新農村建設的物質基礎：農村公共產品供給制度

[摘要] 農村公共產品供給制度的非均衡發展導致了一系列經濟社會矛盾，成為農村經濟社會發展的障礙。農村公共產品供給失衡的歷史性原因在于城市偏向的工業化發展戰略；直接性原因在于農作制度改革的“單項突進”；現實性原因在于供給主體和需求主體的雙重缺失；根本性原因在于城鄉利益集團力量對比懸殊。新農村建設重在建立農村公共產品供給制度的長效機制，統籌安排，整體推進，科學劃分各級政府的責任界限，建立多元農村公共產品投入制度；同時建立農村基層民主化決策機制，提升農民的組織化程度。

[關鍵詞] 新農村；物質基礎；公共產品；非均衡性；長效機制

[中圖分類號]F303 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)05—0058—06

社會主義新農村建設是我國全面實現小康社會和推進現代化建設的重大戰略舉措。就目前而言，我國農村經濟仍然是整個國民經濟發展的薄弱環節，農村教育、衛生、文化等公共事業發展滯后，是我國全面建設小康社會面臨的一個突出矛盾。因此，在黨的十六屆五中全會《建議》中特別強調加快行政體制改革，大力發展農村公共事業是“十一五”期間的一項重要任務。同時，也是社會主義新農村建設的內在要求。

一、農村公共產品供給制度非均衡發展的矛盾分析

長期以來，在城鄉二元經濟社會結構和“一國兩策”的管理體制下，我國農村公共產品嚴重短缺，影響了農業、農村經濟社會的健康發展和可持續發展，使城鄉二元社會結構更加固化，導致了一系列經濟社會矛盾，成為農村經濟社會發展的障礙。

從目前我國社會存在的問題來看主要有兩個明顯的特點：一是城鄉發展不平衡，差距拉大。我國的人口大頭在農村，小頭在城市；而經濟總量大頭在城市，小頭在農村，眾多的農村人口分配少量的國民收入，必然導致農村居民的人均收人大大低于城市居民。2000年我國鄉村居民人均年純收入與城鎮居民可支配收入相比為1：2．8，2004年擴大到1：3．23，如果將城鎮居民享受的住房、醫療、教育、交通以及公共服務計算在內，二者的真實差距大約在5倍以上。二是農民的國民待遇嚴重缺失，農民利益得不到保障。我們制定了很多要農民為國家和社會做貢獻的政策，卻沒有形成讓農民共享福利的機制，這在很大程度上傷害了農民的感情，影響了農民積極性和創造性的發揮，阻止了農業現代化、農村工業化、城市化發展的進程。因此，在社會經濟發展過程中產生了五大主要矛盾：

矛盾之一，農村基礎設施仍然落后，與城市相比差距較大。目前全國有一半的行政村沒有通自來水；60％以上的農戶還沒有用上衛生的廁所；有近7000萬戶農民的住房需要改善；1．5億農戶需要解決燃料問題；6％的行政村沒有通公路；2％的村沒有通電；6％的村沒有電話；60％以上的縣沒有標準的污水處理場等。

矛盾之二，農村教育資源分配嚴重短缺，農民享受不到城市同等的教育資源。城鄉基礎教育差距十分明顯，以生均預算內公用教育經費為例，2001年我國小學生均預算內公用經費城鎮為95元，農村為28元，城鎮是農村的3．39倍；初中生均預算內公用經費，城鎮為146元，農村為45元，城鎮是農村的3．24倍。城鄉成人教育差距也較大，我國農村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年，與城市平均水平相差3年；在15—64歲農村勞動力人口中受過大專以上教育的不足1％，比城市低13個百分點。目前，我國占60％以上的農村人口只獲得全部教育經費投入的23％左右。

矛盾之三，城鄉醫療資源分配極不合理，農民缺乏基本的健康保證，看病難、看病貴的矛盾十分突出。我國人口占世界的22％，但醫療衛生資源僅占世界的2％，而這僅有的2％的醫療資源80％集中在城市，又有80％的資源集中在大醫院，全國仍有1％的鄉鎮沒有衛生院。據衛生部估計，全國農村人口中有40％～60％看不起病或因病致貧。一些貧困地區，尤其是西部貧困地區農村，有60％-80％的患病農民死在家中。

矛盾之四，農村的社會保障制度尚未健全，農民獲得社會保障的面極其狹窄。2003年全國農村社會保障覆蓋率只有3．3％，養老保險覆蓋率為12．2％，失業保險覆蓋面和醫療保險覆蓋面為零，城鎮社會保障覆蓋面是鄉村的近27倍；城鎮職工養老保險覆蓋面是農村的3.7倍。截止2005年9月，社保在農村的普及率只有13％，且多數集中在經濟發達地區和大城市郊區農村，還有72．5％的農村人口沒有參加任何形式的社會保障。

矛盾之五，農村生態環境日益惡化，自然災害頻繁發生。從20世紀50年代開始我國土地沙化問題逐漸嚴重，每年沙化土地面積已由560平方公里擴大到2004年的263．62萬平方公里，占國土總面積的27．46％。我國18個省、2471個縣、近4億人口的耕地和家園正受到不同程度的荒漠化威脅。人均耕地由1952年的2．82畝減少到2003年的1．43畝，不到世界平均水平的40％。有666個縣突破了聯合國糧農組織確定的人均耕地面積0．8畝的警戒線，其中463個縣人均耕地不足0．5畝，淡水、森林、草地資源人均占有量分別相當于世界平均水平的1／4、1／6和1／2。由此而導致的自然災害頻繁發生，造成了巨大的經濟損失。據統計，僅1998年長江和東北地區遭受特大洪澇災害造成的經濟損失便超過2600億元以上。2004年全國各種自然災害造成的直接經濟損失也達1602．3億元。建設社會主義新農村和推進現代化建設進程中，公共產品的供給無疑具有基礎和先導的作用。

二、農村公共產品供給失衡的原因分析

1．歷史性因素：城市偏向的工業化發展戰略

我國從建國初期就實行了優先發展重工業的非均衡發展模式，在城鄉二元經濟社會結構和“重城輕鄉”、“重工輕農”的“一國兩策”管理體制下，政府通過大量索取農業剩余支持工業化發展和城市經濟建設，政府對農業、農村的“多取”和“少于”，以及向城市傾斜的國民收入和社會利益分配格局和制度，形成了城市公共產品一直由國家負擔，而農村公共產品卻由農民自己解決的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。據統計，從新中國誕生到20世紀90年代末，我國農民為國家工業化和城市化發展提供資金積累達2萬多億元，大約相當于同期社會資本存量的2／3。當農民的“明稅和暗稅”被國家用來進行工業化建設時，國家再無力為農民提供本應與“稅”相對應的公共產品。在此情況下，通過農村集體經濟組織在制度外提供農村公共產品的體制逐漸產生，雖然在一定程度上緩解了國家供給農村公共產品的壓力，但卻直接造成農民負擔過重。

改革開放后雖然進行了一些調整，但重城抑鄉的指導思想并沒有從根本上扭轉，各級政府對農村和農民的利益保障仍缺乏足夠的重視，僅低價征用、高價出售土地一項就使農民最少蒙受了20000億元的經濟損失。政府通過制度安排和政策支持，把大量的公共產品提供給城市，使大部分城市發生了翻天覆地的變化，廣大農村在以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度下發展緩慢，大部分地區面貌依舊。第一，財政對農村和農業投入明顯不足。20世紀90年代以來，政府對農業投入總量雖然不斷增加，但1992—1996年間，財政支農支出年均增長16．8％，同期財政經常性收入年均增長23％，前者比后者低6．2個百分點；財政支農支出占財政總支出的份額也呈下降趨勢，由1978年的13．42％下降到1999年的8．23％；財政支農支出占農業總產值的比重也由1978年的10．78％下降到2000年的4．36％。第二，財政支出結構的變化。2000年以后，國家財政支農的總規模以及占財政總支出的比重有所增長，但支出結構有所變化，主要用于補充農林水利氣象等部門不斷提高的事業費，這主要是由于工資上漲而導致的。第三，不平等的城鄉公共產品供給二元結構。我國城鎮居民基本上免費享受財政投資或補貼的各種公共設施和社會保障，如發達的交通、便利的通訊、完善的醫療衛生、體育文化教育體系等，而農民則主要靠自己解決農村公共產品的供應，自己承擔養老、教育、醫療等費用。政府轉移支付中的很大部分用于維持城鎮下崗人員的生活水平及補貼相關企業的虧損，農民應享受的部分被擠占。這直接造成了城鄉公共產品的二元供給結構，這種公共產品的二元供給體制反過來又強化了城鄉二元經濟社會結構，從而導致農村公共產品供給的嚴重短缺，使農村公共生產費用上升，農民生產經營成本加大，農村經濟缺乏發展后勁，農民增收緩慢，“三農”問題更加凸顯。

2．直接性因素：農作制度改革的負效果

改革開放前，我國對“農田基本建設”等農村公共產品的投入規模是驚人的，當時主要采取“以勞動力替代資本”的人海戰術，由政府動員并組織勞動力承擔灌溉、防洪、水土改良等密集型投資項目，致使農村勞動力某些時期甚至出現不足的現象。這種籌集公共產品供給資源的方式是與人民公社的分配制度密切相關的。當時的分配制度是工分制，集體組織在扣除了各項費用之后將剩余部分以工分為權數分配給組織成員。在工分制下，大量使用勞動力，用人力成本替代物質成本，工分總量的增加幾乎不受約束，通過增加工分總量，將公共產品投入的成本隱性地轉移給農民。這種農村公共產品的供給方式從客觀來講對農民很不公平，但它保證了在資本短缺和各方面比較落后的條件下農村發展所需的公共產品。這種公共產品供給方式的存在，由當時人民公社制度和意識形態的剛性作保障。

1978年改革開放以后，我國農村以家庭承包責任制取代了原來的集體農作制度，改變了農民生產“私人產品”的激勵結構，農民成了剩余產品的共享者，勞動積極性大大提高，農業一度獲得高速增長。但是，在這一制度結構中，制度安排的實施是相互聯系和依存的，由于農作制度向非集體化的變遷和集體化農業組織的瓦解，中國農村原有的公共產品供給機制失去了存在的基礎。由于城市偏向的工業化發展戰略，各級政府在財力有限的情況下，重點把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，農村公共產品的供給則通過制度外財政解決。這種非制度化的、隨機性的籌資手段實際上否定了農民的“國民性”，剝奪了其應該享有的國民待遇，加重了農民負擔。同時，這種供給采用的是體制外收費獲取資金的方式，具有較大的隨意性，資金的收取和使用缺乏嚴格控制和監督，容易出現腐敗和無效，從而進一步加重了農民負擔，減少了農村公共產品的供給。舊的制度已經瓦解，而新的制度又未有效形成，直接導致農村公共產品供給條件的不斷惡化。近幾年來，我國農業的高速增長是以犧牲農村公共產品供給為代價的。但是，由于農作制度變革帶來的農民實際收入的增長又提高了農民對公共產品的需求水平。這就要求農村公共產品的供給與農業、農村發展的要求相適應。由于農作制度的單項突破，而其他配套制度改革滯后，使供給與需求嚴重失衡，在供給與需求的雙重壓力下，這一制度改革的直接效果就是農村公共產品供給不足。

3．現實性因素：供給主體和需求主體雙重缺失

根據公共產品的收益和消費范圍可以確定公共產品供給的責任主體。但我國各級政府在農村公共產品供給的責任劃分上缺乏科學性和合理性。一是從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛生等，但各級政府在供給責任的具體劃分上沒有一個明確規定；二是各級政府和村民自治組織的供給責任非常相似，缺乏明確劃分。按照分級財政管理原則，全國性公共產品的供給屬于中央政府的職責范圍，支出應由中央政府來承擔并納入中央的財政預算。但在我國農村公共產品的供給過程中，一些本來應該由中央政府提供的公共產品卻通過政府的行政權威轉移事權交由下級政府，造成基層政府事權大于財權，負擔最終落到鄉鎮政府和農民頭上。與此類似，一些應由地方各級政府供給的公共產品最后也轉嫁到農民頭上，由農民自我供給，形成農民的隱性負擔。我們認為，農村公共產品的供給不足和農民自我負擔也是農民負擔，而且相對于稅費等顯性負擔而言，消除農民隱性負擔的改革更加舉步維艱。

由于公共產品供給責任不清，“錯位”現象比較嚴重，加之財權與事權不對稱，在強制性的農村稅費制度改革過程中，基層政府財政收入嚴重不足，中央財政和上級財政轉移支付制度不健全，轉移支付資金規模小，到位率低，基層政府即使有供給公共產品的動機和愿望，也會因為財力匱乏，缺乏供給能力，導致農村公共產品供給主體“缺位”，使農民喪失發展的外部平等性。在存在“錯位”“缺位”問題的同時，政府的“越位”現象也十分嚴重，提供多少農村公共產品?提供什么樣的農村公共產品?通過什么渠道獲得公共產品，都由上級政府及其部門“為民作主”，農民被排斥在決策體制外，由“局外人”來決定自己的事。同時，一些基層政府在政績最大化為目標的激勵下，為了達到并超額完成上級政府下達的經濟增長目標，往往介入競爭性生產領域。上項目、辦企業，提供“越位”公共產品，大搞“面子工程”“形象工程”“政績工程”，強調高速度、超水平，爭奪好名次。這樣，不僅進一步加大了基層政府的財政支出壓力，另一方面所提供的公共產品也可能并非農民所需的。“當不能很精確地測量(非市場)活動的產出和供給時，非市場活動的總供給或特定的非市場活動的供給就會趨向于較高”，這是不合理供給所帶來的成本增大的必然結果。“政府掏錢辦企業，老百姓掏錢辦教育”是政府角色“越位”“錯位”“缺位”的鮮明寫照。

公共產品有效供給的條件之一是通過民主機制匯總公民對公共產品的偏好和需求。我國農村公共產品的供給模式一直沿襲“自上而下”垂直供給決策機制，不是根據農村社區內部的需求來決定，而是采取自上而下的決策程序，根據地方政府部門決策者的“政績”和“利益”需要而作出。基于公共產品自身的特點，它不是通過市場價格即橫向信息流來反映消費者的需求信息，從而對供給者形成激勵和約束。雖然農民是其自身利益和偏好的最佳判斷者，但在目前村民自治程度相對較低的情況下，農民尚缺乏能夠正確表達自身意愿的機制和渠道。需求和供給的表達是一個談判的過程，根據奧爾森(Olson，1965)的利益集團理論，農村基層政府雖然在了解農民對公共產品的需求偏好上具有優勢，但“交易費用”的大量存在和“經濟人”假設決定了他們不可能耗費大量成本用于收集相關信息。作為“經濟人”的基層政府追求的是經濟利益和政治利益的雙重目標，在財政資金的約束下他們傾向于提供能夠為自己帶來仕途升遷資本的公共項目或能夠提供更大權力支配的公共項目。與農民相比，基層政府在職能、組織、信息和制度方面具有明顯的優勢，而農民在權利資源的配置中始終處于不利地位，無法爭得應有的權益，對農村公共產品的強制性供給無法進行“硬”性約束。

此外，由于種種條件制約，作為需求者的農民自身偏好也存在一些問題。在傳統觀念制約下，一些農民對國家的計劃生育政策存在抵觸情緒，即便在國家的高處罰措施下，仍出現了眾多的“超生游擊隊”；由于經濟水平和收入的制約，一些農民對教育等機會成本較高的公共產品可能還會存有排斥心理，從而阻止孩子特別是女孩繼續升學；由于認識上的短視性，農民通常只對關系到眼前利益的公共產品具有較強的需求，而較少考慮有長遠收益的公共產品。

4．根本性因素：城鄉利益集團力量對比懸殊

農村公共產品供給中呈現出的錯綜復雜的矛盾，其根本原因和落腳點在于利益問題，核心是經濟利益。圍繞著經濟利益這個中心，具有不同的勞動特點、謀生手段、經濟地位、利益取向和消費層次的人群便自然而然地聯合在一起，形成不同的利益群體。集體行動要想有效，需要有一個良好的組織能代表該集團成員的利益進行活動。當前農村公共產品面臨供給困境的根本原因就在于城鄉利益集團力量對比懸殊，在于城鄉居民作為社會系統兩類不同的利益群體，在資源控制、結構位置、行動能力和可能性上存在著明顯的不平等和能力反差，這些差異又通過社會相互作用的過程對權力資源的積聚和政策安排的損益產生巨大影響。在社會博弈中，農民盡管人數眾多，但他們始終是弱勢集團，缺乏一個能代表其利益、表達其意愿的組織。農民在進行集體行動時，由于組織程度低，相互溝通與協調比較困難，很難達成一致；其成員又具有強烈的搭便車傾向，致使農民的談判能力低下，無法有效地維護自身的正當權利，缺乏利益表達的渠道和強度，在“利益表達—利益綜合一政策制定一政策實施”的整個過程中，都不能形成積極的參與和有效的影響，不能通過組織化的博弈來爭取自己的利益。其結果是使得有關政策安排不能保證他們作為“最少受惠者的最大利益”，反而是不斷地損害和剝奪他們的利益，使得城鄉二元結構日趨強化，呈現出路徑依賴上的積重難返和持續強化之勢。由此可見，利益導向下的城鄉集團在政治、經濟等各個方面的不平等是導致農村公共產品供給困境的根本性原因。

三、構建農村公共產品供給的長效機制

在解決農村公共產品供給問題上，我們必須以科學發展觀為指導，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，構建新型的農村公共產品供給支持體系，以促進農村經濟社會可持續發展和和諧發展，推動社會主義新農村建設。

1．農村公共產品供給改革的總體思路設計

我國農村公共產品供給陷入困境的原因錯綜復雜，所以在進行公共產品供給體制改革時，不能就農村談農村，就農民談農民，要結合城鄉一體化和農村經濟社會發展的大背景進行綜合配套改革。我國農村公共產品供給改革的整體目標是建立實現城鄉統籌、工農業協調發展的農村公共產品供給制度，促進城鄉“二元”經濟社會結構向“一元”結構的轉換。

(1)我們必須承認城鄉差別的客觀實際，實事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行為，按照社會主義新農村建設的要求，分步驟、分階段逐步解決農村公共產品供給問題。

(2)各級政府應根據自身財力及地區間經濟發展水平的差異，統籌兼顧生產、生活和發展等各個方面的需要，處理好當前利益和長遠利益的矛盾，區分輕重緩急，集中力量，重點解決農村群眾最急需解決的主要矛盾和重大問題。

(3)注意政策設計的系統性、連續性和多變性，我們既要考慮到公共產品的內在規定性和發展規律所提出的要求，又要將其置于農村改革、新農村建設和整個國民經濟體系的整體框架中考察；由于制度之間的聯系和依存，我們不僅要考慮制度變革的可行性，也要考慮制度變革的系統性和連續性；為確保農村公共產品供給的合理結構和效率，我們不僅要考慮供給，還要考慮需求結構的多變性。

2.科學劃分各級政府的責任界限，建立多元農村公共產品投入體系

公共產品的內在規定性和發展規律，決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度的改革、完善與創新是有效供給和結構優化的關鍵。

(1)轉變發展觀念，進一步調整現有國民收入和利益分配格局。在城鄉利益關系上必須堅持統籌城鄉供給原則，從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給制度和模式，逐步建立適應社會主義市場經濟要求，符合國際慣例，公平公正的新型現代公共產品供給體制。

(2)科學劃分各級政府的財權事權關系，明確責任范圍。按照公共產品的類別和層次，科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界，明確界定各級政府應提供哪些農村公共產品，并將所需資金納入規范的財政預算體系，理順各級政府的財政分配關系，科學合理地劃分確定其事權和財權，使兩者對稱統一。涉及整體性、全局性、長期性的農村公共產品主要由中央政府提供；區域性的農村公共產品主要由省級政府提供，地方性的農村公共產品主要由地方政府提供，社區性的農村公共產品由農村自治組織和農民共同提供。

(3)強化政府投資主體地位，確保財政投入逐年增長。各級政府財政對農業的支出規模必須按照《中華人民共和國農業法》的要求，保障國家財政每年農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，并制定具體的、更具操作性的實施辦法，規范政府投資行為，保障投入方向以及投入重點，政府財政投入資金一定要專款專用，必須用于農村公共產品的投入上。

(4)引入市場機制，開拓籌資渠道。政府應動員社會資源為農村提供公共產品，并創造有利條件，在政策、稅收上給予優惠，積極鼓勵民間資金投向農村公共事業，引導民間資金向民間資本轉變，以拓寬農村公共產品籌資渠道，形成公共產品供給主體多元化格局。

3．改革相關的配套制度，保證農村公共產品供給改革順利進行

增加農村公共產品的有效供給還必須進行相關配套制度的改革，從根本上改變農村經濟社會發展的大環境，理順農村公共產品供給的渠道。

(1)改革政府的管理體制。依法規范中央和地方政府的職能和權限，各級政府要加強社會管理和公共服務職能，尤其是鄉鎮政府要增強社會服務功能，弱化行政職能，有條件的要逐步推進鄉鎮自治，從體制上保證基層政府不會擠占挪用公共產品的供給資金。

(2)健全農村公共產品供給的管理、監督機制。在農村公共產品的供給體制上要實行決策權與執行權、監督權相分離，進一步提高農村公共產品供給的制度效率和農村公共資源的利用率。

(3)加快農村土地制度改革。土地制度決定了農村、農民的一切生產方式，決定了農民的政治權利和經濟地位，缺少保障農民合法權益的土地制度，農民對公共產品的投資建設就會缺乏積極性。此外，作為配套措施，糧食流通體制改革、農村社會保障體制改革、戶籍制度改革、政府機構改革等也必須得到相應的推進，這樣才能從根本上改變農村社會和經濟發展的大環境，理順農村公共產品供給渠道，防止單方突進的制度改革因“路徑依賴”和“體制鎖定”再度陷入歷史的怪圈。

4．建立農村基礎民主決策機制，提升農民的組織化程度

推進農村民主化進程，提升農民的組織化程度，這是從深層次上解決農村公共產品供給問題的前提和基礎。

(1)進一步推進農村基層民主制度建設，強化村民自治。通過村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設項目進行投票表決，使農民通過直接或間接的渠道充分表達自己對公共產品的意見，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉變。這種制度性參與對于農民不僅意味著公共產品真實偏好的表達，也是他們實現對于公共支出進行有效監督的需要。

(2)改革基層政府干部的產生辦法，真正體現民意。村、鄉級干部應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排，這樣才能由農民自己選舉出能真正代表農民利益、對農民負責的干部。此外，還要解決鄉鎮政府和鄉村干部的激勵問題。在各種惠農政策給農民帶來實惠的同時，相應增加鄉村干部的利益，使鄉村干部和本地區農民形成“利益實體”，真正成為農民利益的“代言人”。

(3)要逐步解決農民的組織化問題，充分發揮農民協會的作用。這不僅僅是需求偏好顯示的需要，而且是保障農民利益的核心問題之一。農村公共產品供給的改革在實質上涉及城鄉利益的重新分配問題，要把農民從局外拉人政治、經濟和社會大體系中，把分散和缺乏有機聯系的農民組織起來，改變現存社會力量的對比關系，以此改變政府決策的目標函數和約束條件。