慈善組織培育與發展的政策思考

[摘要] 本文分析了慈善事業與慈善組織的關系，指出慈善組織是慈善事業發展的載體，政府應當培育和發展慈善組織。從現實需要看，當前中國不僅僅需要培育狹義的慈善組織，也需要培育廣義的慈善組織，特別是立足于社區層面的基層慈善組織。而全國性、全省性等高層級的慈善組織應當更多向基層慈善組織的支持性組織過渡。在培育模式的選擇上，從培育的動力、培育的能力與可行性角度分析，民政主導模式、基層政府主導模式、業務主管部門主導模式和專門機構主導模式各有優缺點，基于國內四種慈善組織培育模式的局限和國際發展的趨勢，中國未來也應當選擇統一培育模式。

[關鍵詞] 慈善事業；慈善組織；培育模式

[中圖分類號]C913．7 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)05—0119—05

一般認為，慈善事業有助于緩解社會沖突、促進社會融合與穩定。特別是在從計劃經濟轉向市場經濟的過程中，隨著貧富分化的日趨嚴重和社會道德文明的滑坡，慈善事業的發展對于構建和諧社會的積極作用日益突出。在這一背景下，黨和政府認識到發展慈善事業在社會轉型時期的重要性與必要性。2004年黨的十六屆四中全會第一次明確將發展慈善事業作為社會保障體系的重要組成部分，2005年的《政府工作報告》第一次寫了“支持發展慈善事業”。因此，各地政府下一步的任務之一就是貫徹落實中央精神，切實推動中國慈善事業的發展。

一、慈善事業與慈善組織

中國傳統社會的慈善有兩個主要特征，一是受中國熟人社會文化的影響，慈善更多的是救助鄰里、熟人，而不是陌生人；二是慈善更多是個體行為，是一對一的直接救助。而現代意義的慈善主要是通過慈善組織間接救助陌生的有需要的弱勢人群。通過慈善組織進行募捐和救助的好處在于：第一，提高效率與效果。個體慈善行為往往具有分散、專業化程度不高的特點，因此個體捐助常常會缺乏必要的捐助信息與識別最需要幫助人群的專業技能。而慈善組織具有專業化、組織化的特點，可以有效動員資源，提高救助的效率與效果。也正因為此，個體捐贈往往屬于輸血型的救助，而慈善組織則可以提供配套的措施，達到造血的目的。第二，救助的經常化。個體捐助具有隨意化的特征，而慈善組織的最大益處之一就是使得救助成為經常化的工作。第三，擴大規模與社會影響。慈善組織的功能在于為個人、企業奉獻愛心提供制度化的平臺，因此，慈善組織能夠集中資源，甚至通過投資行為達到保值、增值和擴大規模的目的。所以，通過慈善組織進行慈善行為往往能夠形成倍增效益，提高社會影響。第四，規范管理。個體的勸募行為往往很難監督管理，而慈善組織相對更容易提高其勸募行為的規范性、透明性，能夠依法管理與監督。最近，西南大學學生陳易通過互聯網“賣身救母”獲取社會捐贈的紛爭就凸顯了慈善組織的價值與存在的必要性。

所以，在現代社會，慈善事業的發展離不開慈善組織的培育與發展。只有慈善組織發達，慈善事業才可能發展。而政府發展慈善事業的著眼點之一也應當是立足于慈善組織的培育與發展。

二、培育什么樣的慈善組織

慈善一詞有廣義與狹義之分。狹義的慈善是指對人關愛而有同情心，更多是指扶貧濟困、幫助窮人。而廣義的慈善不僅包括扶貧濟困，也包括增加人類福祉的行為。例如，為社區老年人提供的文體設施，不僅惠及貧困老年人，也惠及富有的老年人，雖然它不是傳統意義的扶貧濟困，但有助于增進老年人的福祉，因此也屬于廣義的慈善。

這意味著慈善組織也有廣義與狹義之分。通常，從事扶貧濟困的慈善組織就屬于狹義的慈善組織，而從事扶貧濟困或其他提高人類福祉的慈善組織則屬于廣義的慈善組織。

而要培育與發展慈善組織，首先遇到的概念性問題便是慈善是狹義還是廣義的慈善?我們需要培育狹義還是廣義的慈善組織?這也是當前中國正在討論制定《中華人民共和國慈善事業促進法》過程中，最具有爭議的焦點問題之一。

客觀地說，轉型期中國面臨的社會問題很多、壓力很大。一方面一些傳統的社會問題，如貧困問題、婦女兒童問題、殘疾人教養問題、青少年犯罪問題、失學問題等仍然存在，個別問題甚至更為嚴重或者更顯性化；另一方面一些新的社會矛盾或社會問題不斷涌現。例如，環保問題、流動人口問題、老齡化問題、艾滋病問題、拆遷問題等。而自1978年以來，隨著中國扶貧開發工作取得巨大成就，絕對貧困人口數量急劇下降，因此，傳統的扶貧濟困壓力大大緩解，而其他一些社會問題的壓力卻不斷增大。在這種情況下，社會對慈善組織的需求不僅數量巨大，而且多元。而不同類型的慈善組織可以扮演不同的角色與功能，可以更好地滿足日益增長的、多元化的需求。所以，從這個角度看，政府不僅應當將扶貧濟困類的慈善組織作為培育與發展的對象，更應當將其他類型的公益性慈善組織作為培育與發展的對象。而且，從國際趨勢看，西方國家有關慈善方面的立法也經歷了一個從狹義慈善到廣義慈善的過程。可以說，廣義慈善是世界的潮流與發展趨勢。所以，建議在《中華人民共和國慈善事業促進法》中，從全局的角度、從長遠的角度，采用廣義的慈善概念，而不是狹義的慈善概念。

廣義的慈善組織又可以分為不同的類型。從層級看，有全國性、省級的慈善組織，也有社區層面的基層慈善組織。從現實情況看，當前中國構建和諧社會的基礎在社區，社區的關鍵又在于基層慈善組織。因此，政府的優先選擇或戰略重點應當是培育和發展社區層面的基層慈善組織。至于全國性、省級的慈善組織也應當培育和發展，但側重點不同。客觀地說，這類組織的資源相對較多、能力較強，但問題在于這類慈善機構，特別是基金會組織，往往一手籌錢，一手做項目，與社區基層慈善組織的聯系有限，對社區基層慈善組織的資金支持、培訓和信息服務不夠。因此，政府的政策應當是將重點放在引導和鼓勵部分高層級慈善組織逐步轉為社區基層慈善組織的支持性組織方面。

三、培育的內容

當前，中國的慈善組織還處于起步階段，還需要政府大力培育與發展。通過問卷調查與個案訪談，我們了解了慈善組織的需求，并根據需求，構建了一個政府培育與發展慈善組織的四維政策模型(見圖1)。

第一，發展空間的政策。慈善組織的發展首先需要有合法生存的空間。對于那些符合條件的慈善團體，應該適當降低登記門檻，簡化登記程序；對于那些還達不到登記條件的、小型的慈善團體，可以在社區備案。其次，對于那些已經取得合法身份的慈善團體，政府可以讓渡更多的公共空間。例如，減少業務主管部門的干預，將更多的公共服務供給的職能轉移給慈善團體。

第二，資金支持政策。任何國家慈善組織的發展都離不開資金的支持，特別是政府資金的支持。在美國，非營利部門30．5％的資金來源于政府，德國64．3％的資金來源于政府，而根據我們的抽樣調查，2002年，中國非營利部門只有9．8％的資金來源于政府。加大政府對慈善組織的資金支持是慈善組織得以持續發展的重要條件之一，特別是在慈善組織發育的初期階段。根據國外的經驗，通常政府的資金支持包括直接的貨幣政策和間接的貨幣政策。直接的貨幣政策包括政府購買非營利組織的服務、財政經費支持等；間接的貨幣政策包括減免稅政策、慈善組織募款的資格與接受捐贈的政策等等。

第三，人才支持政策。慈善組織的發展離不開人力資源。當前，很多地方慈善組織的工作人員，不僅無法納入公務員、事業單位的社會保障體系，也無法納入企業的社會保障體系，從而被排除在國家的社會保障體系之外，戶口問題的解決更是望塵莫及。而為了幫助慈善組織能夠招募到優秀人才，并且留住優秀人才，政府需要制定一攬子慈善組織員工的社會福利與社會保障政策、人員編制制度、戶籍制度、人才培訓制度和志愿者的激勵制度等。

第四，網絡與信息平臺政策。慈善組織的發展還離不開信息交流的平臺。政府需要給慈善組織表達利益訴求的渠道，為慈善組織建立信息溝通、交流與學習的平臺，這一點也是慈善組織發展壯大不可或缺的重要因素。

四、培育的模式

中國是一個從總體性社會向后總體性社會過渡的國家。一個客觀的事實是當前政府掌握的公權力較大、公共資源較多，這決定了中國政府與慈善組織的關系模式。由于政府的支配地位與決定性作用，因此，政府在慈善組織的培育和發展方面有舉足輕重的作用。

然而，政府又分為中央政府和地方政府，各層級的政府又有不同的職能部門，而不同層級的政府、不同職能的政府在培育和發展慈善組織方面又有不同的作用。因此，誰有動力、誰有資源、誰有能力來培育與發展慈善組織就成為一個重要問題。

在我國各地的地方創新實踐中，大致可以歸納為以下幾種培育模式：民政部門主導的培育模式、基層政府主導的培育模式、業務主管或專門機構主導的培育模式。

1．民政部門主導的培育模式

從調研情況看，通常，民政部門最有培育和發展慈善組織的動力，但往往缺乏培育的資源與能力。不過，不同地方民政部門在培育慈善組織方面存在很大差異。有的地方做得很好，有很大創新，而有的地方做得相對較差。這里以青島市民政部門培育慈善組織為案例，通過青島市的做法，剖析這一模式的利弊、經驗與教訓。

2003年，青島市市南區民政局在青島市民間組織管理局的大力支持下發起成立了全國首家公益協會。公益協會成立之初，市南區民政局從社會上公開招募了一位有奉獻精神、有愛心的人擔任協會的副秘書長，具體負責協會的工作。在資金方面，市南區民政局通過政府采購的方式為協會提供資金支持，并協助公益協會從企業籌集資金；在人力資源方面，市南區民政局為協會提供了多名公益崗位的名額①，幫助協會建立志愿者隊伍；在網絡方面，幫助公益協會建立了社區公益服務站，使得公益協會成為社區基層慈善組織的支持性組織。在市民間組織管理局和市南區民政局的支持下，公益協會很快得到發展壯大，并為群眾提供了大量公益服務。隨著協會的發展，民政局又開始考慮逐步淡出，給協會更大的自主性。

青島市民間組織管理局和市南區民政局之所以能夠創新性培育和發展慈善組織，其實有幾個關鍵的特殊條件。一是它有創新的動力。青島市在全市范圍內實行了嚴格的目標管理與考核，市督察室每年都要對各部門的政績，特別是創新情況進行評估，在評估的壓力下，各部門都希望有所創新，再加上市民管局和市南區民政局領導本身的理念與創新意識，共同構成了創新的動力。二是它有創新的資源。青島市民管局有21個行政編，是全國同類城市人員編制最多、行政級別最高的，而市南區又是整個青島市經濟最發達的地區。三是它有創新的可能性與制度化渠道。2000年，青島市專門成立了民間組織管理領導小組，由市委副書記擔任組長，副市長任副組長，各相關部門領導共同組建了議事機構，建立了協調機制。這使得民政部門，特別是有關民間組織培育與發展的創意能夠通過制度化的渠道順利傳遞到上級部門，相對更容易爭取上級的支持和相關部門的配合。正因為如此，青島市民間組織管理局和市南區民政局才既具有創新的動力，又具有創新的能力，同時又能夠得到上級和相關職能部門的支持。

但是，這一模式最大的局限在于，通常，民間組織管理局的資源與能力非常有限。而有關慈善組織資金、人力等方面的培育，單靠民政部門的力量是無法實現的，它需要協調很多強勢部門才可能落實。而根據現有的體制，民間組織管理局的行政級別較低，它是屬于地方民政局之下的一個二級局，很難協調相關部門。而且，很多地方的民間組織管理局人手、資金有限，也難以為慈善組織提供有效的網絡與信息交流、培訓的平臺。

2．基層政府主導的培育模式

除民政主導模式外，基層政府也是培育和發展社區慈善組織的主要力量之一。這里以廣州市文昌地區慈善會為例①。

文昌地區慈善會完全是由廣州市荔灣區逢源街道辦事處發起成立的基層慈善組織。慈善會的領導由街道辦事處的領導兼任；慈善會的資金主要來源于社會募集，但街道辦的領導個人關系在募款過程中發揮了重要作用；慈善會的工作人員同時也就是街道辦的工作人員，不過慈善會還擁有一支超過2700人的社區志愿者隊伍。其中，60％以上的志愿者是直接由居委會和街道發動的；慈善會沒有建立自己的網絡，但與社區其他小社團共同提供社區的慈善服務。

街道辦創辦文昌慈善會的主要動力來源是社會需求。逢源街道是廣州市的老城區、居民收入水平偏低，60歲以上老年人口比例高達17％，弱勢群體的需求巨大，而街道辦直接面對這些弱勢群體，在街道辦資源有限的情況下，迫切需要動員民間資源解決社會問題。而另一個動力來源在于逢源街道辦領導干部年輕化、見識廣、有知識和事業心；逢源街道辦創新的能力主要在于廣州離香港近，能夠較快地吸收香港通過民間慈善組織解決社區問題的經驗，而廣州市經濟發達，人民生活水平較高，這也為慈善會的資金與志愿者資源提供了基礎；創新的可能性則在于逢源街道辦領導與上級部門和民政部門關系密切，創新的想法容易得到相關部門的支持。

不過，這一模式最大的局限在于，基層政府的創新知識與能力有限，特別是知識的擴散與傳播能力有限。

3．業務主管或專門機構主導的培育模式

廣義慈善組織的培育，除民政主導模式、基層政府主導模式外，還可以有另外一種模式，即業務主管或專門機構的主導模式。

其實在政府各職能部門中，民政部門的資源相對有限、培育的能力也略顯不足。特別是對扶貧濟困以外的廣義慈善組織的培育，民政部門既缺乏權力，又缺乏資源。在這種情況下，業務主管部門是一個理想的培育主體，它既有權力，又有資源。例如，我國臺灣地區業務主管部門在培育財團法人方面就扮演了重要的角色。然而，在現實中，業務主管部門主動培育和發展慈善組織的案例還不多見，它們往往既不愿意轉移職能，也不愿意加大扶持力度，培育的動力明顯缺失。其原因可能在于業務主管部門有自己的專業職能，而很少將慈善組織的培育與發展當成自己的業務。

在這種情況下，有的地方通過成立一個專門的機構作為政府培育慈善組織的主體。在這方面，上海與深圳培育行業協會的經驗可以為我們提供一些有益的啟示。

2002年，上海市為了培育和發展行業協會，專門成立了行業協會發展署。由于有專門的機構致力于行業協會的培育與發展工作，上海的行業協會無論在登記注冊、信息服務方面都有較大的改善。在上海市的示范下，2004年深圳市也成立了市行業協會服務署，著力培育和發展深圳市的行業協會。由于市行業協會服務署直接在副市長的領導下工作，行業協會服務署在行業協會的培育方面力度很大，遠遠超過單個業務主管部門和民政部門的力度。例如，在市行業協會服務署的努力下，市政府正規劃建設“深圳市行業協會服務中心”，屆時服務大廈落成后可以為很多行業協會解決辦公場所問題；在資金方面，行業協會服務署還推動設立行業協會發展基金，由市財政撥款；與此同時，行業協會服務署還積極推動行業協會建立產品質量鑒定、行業研發、技術推廣和信息服務的公共服務平臺。可見，成立專門的機構對于深圳市行業協會的培育與發展起到了很大的作用。

不過，這一模式最大的局限在于慈善組織的管理體制由以往的雙重管理變為三重管理，不僅背離了簡化慈善組織管理的原則與新公共管理的理念，反而將慈善組織的管理復雜化，而且導致了業務主管、登記主管與專門機構之間的摩擦，使得慈善組織無所適從。

五、總結與討論

慈善組織是慈善事業發展的載體，因此，要發展慈善事業，首先應當培育和發展慈善組織。從中國轉型時期面臨的實際問題出發，當前中國更需要廣義的慈善組織，而不僅僅是狹義的慈善組織，因此，正在討論制定的《中華人民共和國慈善事業促進法》應當將慈善定位為廣義的慈善。從構建和諧社會的角度出發，社區和諧是整個社會和諧的基礎，因此，慈善組織的培育應當立足于社區層面的基層慈善組織。而全國性、全省性等高層級的慈善組織應當更多向基層慈善組織的支持性組織過渡。

中國的慈善組織還處于起步階段，還需要政府加大扶持力度。政府可以從發展空間、資金、人才和平臺四個維度人手，培育和發展中國的慈善組織。從各地的創新實踐看，目前有四種培育模式。民政主導模式的優點在于培育的動力較強，但培育的資源有限。而且，各地民間組織管理局的行政級別低，協調能力弱，而慈善組織的資金、人才政策恰恰需要很多強勢部門的配合。總的來說，這一模式的培育力度遠遠不夠，特別是對于廣義的慈善組織而言；基層政府主導模式的優點在于直接面對群眾的現實需求，有壓力也有動力，而且最了解群眾的需求，但基層政府創新的知識等資源相對有限，特別是模式難以擴散。因此，從全國慈善組織培育的角度看，這一模式也有較大局限性；業務主管部門主導模式的優點在于業務主管部門的資源相對較多，但缺點在于各業務主管部門往往不會將慈善組織的培育與發展當成主流業務，缺乏培育的動力；專門機構主導模式的優點在于有培育的動力與一定的資源，但缺點在于背離了新公共管理的發展趨勢，使得慈善組織的管理更加復雜化，甚至導致新的摩擦。

從國外的經驗看，慈善組織的培育與發展通常有兩種模式。一是分門別類的目的事業模式，一是統一培育模式。不過從發展趨勢看，統一培育模式是發展的方向與趨勢。目前，越來越多的國家采用了統一培育模式。例如，韓國在總理辦公廳下設立了公民社會發展委員會，專門負責制定慈善組織、公民社會組織發展的戰略規劃，然后由總理民政事務助理進行溝通與協調，由行政自治部的市民協力課負責每年的項目發放；英國也是成立了專門的慈善委員會負責慈善組織的培育與監管；印度已經將慈善組織的培育與發展納入了五年規劃，政府每年通過項目采購的方式向慈善組織提供50億美元的資助，而印度計劃委員會負責政府與慈善組織的合作計劃。統一模式最大的優勢就在于有專門、單一的部門負責慈善組織的培育，而且級別高、培育力度大。

基于國內四種慈善組織培育模式的局限和國際發展的趨勢，中國未來也應當選擇統一培育模式。第一種方案是成立類似于英國慈善委員會的模式，即國家成立獨立的民間組織管理委員會，統一負責民間組織的培育與監管，包括對所有慈善組織的培育與監管，這是一種比較理想的模式，不過當前實際操作難度相對較大；第二種方案是成立類似于青島的民間組織管理領導小組，負責協調和整合政府培育慈善組織的資源。雖然這種模式更容易操作，但培育力度相對較小。不過，這也是一種切實可行的過渡辦法。