外在農地制度、內在農地制度及適應性

[摘要] 農地制度是由外在制度與內在制度構成的。內在農地制度由人類經驗演化而來，它體現了人類通過合作解決沖突的各種辦法，包括農地習慣、農地習俗、農地慣例等；另一種農地制度的產生方式不是自發形成的，而是理性設計的結果，由這種方式產生的農地制度稱為外在農地制度。如果人為設計的外在制度不能適應內在制度的要求，則外在制度的效率會下降。要使我們設計的外在農地制度能夠有效實施，一個重要前提是外在農地制度能夠與內在農地制度相適應。這于我們更好地理解農地制度有一定啟示：一是平均主義的觀念作為一種內在制度，對農地制度產生了非常重要的影響；二是習俗作為一種內在制度，對農地再分配產生某種影響。

[關鍵詞] 外在農地制度；內在農地制度；制度適應性

[中圖分類號]F301．1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)05—0053—05

人們一般從正式制度與非正式制度安排的角度對農地制度結構進行探討，本文則從農地制度起源的視角，將農地制度結構分為內在制度、外在制度等。有效的農地制度安排必須使農地外在制度與內在制度之間相互適應，如果外在制度與內在制度不相適應，則人為供給的外在制度效率就會下降。

一、內在農地制度的內涵及制度安排

如果一種農地制度是通過演化的方式產生的則這種農地制度稱為內在農地制度，而演化的過程就是人類經驗的積累過程。在這一過程中，人們逐漸發現某些使他們避免沖突和更好地合作的行為規則，該規則逐漸被越來越多的人所采用；當采用該規則的人超過一定的臨界點，這一規則就成為社會傳統而被保持下來。所以，內在農地制度是從人類經驗中演化出來的，它體現了人類通過合作解決沖突的各種辦法，包括農地習慣、農地慣例、農地習俗等。

讓我們從慣例開始對內在農地制度進行分析。在相互合作的博弈中，由于人們會調整自己的行為，所有參與者的處境都會得到改善。如果不存在利益上的根本沖突，那么，在至少兩人參與的情況下，不會存在任何一個人偏好任何形式的納什均衡。一旦達到某種特殊的均衡，慣例發生作用時，沒有人能夠通過單方面的行為背離它而使自己獲利。由于單方面破壞規則，仍然不會使任何參與者變得更好，他們會保持自我約束，因此，新制度經濟學家一般將慣例稱為第一種類型的內在制度。

在土地利用過程中的倫理規則是第二種內在農地制度。囚徒困境博弈是只有一個情況的納什均衡，在一次博弈中，背叛總是一種工具理性。如果囚徒困境中的參與者被證實將要達成合作解，他們必然將囚徒困境博弈轉化為另一種不同的博弈，博弈參與人就可能采取內在化的策略，把合作當作“應該做的事情”。換言之，由于采取了內在化的策略，參與人違反規則的收益大大地減少，或者說合作的收益大大地增加了，因而參與者以這種方式來內在化特定的制度，即使與狹義的自利相沖突，他們還是要本能地遵循。這種內部實施的農地制度是第二種類型的內在農地制度。

農地習慣或者習俗是第三種內在農地制度。穆勒是較早認識和研究農地習慣或者習俗的經濟學家，在《政治經濟學原理》中，穆勒專門用了一章的篇幅來對農地習慣和習俗進行研究。穆勒認為，在市場經濟，對市場發揮作用的因素主要有兩個，即競爭和習俗，但經濟學“一般都慣以為常地特別重視第一種力量，即夸大競爭的作用，而忽視另一種力量和相互矛盾原則。英國的政治經濟學家更是如此。他們容易在一切情況下把競爭想做到的事當成實際做到的事?！匾暩偁幵谝欢ǔ潭壬鲜强梢岳斫獾摹?，如果認為競爭實際上具有這種無限制的支配力，這是對人類事務實際進程的一種很大的誤解?！薄叭欢浣Y果仍不取決于競爭，而取決于習慣或習俗；競爭或者根本沒有出現，或者以一種與通常自然會采取的方式完全不同的方式起作用”。在農地制度安排中，習俗居于非常重要的地位，對于農地市場的運行發揮著重要作用，因此，穆勒指出“在最近的社會以外的一切社會形態中，地主和農民之間的關系，以及農民對地主的各種支付，是按當地的習俗決定的”。長期以來，中國農村是一個典型的傳統社會，不同地區農村在農地利用過程中，面對國家制度供給不足的情況，為協調有關當事者之間的相互關系，形成了相應的習俗制度，并且，作為一種自發秩序的習俗，有其自己的實施機制。例如，在農地面積、農地市場流轉、農地糾紛解決等方面都有相應的習俗。在中國社會經濟生活中，農地習俗不僅是大量存在的，而且還具有共同性、多樣性與差異性。

二、外在農地制度的內涵及制度安排

從新制度經濟學視角觀察，除了自發的內在農地制度外，另一種農地制度的產生方式不是自發形成的，而是理性設計的結果，由這種方式產生的農地制度稱為外在農地制度。外在農地制度被清晰地制定在土地法律、法規和條例之中，并由一個諸如政府之類的權威機構來執行。從我國外在農地制度設計的實踐來看，外在農地制度可能通過憲法、民法、土地管理法、耕地承包法、農業法、草原法等實施條例，以及中央政府的政策、地方政府的政策等得到體現。我們對外在農地制度的分析重點是弄清誰或者是哪個利益集團設計了這種制度?設計這套制度的指導思想和目標是什么?依靠何種手段來實施這套制度?外在農地制度在實施過程中的靈活性如何，能不能與內在農地制度相適應?

土地法是第一種外在農地制度安排。土地法是調整人們為保護、開發土地資源，合理利用一切土地，節約建設用地，保護耕地，維護土地公有制，綜合運用行政、經濟、法律、科技等手段管理土地過程中所發生的各種社會關系的法律規范。這些法律規范可分為直接調整土地關系的法律規范和間接調整土地關系的法律規范兩個方面，直接調整土地關系的法律是指直接規定人們在行使土地產權、開發利用土地，保護整治土地和管理土地上的權利義務關系；間接調整土地關系的法律規范是指這些法律規范調整的主要對象并非土地，但其中涉及到土地的利用和保護問題，要以土地法律規定為準。前者的法律規定如《憲法》《民法》《土地管理法》《農村土地承包法》，后者的法律如《森林法》《草原法》《漁業法》《礦產資源法》《水法》《水土保持法》《環境保護法》《野生動物保護法》等。

在土地法律中，憲法既是國家的根本大法，具有最高和法律效力，又是人們設計其他外在農地制度的根本依據。在我國還沒有出臺《土地法》之前，《土地管理法》和《農村土地承包法》是我國農地管理的基本法(基本法是指按照憲法規定，由全國人民代表大會全體會議制定的法律)。

農地行政法規是第二種外在農地制度。農地行政法規是指根據我國《憲法》規定，由國務院制定的法規，如我國《土地管理法實施條例》《農村土地承包法實施細則》等。

地方性法規是第三種外在農地制度。地方法規是指根據我國《憲法》規定，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，由省、自治區、直轄市、省會所在地和經國務院批準的較大的市人民代表大會及其常務委員會制定的有關農地利用管理的法規，例如，各省、自治區、直轄市制定的《土地管理法實施辦法》《農村土地承包法實施辦法》等。

除以上外在農地制度安排之外，從中國進行農地制度改革、創新的實踐來看，還存在另外一種外在農地制度安排，即經過國務院批準的農地制度改革試驗區所設計的農地制度安排應是第四種外在農地制度。在實行農村土地承包責任制后，為了探索進一步完善農地制度的有效辦法和途徑，經過國務院批準在貴州湄潭、廣東南海、北京順義、山東平渡、江蘇蘇南地區、陜西延安、湖南懷化等地區，根據本地實際，進行不同的外在農地制度設計與試驗，從而形成第四種形式的外在農地制度。

三、外在農地制度與內在農地制度的適應性

在非洲的農地制度變遷過程中，不少國家由于沒有處理好外在制度與內在制度的適應性問題，從而使外在農地制度安排遠遠沒有達到設計者的目標，甚至可以說其制度安排是失效的。從內在制度的視角來看，非洲的農地產權制度主要有共有產權制度、血緣控制的產權制度和首領控制的產權制度。血緣或者部落在非洲較為流行，通常最先開辟土地的人擁有土地和使用土地，并把它傳給子孫。較長時期以來，這種家族越來越龐大，控制的土地也越來越多。一般說來，家族的頭領有權將土地分配給那些需要土地的人，因而土地有一種按人地比例進行配置的趨勢。在一夫多妻制的家庭中，這種制度安排為新娶的妻子提供了容身之地而不用剝奪原有妻子的土地權利。通常丈夫會分給每位妻子或者兒子的妻子單獨的土地，在這塊土地上，她擁有幾乎完全的控制權。父親死后土地基本上是在兒子們之間再分配，或者讓最大或最小的兒子繼承父親的土地，而將未占有的土地分給其他兒子。一旦家族的土地不夠使用，兒子們才到這些邊緣地區開墾新的土地，于是又開始了一個新的過程。在這里家族制度鼓勵農地的使用而不是土地的流轉，那些沒有很好使用土地的人就有失去土地的危險。這種內在農地制度安排的結果是“激勵人們在小塊土地上稀疏地種植可可和咖啡”，因而缺乏規模經濟，是經濟效率不高的原因之一，例如，在肯尼亞，1993年卡特土地委員會認為農地公有產權不利于農業發展，降低了農業發展速度，馬拉維的班達總統告訴國會，個人產權的缺乏是發展的主要障礙，因此，肯尼亞是首創在全國范圍內進行土地登記的第一個殖民地，即人們所說的辛納計劃，該計劃的目標是將分散的小塊土地合并以促進農業收益的增長，保證產權以鼓勵在土地上進行投資，通過權力的運用刺激信譽的擴展以獲得貸款，減少土地爭議，并且促進土地的市場化流轉。從表面上看，在農業地區90％的土地已經私有化，并且大部分土地進行了登記，但越來越多的數據說明，實際情況與土地登記冊所顯示的情況并不一致，典型的例子是，分給兒子們的土地沒有合法的產權界定，更有甚者，即使父親死后，繼承的要求也沒有被登記。在20世紀60年代早期，在基安布地區(肯尼亞最發達地區)經過大約10年的全面登記后，超過3000個權利仍然登記在死人的名下。在肯尼亞西部的東卡迪安加，1966—1973年間繼承登記不超過3．4％；在吉森吉亞1963—1974年間不到21．4％。更為嚴重的是，沒有對土地買賣引起的產權變更進行有效登記，例如，在東卡迪安加1966—1973年的土地銷售中，至少有30％沒有進行登記，而在吉森吉亞1963—1974年的土地買賣中，沒有進行登記的比例為15％，到裁定20年后的1979年情況仍然如此。有關學者進行的抽樣調查表明，家庭占有的土地中大約20％是在非家庭成員名下登記，其中2／5(總共為12％)的人生活在以死人名字登記的土地上，58％的抽樣家庭擁有2塊或更多的小塊土地，12％的家庭至少有3塊地，6％的家庭有4塊地，這種農地分散化程度與農地制度改革前相差不大。盡管在基安猶古(Kiangjogu)有75％的土地有憑證，但只有8％的土地所有者認為他們可以買賣土地，這說明，人為設計的外在農地制度由于沒有能夠很好地與改革前的內在制度相適應，因此，沒有能夠達到改革者設計的預期目標，即通過農地制度改革，以私有化產權激勵人們對農地進行投資，創造農地市場，以促進農地流轉，實現農地規?；洜I。即是說外在制度“強加給一個與之并不和諧的社會時，自我實施(seu-en-forcement)就會削弱，而且外部管理的刺激不會產生預期的結果”?？夏醽喌睦诱f明，“在傳統產權體制地區和進行產權界定的地區之間沒有差別，其可能解釋是進行了產權界定的地區可能實際上已經回復到傳統產權制度中”，因為“引進的產權制度常常很難滿足當地制度所產生的成本、收益和既存的分配需要”。

在我國，中央政府出臺農村土地承包30年不變的政策安排與農民不斷調整土地的事實也說明外在農地制度安排沒有能夠很好地與內在農地制度相適應。1993年12月5日《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》規定，農村土地的使用權要保持30年不變，不做任何調整。但事實上，大多數村莊一直在進行土地調整，一些村莊兩年調整一次，一些村莊每隔五、六年或七年調整一次。據一項對陜西、安徽、湖南、四川、浙江5省、10縣、30個村、90個村民小組(每省6個樣本村，每村3個村民小組，共18個村民小組)進行的調查表明，自土地承包到戶以來，90個樣本組中有88個進行過土地的大、小調整，占樣本組總數的97．8％，90個組共發生過567次大、小調整，組均6．3次。有的小組只發生過大調整，有的小組只發生過小調整，有的小組既有大調整又有小調整。

對山東、江蘇、江西、河南4個省、344個縣、742個村莊、742戶農民進行的調查顯示，自農村實行土地家庭承包制以來，89．6％的村對土地進行過次數不一、程度不同的調整。調整次數平均為3．9次，其中，大調整的次數平均為1．9次；調地次數最多的為23次，即一年一調。調地的主要原因依次是：人口增減(占78．O％)；合并地塊，便于耕作(占13．5％)；耕地被征占(占7．3％)和由于自然災害部分耕地被毀(占1．2％)。上述情形的土地調整是為了應對這樣一個事實：一些家庭因生子娶妻而人口增加，一些家庭因死亡和出嫁而人口減少。這種周期性土地調整恢復了接近于平等的人均土地分配。

從外在農地制度與內在制度的關系看，我們設計的外在農地制度要能夠有效實施，一個重要前提是外在農地制度能夠與內在制度相適應。這對于我們更好地理解農地制度有一定啟示。

第一，平均主義的觀念作為一種內在制度，對農地制度產生了非常重要的影響。平均主義觀念是中國農村社會生活尤其是土地制度安排中極其重要的內在制度安排?？鬃拥摹安换脊讯疾痪庇绊懼淮忠淮袊耍朴⒐延?、禁欲、均產相安的觀念對土地制度產生了極為深遠的影響。歷次的土地制度變遷無不打上平均主義的烙印，從西漢末年的王莽改制到北宋王安石的方田均稅，從明代張居正的一條鞭法到洪秀全的天朝田畝制度，從康有為的《大同書》到孫中山的平均地權和節制資本等，莫不如此。正是基于平均主義觀念的作用，才使得浙江、河南、吉林和江西4省8縣726戶被調查農民多數不贊成未來30年內不再調整土地，并且，無論被訪者的收入是高或低，家庭成員是多或少，對其答案沒有較明顯的影響。對于“增人不增地，減人不減地”這一政策，低收入戶反對的比例是87％，稍高收入戶占80％；小家庭反對的比例是80．7％，較大家庭占77．6％。關鍵是這種意識僅表現在按人均分土地的要求上，而沒有表現在農村生活的其他方面。一方面，農民認為土地既然屬于大家，便不應該剝奪新增人口的基本權利。另一方面，只要這種共識能夠獲得體現，基本的口糧消費能得以保證，其他的政策措施是不必要的。為了進一步檢驗平均主義這種剛性約束到底有多強，作者在調查中設計了兩個問題，一是被訪者被問及應否收回那些從事非農工作的人的承包地；二是應否收回那些死亡或外嫁的家庭成員的承包地。這兩個問題的調查結果進一步驗證了小農平均主義的強大剛性約束。被訪者對這兩個問題的回答有著明顯的差異。超過半數的被調查者(53．4％)認為，將那些從事非農工作的人的土地收回是不合理的，只有32．4％的人贊成這樣做，而14．2％的人不表態。多數被調查者認為，這些家庭從事非農工作的人并沒有正式轉成城市居民，也享受不到城市居民種種的福利待遇，收回他們的土地等于剝奪了他們的生存保障。一旦他們找不到非農工作，就得回來種地。即使在那些非農收入較低的地區仍然有高達58．5％的被調查者認為這些人有權保留土地。

第二，習俗作為一種內在制度，對農地再分配產生某種影響。在鄉村，由于農地是家庭的主要財產，因此家庭分配制度的核心內容是農地分配。在對農地財產進行分配與繼承時，習俗對農地財產如何分配具有重要影響。在今天的農村家庭中，每個年長者當有兒子結婚時，幾乎總要把包括土地在內的家產分給他一份，最小的兒子往往留在父母家中，繼承家中余下的個人財產。一般說來，土地是平均分配的，但有學者在20世紀80年代和90年代對中國農村的調查發現存在另一種農地分配現象。在一些村莊，甚至是整個縣，大兒子結婚成家另立門戶時，帶走的只是家庭承包時自己分到的土地，其余土地則留在家中。以父母二人三子兩女的七口之家為例，大兒子和二兒子帶走的只是他們自己的那塊土地，即每人分到家庭土地的1／7。因此，有5／7的土地留給父母和小兒子，父母去世后小兒子順理成章地繼承了這些土地，也就是說小兒子獲得的土地是其兄長的5倍。云南、湖南和青海等地區存在這種做法，在完全依靠農業的村莊，這種繼承方式使兄長家庭的生活陷入困境，因此，在他們心中有較為強烈的重新分地的要求。有意思的是，1994年一些外國學者對中國的調查發現，即使是比較富裕的農戶，基于長遠考慮也愿意采用定期調整土地的制度。在接受調查的高收入村民中，有43％的人贊成當一個家庭的成員因死亡或出嫁而減少人口時把自己的土地分給別人。相比之下，反對的僅占24％。并且，非農收入所占比重很高的農戶也愿意進行這種土地調整，贊成比例高達55％。事實上，不僅中國有農地調整的內在制度安排，沙皇時期的俄國也有很多地區也采取了這種做法，按照習俗，農戶根據家庭人口的增減周期性地調整他們在農莊土地中所占的份額。這種做法是村里的習俗，沒有政策的任何干預。