論科學發展觀視野下的地方政府績效評估體系創新

[摘要] 提高政府績效，是公共管理始終追求的基本目標之一。各國政府再造運動及公共管理理論都在努力尋求以最少的公共資源投入，獲得最佳的政府績效產出。就地方政府而言，在政府責任歸屬具有模糊性的前提下，其績效本身難以科學、精確地界定，構建與發展地方政府績效評估體系面臨著極大挑戰。因此，以科學發展觀為導向，促進地方政府績效評估體系創新，已經成為當前地方政府管理的當務之急，在具體的構建過程中應高度重視指標體系的全面性、穩定可比性、可操作性和相對性。

[關鍵詞] 科學發展觀；地方政府；績效評估

[中圖分類號]D630．1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)05—0013—04

一、地方政府績效評估體系的背景分析

20世紀70年代以來，在西方國家，公眾需求日趨多樣化，公民對政府的監督日趨自覺化、頻繁化和制度化，促成了80年代后英國新公共管理運動和美國政府再造運動的興起，績效管理成為西方各國行政改革方案中的一個重要組成部分。進入20世紀90年代，伴隨著政府成本意識的強化和公民監督意識的加強，績效管理已成為各國行政發展的主體。提高政府績效是地方政府始終追求的基本目標之一。作為一種新的管理理念和方法，政府績效管理貫穿于組織管理的全過程，它對于推動政府實施戰略計劃、實現政府既定目標、促進政府可持續發展、保持政府與社會公眾的持續溝通等起到了至關重要的作用。在當今西方各國的政府行政改革中，績效管理作為先進企業的成功經驗得到了政府的普遍吸收和借鑒，并已演變成當今西方各國實施政府再造、推進政府改革、落實政府責任以及改進和評價政府管理的一個行之有效的工具。在這樣的背景下，績效評估得到極大的重視和推廣，以至西方學術界驚呼：現代“評價國家”正在取代傳統的“行政國家”。

“績效測量在政府部門的使用是一種例外，而不是常態，我們還有巨大的潛力實施系統化績效測量、控制和報告制度，通過將績效信息整合到政策和管理過程中去，從而提高政府績效的責任性和回應性。”然而，一方面，在公共管理的研究領域，面對紛繁復雜的公共管理目標，研究者們難以找到令人滿意的方法和工具對公共部門的績效進行改進、測量、評價甚至判斷；另一方面，地方政府“管理無效”的現象經常出現，政府的能力和效率常常受到抱怨。在地方政府的績效評估中往往存在考評方法過于簡單化，缺乏科學性；激勵機制欠缺；操作標準存在問題及考評主體責任不清、失職失誤無法追究等問題。

在這樣的時代背景下，構建科學的地方政府績效評估體系已經成為世界各國政府改革和管理的重要內容之一。就我國而言，政府行政能力的提升，是國家邁向經濟、政治、社會現代化進程中的基礎過程。而政府行政能力的具體表現就是行政績效，因此如何對政府績效進行評估是政府行政能力能否科學提升的重要保證。傳統的發展觀偏重于物質財富的增長而忽視人的全面發展，簡單地把經濟增長等同于經濟發展而忽視社會的全面進步，相應地把國內生產總值的增長作為衡量一個國家和地區經濟社會發展的核心標尺而忽視人文的、資源的、環境的指標，單純地把自然界看作是人類生存和發展的索取對象而忽視自然界首先是人類賴以生存和發展的基礎。2003年10月，中共中央十六屆三中全會明確提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”；強調“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”，推進改革和發展。這就在指導思想上為我國的改革開放和各級政府的能力提升明確了方向。因此，用科學的發展觀構建地方政府績效評估指標體系是地方政府進行績效評估的前提。

二、地方政府績效評估的經驗借鑒：以美英為例

(一)美英地方政府績效評估情況介紹

1．美國“多重指標測量”。美國地方政府績效評估體系的構建源于1900年開始的公共部門績效評估，前后經過了五個階段。1992年，克林頓政府上臺后，極度重視公共部門的績效評估，由戈爾副總統親自負責國家績效評估委員會(Na-tional Performance Review)。1991年，州與地方政府公共服務全國委員會(the National CommissionOn the State and Local Public Service)開始在基層開展績效評估。1993年，通過了《政府績效與結果法》(the Government Performance and ResultsActofl993)。根據1997年的幾項調查，73％的城市使用了績效評估，其中44％的城市在全市所有部門都推廣了績效評估。2002年6月，聯邦管理和預算辦公室(OMB)引入了項目評估分級工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，作為OMB對聯邦項目投入的一項額外要求，并對每個聯邦項目產生的結果進行分級。

單一的績效評估指標肯定不能反映地方政府的工作情況，在美國通常采用多重標準來衡量。(1)項目測量(program measures)。它的主要目的在于提供一項公共服務的具體投入與產出的量化信息。一般來說，項目測量由以下五個方面的測量組成：工作量或產出量、單位成本或效率測量、結果測量或有效性測量、服務質量測量、公民滿意度測量。此外，還有綜合測量，它與項目測量不同的是，尋求一種對于項目全面的評價，包括：副作用測量，測量非預想的結果；分配測量(distrlbution measures)，關注某個項目對該項目收益者以及該成本承擔者所產生的差別影響；無形測量，試圖定性地而不是定量地報道項目的各種社會層面。(2)標桿或最佳實踐。標桿，即管理機構所確立的標準或績效水準，地方政府引入標桿管理，旨在弄清該機構如何按績效評估標準生產產品和提供服務，以考慮該機構如何做得更好，并弄清哪些需要改進。

2．英國“3E指標”。英國的地方政府績效評估指標早在20世紀80年代初，“經濟”、“效率”、“效益”的3E指標就運用于政府管理的實踐中。隨著對平等、機會、責任等價值標準的追求，公平也成為政府績效評估的指標之一。但是由于公平難以衡量，英國地方政府的績效評估主要還是圍繞經濟、效率和效益三方面來展開。(1)經濟測定。經濟測定的目的在于促使地方政府樹立成本意識，降低成本，節約開支，實現“資金的價值”。在實踐中，經濟測定主要采取成本與投入的比率、行政開支與業務開支的比率、人均開支測定、單位成本測定、經濟改進余地測定及資源浪費測定幾種形式。(1)效率測定，它涉及的是投入與產出的比率。在管理實踐中，建立了應用效率指標，包括單位成本、平均個案處理時間、反應速度等，它們是組織效率的量化顯示。(3)效益測定，它關注組織產出的質和社會效果。通過效益測定，促使公共部門樹立服務意識。在實踐中，效益測定包括對產出的質量、公共部門活動的社會效果、公民的滿意度等一系列要素的測定。

(二)美英地方政府靖效評估的經驗借鑒

根據以上的描述，我們可以看出，美英兩國地方政府績效評估體系的建設呈現出以下幾個特色：

第一，從技術層面來看，美英兩國地方政府偏重于績效的定量分析。兩國使用了諸如項目評估分級工具(PART)、標桿、應用效率指標等工具，對地方政府的經濟、效率、效益進行測定，公平與民主作為價值取向已經被運用其中。

第二，從內容方面來看，美英兩國所建立的地方政府績效評估體系是一個全方位的立體范疇。責任、公正、企業家精神等理念的介入，服務質量、社會效果、顧客滿意度等指標的測定，旨在推進顧客導向、結果為本的政府改革。

第三，從要素方面來看，美英兩國地方政府績效評估體系內部由一系列的績效標準組成，并抓住了績效的效率、效益維度的實質，邏輯清晰、合理，且相互配合，達到了“績效評估是一個適用于評價政府活動，增強為進展和結果負責的一切有系統的努力的術語”的要求。

第四，從程序方面來看，美英兩國地方政府績效評估體系則呈現出動態的特點。從設定評估指標，到項目測量，再到效果、效率的分析，這是一個動態的過程，在這個過程中，達到了對地方政府績效的整體把握。

三、以科學發展觀為導向構建地方政府績效評估體系

當前，我國各級政府正致力于全面落實科學發展觀，以科學發展觀統領經濟社會發展全局。以科學發展觀為指導，就是要促進經濟與社會協調發展，轉變經濟增長方式。地方政府績效管理是指對地方政府履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等政府職能時所取得的成績和效益進行過程監控與結果評估的管理活動。要實現地方政府這樣的績效管理，必須擺脫傳統的CDP中心主義，要把節約資源作為基本策略，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。但是，在當前我國各級地方政府在績效評估中還存在以下一些問題：首先，在評估的價值導向上，有明顯的任務導向和利益導向，將政府政績評估的各項指標所對應的任務明確化，逐步落實完成，將政府政績與自身利益掛鉤，努力爭取先進，避免末位淘汰，這樣不僅帶有一定的緊迫感和工作壓力，還帶有很強的功利色彩和惰性傾向；其次，在評估指標上，一味強調規模、總量、速度等數量指標，而忽視了效益、質量、結構等質量指標，注重經濟增長指標，對社會發展指標不夠重視，注重短期效應的指標，而忽視了長遠發展的指標，強調投入指標，對產出指標關注不夠；再次，在評估標準上，定性標準多，定量標準少，因此，評估結果的可靠性就差，而且，評估標準的設定往往不是根據實際情況，而是上下級之間利益相爭的博弈結果；第四，在評估方法程序上，缺乏科學性、客觀性和民主性，基本上以自我評價、主觀定性評價為基礎，在績效評估時走過場、講關系、做人情等現象屢見不鮮，社會公眾參與程度低；第五，在評估結果上，公開性透明度不大，獎勵激勵力度不夠，或者績效與工資、獎金脫鉤，而對有關責任人卻不做問責，或做淡化處理，或者根據領導者意志設立過多的“一票否決制”，這樣，就強化了功利目標，使得地方政府績效評估無法得到正確、有效的開展。

要全面反映評價對象數量和質量要求，必須要用多條指標，形成指標體系。由于地方政府績效評估是一個復雜的系統，其科學與否關系到地方政府能否準確履行其職能，關系到國家經濟與社會發展以及每一個公民的福祉，因此，在指標體系設計的過程中需要綜合運用不同類型的指標，要有軟指標與硬指標；有相對指標與平均指標；有發展速度指標與增長速度指標；有定量指標與定性指標。因此，在構建地方政府績效評估體系的過程中，應以科學的發展觀為指導，充分體現全面、協調、可持續發展的原則，涵蓋物質文明、政治文明和精神文明建設的方方面面。

我國地方政府績效評估體系的制定從根本上講，是一個長期的理論研究和實踐過程。首先，要對科學發展觀的精神實質有一個深刻的理解和把握，堅持以人為本，既要考核已經表現出來的業績，也要考核潛在績效，既要考慮當前，也要前瞻未來，真正做到以科學發展觀為指導；其次，要緊密結合我國的具體國情，對地方經濟、社會發展的狀況進行認真的研究；再次，對目前的地方政府職能作一恰當的定位，要切實體現出在市場經濟條件下，政府職能轉變的要求，評估政府該做的事情，評估政府履行法定職責的程度；第四，要充分借鑒上述國外先進的政府績效評估的理論和方法。基于此，筆者認為，堅持以科學發展觀為導向，構建地方政府績效評估體系需要從以下幾個方面加以重視和努力：

1．指標體系的全面性。科學發展觀要求經濟與社會的協調發展，保障“硬設施”與“軟環境”的統籌兼顧。因此，地方政府績效評估指標體系必須能夠比較全面地反映社會政治經濟和環境發展的綜合水平，體系的制定本身要科學，要全面、系統地考評各級地方政府的政績，既要設計經濟指標，又要有社會發展、環境建設指標；既要考慮當前，又要著眼于長遠的績效。指標體系應該包括經濟發展、精神文明、科技進步、環境保護、行政效率、廉政建設、改革開放等主要內容。除此之外，還要考慮設置與地方政府績效密切相關的軟指標，如社會公平、公眾滿意度、人民生活等，這樣才能反映政府績效的全貌。

2．指標體系的穩定可比性。地方政府績效評估指標體系中選用的指標既要有穩定的數據來源，又要符合地方的實際，指標的范圍、口徑，包括指標的時間長度、計量單位、內容涵義等必須一致，有可比性。只有這樣，才能保證評價結果的真實、客觀、合理，才能用于不同層級地方政府的縱向對比。如我國福建省廈門市思明區在指標體系構建階段，對調研獲得的第一手資料進行初步的整理分析，按照多重維度、多種主體原則構建和選擇試點評估對象。一方面，根據評估準備階段的指標體系框架，按照三個維度、四種主體的研究思路，篩選和確定通用部分的評估指標，即基本建設、運作機制維度中的大部分指標。通用部分指標的來源包括以以往評估中所采用的符合績效評估指標體系原則和要求的傳統指標為主，根據肯定性指標與否定性指標相結合的原則設定的評優、否決指標和其他一些負向指標，通過廣泛的群眾調查得到的群眾滿意度指標，以及從區政府對機關單位的共性要求中提煉出來的其他通用指標；另一方面，根據試點評估對象的不同職能和具體情況，設計其各自的業務實績指標。業務實績指標要求盡可能數量化，而且這部分指標大多數是經過數學建模的方法系統設計。

3．指標體系的可操作性。考慮到地方政府績效評估的復雜性，地方政府績效評估指標體系在實際應用中應具有一定的靈活性，這樣就可以不受地域、政治經濟發展水平和歷史條件等因素限制，也可以降低由于部分數據資料收集困難造成的不利影響，有利于不同地區的橫向對比。如上述的思明區政府，在構建績效評估體系的過程中，設立了兩個評估維度：基本建設情況和運作機制方面。(1)基本建設情況的評估設置了兩個評估主體，綜合評估組織和一票否決。綜合評估組織主要負責政府及其公務員隊伍的思想建設、組織建設、政風建設、制度建設，通過對這些指標的測量和評估，來力求保障政府行政的“軟環境”建設。一票否決是思明區政府在設置評估主體中的一大創新之舉。通過建立計劃生育、社會治安綜合治理、重大責任事故等社會治理事項的一票否決的基本指標，保障對于社會公共事業管理的權威性和連貫性。(2)運作機制方面設置了三個評估主體：行政相對人、直管領導和行政投訴。行政相對入主要是從被管理者的角度來對政府及其公務人員的行政行為和工作情況進行評價，對是否依法行政、舉止是否文明、環境是否規范、工作是否務實高效、程序是否簡明進行客觀評價。

4．指標體系的相對性。構建地方政府績效評估體系，是期望通過一套科學的評估指標體系，通過科學的指標引導地方政府將工作重點和注意力放在落實科學發展觀上，促進經濟社會全面發展，以此來改進地方政府運行機制中的激勵機制、競爭機制、監督機制和責任機制。因此，在選擇指標時，應盡量選擇一些能真實反映政府任期內實際業績的指標，也就是選擇反映一個較短時期內(一般為一年)動態變化并且可以精確度量的指標，盡量少用一些具有時間積累效應的指標，以剔除時間因素的影響。在應用時，應較多地使用相對指標，使它們不受歷史因素和地域因素的影響或盡量減少其他因素的影響。比如在運用GDP指標時，應采取增長率口徑進行比較，考慮到CDP的絕對數額受到不同歷史時期不同經濟狀況等諸多因素影響，相對而言，增長率則會比較準確地反映地方政府在經濟建設方面的實際成績。