ＷＴＯ框架下國際貿易救助司法審查的法律適用

[摘要] 國際貿易救助司法審查是WTO協定所規定的一項全新而重要的制度，其與一般意義上的司法審查制度有很大區別。就法律適用制度而言，其適用依據除國內法外，還包括WTO協定。但是在后者是否具有國內直接適用效力問題上，WTO并無明確規定。WTO各主要成員皆傾向于持否定態度。中國不應該在國際貿易救助司法審查中直接適用WTO協定。

[關鍵詞] 國際貿易救助司法審查；法律適用；WTO協定；直接適用效力

[中圖分類號]DF961 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2006)05—0106—05

所謂WTO框架下的國際貿易救助司法審查(以下簡稱國際貿易救助司法審查，但其實二者在內涵及外延上并不等同)，是指WTO各成員的法定司法審查機構，基于對政府行政權力不當行使的擔心，應行政相對人的申請而依法對政府行政機構及其官吏所實施的反傾銷、反補貼等國際貿易救助行為的合法性(部分也包括合理性，下同)問題進行審查并作出相應裁判的一項重要法律制度。由于建立并維持該項制度是WTO每一成員的基本義務，因而實踐層面的共識較易達成，不僅都認識到這是確保WTO協定①在自己轄區內得到統一、合理、公正實施之關鍵，而且也都付諸了某種程度的實施。但是，作為經濟全球化的產物，國際貿易救助司法審查制度畢竟是一項全新的制度，②因而人們的認識水平還普遍偏低。這對于司法審查實踐來說顯然是不利的，有加強研究之必要。本文就是這方面努力的一種嘗試，旨在解決以下四個問題：第一，國際貿易救助司法審查的法律適用依據是什么；第二，各成員的法定司法審查機構在開展法律適用時應當遵循哪些規則；第三，WTO協定在各成員國際貿易救助司法審查中的效力如何；第四，中國的立法取向。下面從《WTO協定》③對各成員國際貿易救助司法審查法律適用制度的要求說起。

一、《WTO協定》的要求

《WTO協定》對各成員方的要求，概括起來不外乎這么一句話，即：要確保WTO協定在成員方轄區內得到統一、公正、合理的實施。可以說，這也是成員方在申請加人WTO之前首先必須承諾的一項條約義務，如果不接受該條，其不可能有機會成為WTO的成員。

以中國入世為例，在2001年11月10日世貿組織多哈會議上通過的《中華人民共和國加入議定書》(Protocol on the Accession Of the People's Re-public of China)第1條、第2條就明確規定：(一)除本議定書另有規定外，中國應履行《WTO協定》所附各多邊貿易協定中的、應在自該協定生效之日起開始的一段時間內履行的義務，如同中國在該協定生效之日已接受該協定；(二)《WTO協定》和本議定書的規定應適用于中國的全部關稅領土；(三)中國應以統一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關或影響貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權或外匯管制的所有法律、法規及其他措施；(四)中國地方各級政府的地方性法規、規章及其他措施應符合在《WTO協定》和本議定書中所承擔的義務。這就是說，中國入世以后，不僅在立法上要做出合乎《WTO協定》以及中國政府在《中華人民共和國加人議定書》中所承諾的國際義務的種種修改，而且司法實務部門也要積極行動起來，以實際行動維護WTO協定在中國轄區內的統一、全面、公正、合理的實施。

二、國際貿易救助司法審查的法律依據

(一)涵義

所謂國際貿易救助司法審查的法律依據，是指法定司法審查機構在審理國際貿易救助行政行為案件的過程中，據以對有關國家機構行為的合法性及有效性等問題進行審查并作出公正裁判的規范性法律文件的總稱。

由于國際貿易救助司法審查是司法審查的一個下位概念，而國際貿易救助行為也只是司法審查的諸多法定審查對象之一，因此一般意義的司法審查的許多基本原則和規則當然也適用于國際貿易救助司法審查。但是，國際貿易救助司法審查畢竟相對獨特，因此在適用依據方面也肯定有所不同。筆者以為，這種不同主要體現在：司法審查機構在審理國際貿易救助司法審查案件時，除必須嚴格遵照國①內法的有關規定處理外，還必須充分考慮到國家在對外貿易方面所承擔的國際責任。換句話說，司法審查機構在審理該種案件時，除必須以國內法為依據外，一定程度上還得參照國家所簽訂或締結的國際條約。

(二)國際貿易救助司法審查中的規范沖突及其選用規則

在國際貿易救助司法審查中，司法審查機構很容易會遭遇到不同層級、不同形式、不同產生時間的行政法律規范或原則不相一致的情況。這種不同法律規范調整同一國際貿易救助行為卻又彼此相互矛盾或不相一致的狀況，就是國際貿易救助司法審查中的法律規范沖突。

由于各國的不同憲政制度，因而國家的立法、司法體制各各不同，因此國際貿易救助司法審查中的法律規范沖突的表現形式也各有不同。但一般都可以概括為這樣幾個方面：(1)不同層級法律效力的行政法律規范之間的沖突。由于各國大都將與國際貿易有關事項的立法權劃歸國家最高立法機關所有，因此這種性質的沖突在國際貿易救助領域似不多見，但也不是沒有，其主要表現為不同層級的國際貿易救助行政法律規范所確定的權利、義務、職權等在范圍和性質方面的不相吻合。比如，在中國，國際貿易救助司法審查的法律依據不僅包括法律、行政法規、地方性法規，甚至一定程度上還包括規章，②這樣，由于法出多頭，而各個立法主體因為各自的利益考量在制定法律規范之前又欠缺必要的溝通，因此沖突在一定范圍內的存在幾乎是必然的；(2)相同層級法律效力的行政法律規范之間的沖突；(3)判例法原則與制定法規范之間的沖突；(4)不同時期發布的行政法律規范性文件之間或者不同時期確定的判例法原則之間的沖突。

如果將這些互相沖突的規范或原則都適用于案件，勢必導致不同的結果，這對于一個法治國家來說顯然是不被允許的。因此，為確保案件結果能夠盡可能地客觀與公正，在具體的司法審查實踐中如何選擇適用行政法律規范便成為一個非常重大的問題。筆者以為，選擇適用國際貿易救助行政法律規范應當遵循這樣幾項基本原則：(1)高層級行政法律規范優于低層級行政法律規范；(2)新法優于舊法；(3)特別法優于一般法；(4)司法審查機構無力作出判斷時，應盡快送請有權機構作出解釋或裁決。

值得指出的是，在這里筆者并沒有特別突出國際條約的優越地位，在一成員方的司法審查尤其是針對國際貿易救助行政行為而實施的司法審查的法律適用過程中，國際條約或者協定是否能夠具有優越于國內法的地位，還得具體情況具體分析。

三、WTO協定在各成員國際貿易救助司法審查中的效力

(一)理論界說

在性質上，WTO協定是國際性條約，屬于國際法的范疇。而在國際法與國內法的關系問題上，理論界一直存在著所謂的“一元論”與“二元論”之爭。一元論者認為，國際法與國內法同屬一個法律體系，但二者間存在著一個誰優先于誰的問題，因而又可細分為“國內法優先說”和“國際法優先說”兩種分支學說。二元論者則認為，國際法與國內法各具特點，二者分屬不同的法律體系，彼此是平行(等)或對立的關系，各有自己的適用范圍：國際法不能適用于國內事項，除非其已經通過某種國家行為“轉化”為了國內法；同樣，國內法也不能運用于國際社會，除非其規定已經演化成了國際習慣。

然而，盡管理論上的“一元論”與“二元論”涇渭分明，可實踐中的做法卻又總不那么純粹。以美國為例，美國1787年憲法第6條第2款規定，“本憲法與依照本憲法所制定的合眾國法律，以及以合眾國的權力所締結或將要締結的條約，均為全國之最高法律。即使與任何州的憲法或法律有抵觸，各州法官均應遵守。”這說明，在美國，國際法是國內法的一部分，與聯邦國會所制定的法律同屬一個體系，具有同等的地位。但是，在判例法中，美國卻又將條約分為了“自動執行的條約”(self—executingtreaty)和“非自動執行的條約”(non—self—execu—ting treaty)兩種，前者被認為是高于聯邦憲法和各州法律的法律，無需通過國內立法就能自動生效，而后者則必須經過必要的立法補充方能適用。①這種“二分法”使得美國在處理國際法與國內法的關系問題上成了既不是二元論者，也不完全是一元論者，倒像是個混合論者。

不過，不管一元論與二元論之間如何紛爭，究其實質，皆系在一國司法適用過程中“是否應當賦予國際條約以直接適用(direcdy applicable)效力”的問題。認為應當賦予直接適用效力的，為一元論，否則就是二元論。而所謂的直接適用效力，乃指一定的國際法，一經簽署，無需締約方的進一步立法或采取補充措施就能直接為締約方或其國民所引用，而國內司法機構也必須立即適用。就我們所談論的國際貿易救助司法審查而言，則應當這樣理解：訴訟當事人可以直接依據某國際條約的相關規定而對一成員的國內法或行政機構措施提出異議，并要求該成員的法定司法審查機構根據該國際條約的規定裁決該國內法無效或該行政機構措施違法。

(二)WTO各主要成員的實踐

這里僅介紹美國、日本以及歐盟等世界各主要國家或地區的實踐情況。

1．美國。前面已經提到，在處理國際條約與國內法的關系問題上，美國既不是二元論者，也不像是一元論者，倒像是個混合論者。原因是在FostervNeilson案中，聯邦最高法院大法官以“條約有自動執行的條約與非自動執行的條約之分”的判例法原則對憲法中的“最高效力條款”的效果進行了限制，從而使國際條約在美國國內的直接執行效力大打折扣。事實上，也正是因為該判例法原則的確立，判斷、乃至最終確定某條約是否具有“自動執行性”便成為一個相當重要的問題。值得指出的是，對于有關國際貿易方面的協定，近年來美國國會越來越表現出了一種“協定本身不能自動執行”的傾向，1979年的貿易協定法對東京回合協定的規定、美國與以色列自由貿易區的協定、北美自由貿易區的協定以及1994年的烏拉圭回合協定法等，都是該種傾向的強烈表現。例如，在烏拉圭回合協定法中，美國國會明確規定：(1)烏拉圭回合協定的任何規定，或其對于人或物的適用，在與美國國內法相沖突時，不具有效力；(2)除非在烏拉圭回合協定法中有明確的規定，否則，該協定不得解釋為對美國國內法的修訂，不得解釋為限制美國國內法授予的任何權限(包括美國貿易法“301條款”授予的權限)；(3)在與私人權利救濟有關的法律適用效力方面，除美國外的任何人，不得依據烏拉圭回合協定的任何規定或國會對其的批準擁有訴權或提出抗辯，不得在訴訟中以與烏拉圭回合協定不符為由而對美國國家機構或州機構的行為提出異議。由此可見，美國現行法律制度基本上否定了WTO有關協定的國內直接適用效力。

2．日本。日本現行憲法第98條第2款規定，“日本國締結的條約及已經確立的國際法規”是“最高法規”，日本國“必須誠實遵守之”。這就意味著，在日本，依據憲法規定，條約是具有法律的執行效力的，而且在適用時必須優先于國內法。但是，由于日本學者也贊成條約有“自動執行的條約”與“非自動執行的條約”之分，因而國際條約在日本國內的執行效力也大打折扣。比如，就GATT1947來說，不管是源于何種理由，日本法院過去就從來沒有直接適用過。至于WTO協定的命運，由于日本國會在批準實施《WTO協定》時并沒有規定其是否具有直接適用性的問題，因而其是否能夠獲得法院的直接適用仍然是個謎，盡管因為沒有“臨時適用”和“祖父條款”的限制，其本身已經表現出了比GATT 1947更大直接適用性的可能。

3．歐盟。歐盟的做法與美日兩國并無實質上的差異。根據歐洲法院以往的判例，GATt 1947并沒能取得在歐共體法律秩序中直接適用的效力。在審議接受烏拉圭回合協定的條例時，歐盟理事會繼續貫徹了這一原則。其在決定中宣稱，根據WTO協定的性質，這些協定不能在歐盟或其成員國法院中被引用；①歐洲委員會也認為，如果歐盟不拒絕該協定直接適用的效力，那么必將會在歐盟與其他國家的權利義務的實際運作過程中產生重大的不平衡。不過，烏拉圭回合協定的內容是否能在歐盟及其成員國的法院中被引用，最終仍要由歐洲法院來決定。而歐洲法院的態度目前并不明顯，傾向性的意見是：盡管烏拉圭回合協定規定的內容對歐共體有約束力，但是條文本身并不能在法院被直接引用，除非其有不同于GATT 1947的性質和目標。

(三)不采直接效力原則之原因分析

關于法規的直接適用效力原則，在目前的歐盟以及某些自由貿易區的法律秩序中表現得異常明顯。以歐盟為例，《歐共體條約》(Treaty Establi—shingthe European Economic Community，一般簡稱EC條約)就不僅拘束成員方政府，而且拘束成員方的私人主體。如果認為自己的權益受到了侵害，自然人和公司法人可以徑直依據條約內容而對共同體機構、成員國政府以及其他的私人經濟主體提起訴訟。那么為何該原則在WTO各主要成員的立法及司法實踐中卻普遍遭到否定呢?筆者以為原因有二：

1．WTO專家組(Panel)的態度。在WTO協定能否在成員方內部產生直接適用效力問題上，WTO自己的態度非常關鍵。關于這點，我們能從WTO專家組就美國貿易法“301條款”案件所作的精辟論述中找到答案。專家組認為，根據直接效力原則，指向國家的義務將被解釋為對私人產生法律上可資執行的權利和義務，而GATT 1947和WTO協定目前為止都還沒有被GATT機構或者WTO機構解釋為產生直接適用效力的法律秩序，或者說，GATTl947和WTO協定都還沒有創造其適用主體既包括締約方也包括締約方國民的適用先例，其“相關協定指向成員方的義務”是否包含“國家司法機構必須保護私人權利”的原則，目前為止還并沒有得到解決。當然，WTO機構至今沒有將任何義務解釋為產生直接適用效力的事實，并不排除在某一成員的特定法律制度中，根據國內的憲法原則，成員方的某些義務可以直接賦予私人以權利。這就是說，WTO自己并沒有對直接適用效力問題作出統一、明確、肯定的要求，對于有些成員方自己愿意給予WTO協定以直接適用效力的事實，WTO并不反對。

2．各成員方理論界的看法。除WTO官方的態度外，WTO各成員對該問題的認識也至關重要。在這點上，各成員方理論界的看法幾無不同，一般都以為，WTO協定是建立在“對等互利”的談判原則基礎上的，因而條款的彈性都比較大，援引例外的可能性比較多，在遇有特殊困難的情況下成員方很可能會采取特別的措施以為救濟，或者干脆就轉而尋求在沖突雙方之間達成某種諒解。正是由于WTO范圍內的爭議主要得依靠協商解決，大不了以撤回承諾為后盾，使得決定給予WTO協定以“直接適用效力”的理由變得非常之牽強。另外，各成員方還普遍認為，不承認WTO協定的國內直接適用效力，也有助于為各成員方所承擔的國際條約義務多留出一點緩沖余地，而這對于任何一個成員方(尤其是新加入者)國家利益的保護，顯然都是非常重要的。

四、中國不應賦予WTO協定以直接適用效力

在我國，由于“八二憲法”及其修正案并沒有能夠就國際條約與國內法的關系問題做出規定，而國家最高立法機關在批準實施世貿組織《關于中華人民共和國加入的決定》時也沒有就WTO協定的國內直接適用性問題作出明確的規定，因而認識上的分歧很明顯。不少人主張，當國內法與我國所加入的WTO協定相沖突時，應當援引成例，比照已有的《民法通則》、《海關法》、《著作權法》、《專利法》、《商標法》等單行法律以及民事、刑事、行政等三大訴訟法的規定，賦予后者即WTO協定以“優先”適用效力。但也有許多人認為，應當學習美國、日本及歐盟的做法，不賦予或只是有條件地賦予國際貿易協定以“直接”適用效力。筆者以為，上述兩種主張各有其合理性，但是后者更切實際一些。原因有四：

第一，對國際貿易救助行為實行司法審查，雖然是中國政府在中國人世議定書中所承諾的諸多國際義務之一，但是作為一項制度，其首先是中國國內法的結果，因此適用國內法判案乃理所當然。眾所周知，中國不僅早在人世之前就已經建立起了旨在對政府行政行為實施司法監督的司法審查制度，而且司法審查的范圍還不小。從《中華人民共和國行政訴訟法》的規定來看，至少從理論上講，是包含了“國際貿易救助行為”的。因為按照該法第11條的意思，只要是被當事人“認為行政機關侵犯”了其“人身權、財產權”的，都可以成為法院司法審查的對象，而且根據該法第70條的規定，提起訴訟的主體還不僅限于中國人，這就完全符合了國際貿易救助司法審查的制度要求。當然，以“抽象行為”方式作出的國際貿易救助行為是應該排除在外的，因為該法第12條緊接著規定，“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……(二)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”。既然對國際貿易救助行政行為實施國內司法審查是《中華人民共和國行政訴訟法》的應有之義，那么適用該法所規定的原則和規則審案也就是理所當然了，而根據該法第52條的規定，“人民法院審理行政案件”，是應該“以法律和行政法規、地方性法規”以及“自治條例和單行條例為依據”的。

第二，從中國人世議定書及《中國加入工作組報告書》可知，在中國人世談判中，中國政府并沒有承諾要賦予WTO協定以直接適用的效力。事實上，世貿組織官方也從未強求。

第三，對于是否要賦予WTO協定以直接適用效力的問題，國際上絕大多數國家都持否定態度。①在這種情況下，如果我們單方面去限制自己的法律適用自由，主動尋求那種不公平的差別待遇，不僅無多大助益于國際貿易糾紛的實際解決，反而很有可能遺禍于國家主權，給國家帶來巨大的經濟損失。

第四，從技術層面看，中國國內法院直接適用WTO協定判案尚存困難。前文已經談到，WTO協定是在“對等互利”的談判原則基礎上簽訂的，其內容非常原則和抽象，甚至有時為了兼顧多方面的利益，還不得不特意去對其進行“模糊化”處理，而且有許多例外條款，可操作性不強。另外，現行WTO協定的立法技術所反映的一般都是歐美國家的法律傳統，與來自其他地區的成員方的國內法傳統大都大相徑庭。這樣，如果要求每一個成員方的國內司法審查機構都必須直接適用WTO協定判案，顯然是很不公平的，尤其對于像我國這樣一個后進的成文法國家，法律解釋技術還處于初創階段，其操作難度之大就更不用說了。