于有無制度，而在制度與公共權(quán)力是否達到了一種均衡狀態(tài)。行政問責制度在對公共權(quán)力的運用進行有效約束的同時，其蘊含的更深層次的價值目標正在于通過權(quán)責統(tǒng)一的責任控制體系實現(xiàn)各項政治制度與公共權(quán)力之間的制衡，也就必須蘊含著一切與公共權(quán)力運用有關(guān)的制度的健全和完善，即行政問責制度的外部效應。具體而言，公共權(quán)力的濫用源于權(quán)力實施者在追求個人效益最大化的“理性選擇”過程中，對行為成本與效益的分析。健全的、有效的責任制度可以大大提高公共權(quán)力行使者濫用權(quán)力的成本代價，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的對公共權(quán)力濫用者在物質(zhì)上的懲罰和損失、政治威信的下降、行政職位的被剝奪，在權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢和罷免中失去身份的合法性基礎(chǔ)，在法律的約束下承擔法律責任，以及受到社會輿論的譴責和道德上的愧疚。這些責任約束會對公共權(quán)力的濫用者構(gòu)成威懾作用，使其在“理性選擇”中違規(guī)的機會大為減少。反之若缺失完善的、有效的責任約束機制，公共權(quán)力濫用的風險系數(shù)則會趨向于零，權(quán)力尋租的成本就會趨向于最小化，進而獲得最大化的權(quán)力凈收益。在這一意義上，所謂行政問責制度，一方面，它的本身就是一種現(xiàn)代政府的制度內(nèi)容；另一方面，它又是貫穿于幾乎所有的現(xiàn)代的政治、經(jīng)濟和社會管理制度的一種價值理念和約束機制。重要的是，完善的問責制度必將為大量的其他制度的完善發(fā)揮良性的促進和推動作用。

行政問責制度的建構(gòu)作為一種制度變遷的發(fā)生，正在于變遷主體對于制度效應(自身效應和外部效應)的合理預期。盡管責任制度的變遷可能在一段時間內(nèi)產(chǎn)生更大的成本支出，如行政官員的罷免和辭職，對原有部分責任制度和政策的否定或改良，以及新的問責制度在運行過程中對不同利益主體的沖擊和協(xié)調(diào)。當然，還包括承擔制度變遷的風險，即改革后的問責制度不可能完全或是立刻實現(xiàn)政府責任系統(tǒng)的良性運行，由此導致的對制度變遷的質(zhì)疑甚至反對以及政府和行政官員威信的下降。但是，如果經(jīng)歷若干次的制度變遷最終產(chǎn)生了一種相對完善和有效的責任調(diào)控體系，進而形成了真正意義上的責任政府，隨之衍生的制度效益則無法估量。它不僅表現(xiàn)為行政效率的提高，行政失范行為的減少，良好的政績以及行政官員個人由此獲得的升遷與褒獎，還包括政府內(nèi)部責任系統(tǒng)的科學化和有效化。更為重要的是，由于有效的責任機制而產(chǎn)生的內(nèi)化了的政府責任意識以及政府的威信和政治、社會支持的顯著增加。

五、結(jié)語

行政改革的短視與無效，往往是由于改革的最終目的有可能被一系列量化標準所代替。許多制度變遷都具有這樣一個特征：變革開始往往十分艱難，阻力巨大、成本高昂、風險很大，效益卻不一定明顯；但是，一旦突破瓶頸后，制度變革所衍生的效應，包括制度本身的效果及其外部效應卻是難以估量的。例如，迄今出臺并已經(jīng)生效的諸多約束政府責任的相關(guān)法律法規(guī)，諸如《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》等，正是對于無所不在的行政權(quán)力的責任進行立法和制度限制的有效舉措。事實上，它們產(chǎn)生的效應絕不僅僅限于政府責任的有效約束，更在于對現(xiàn)代政府的系統(tǒng)建構(gòu)以及整個社會責任觀念的形成所起到的助推性作用。應用制度經(jīng)濟學理論分析行政問責制度發(fā)展軌跡的價值就在于，既要在公共行政問題分析中引入成本—效益等經(jīng)濟學理念，又要在宏觀上把握制度變遷的一般規(guī)律和軌跡，以避免行政改革中可能出現(xiàn)的狹隘性與片面性。