公共品供給機制：作用邊界變遷及影響因素

摘要：公共品供給機制是從供給主體和運行機理的角度抽象出的公共品供給模式，包括政府供給、市場供給和自愿供給。某一公共品的供給方式不是一成不變的，其供給機制的作用邊界處于變遷之中，主要表現為政府供給與私人供給的相互轉化。在公共品供給機制的變遷中，公共品的性質特征、技術進步、政府職能理念、公平效率準則、政府政策傾向、需求狀況以及私人資本規模都產生了一定的影響作用。

關鍵詞：公共品；供給機制；作用邊界變遷；影響因素

中圖分類號：F81

文獻標識碼：A

文章編號：1002—2848—(2006)01—0063—06

一、引言

公共品供給機制是從供給主體和運行機理的角度抽象出的公共品供給模式。馬斯格銳夫與薩繆爾森都認為，由于公共品具有消費的非排他性和非競爭性，私人供給必定存在效率或福利損失，因此，必須由政府供給。而此后的文獻研究則表明了私人在提供燈塔、教育(海伊和埃利，1988)、法律與秩序(安德森和希爾，1979)、基礎設施(貝托，1990)、農業科研(馬耶夫斯基，1989)以及其他公共品(考恩，1988；伍爾德里奇，1970)方面的潛在力量。羅森也指出，美國國內的民事糾紛除了訴諸法庭，每年有4萬多件由私人公司解決；大面積的私家花園在一定程度上起到了公園的作用。埃莉諾·奧斯特羅姆在對大城市地區的警察服務進行了詳細的實證分析之后，發現，“在公共經濟中，不只有政府(霍布斯)和市場(斯密)兩種秩序”。之后，奧爾森首次對公共品自愿供給理論進行了開創性的分析，而伯格斯湯姆·布魯梅和瓦里安一則探討了不同程度財富再分配對個人捐贈的不同影響，他們對自愿捐贈非合作一般模型的分析堪稱公共品自愿供給分析的經典。

樊麗明在博士后報告中，對公共品的政府供給、市場供給和自愿供給機制進行了詳細分析，認為，公共品市場供給機制是營利組織根據市場需求，以營利為目的、以收費方式補償支出的機制；政府供給機制則是在市場進行資源配置基礎上進行，以公平為目的、以稅收和公共收費為主要籌資手段，屬“第二層次”的機制；而自愿供給機制是在市場、政府機制發生作用的基礎上進行資源配置的，以利他為目的、以捐贈為主要方式，屬“第三層次”的機制。

而且，公共品的供給機制并非一成不變。弗雷德·S，麥克切斯尼發現，19世紀中期以前，美國的消防服務一直主要由私人自愿提供，之后才開始轉由地方政府提供?？扑棺匪萘擞鵁羲到y的歷史及其演變，注意到在17世紀時私人開始建立燈塔并收取費用，到1820年，四分之三強的燈塔是由私人建造的。之后英國議會通過法令把英國所有的燈塔授予領港公會。19世紀的教育、圖書館、警察等主要是私人的職責，而在20世紀這些項目越來越多地轉為政府的公共職能。20世紀80年代以后，回歸私人部門的趨勢又開始明顯，城市居民集合起來，雇用清潔工保持街道清潔，有的社區甚至請私人公司提供消防服務?？梢姡财饭┙o的三種機制作用的領域(邊界)在不同時間因條件的變化而變動。

本文著重探討公共品供給機制作用邊界的變遷以及影響變遷的主要因素，最后部分提供簡要的結論與政策建議。

二、公共品供給機制的作用邊界變遷

研究可知，公共品供給機制的作用邊界變遷依照歷史發展順序先后主要表現為兩種趨向：

(一)私人供給轉為政府供給

這一變遷過程的主要內容是私人部門在公共領域活動的收縮，政府逐漸從私人部門手中接過公共品的供給職責。具體來說，又表現為以下兩種路徑。

其一，公共品市場供給轉為政府供給。譬如燈塔，在許多經典教科書中，燈塔經常被作為必須由政府供給而不是由市場供給公共品的一個例子，經濟學家們也通常認為，由于不可能向受益于燈塔的船只所有者收取可靠的費用，任何私人或企業建造和維修燈塔就不可能營利，但是考察英國的燈塔建造經營歷史就會發現，政府建造并經營燈塔的活動(主要由領港公會負責)開始于18世紀末，而早在17世紀末，私人就已經開始從事燈塔的建造和運營。而且由公開的統計資料也可證明，早期的燈塔主要由私人供給。1936年，英國議會通過法令將所有的燈塔授予領港公會，領港公會有權購買剩留在私人手中的燈塔，到1842年，除“地方性的燈塔”外，在英國已經不再有私人所有的燈塔了。

又譬如教育。美國的早期教育發展經歷了從市場供給到政府供給的過程。在清教徒的新英格蘭，最初的學校是教會的附庸，而后為官方所接管。伊利運河通航之后，農民從新英格蘭的山區來到富饒的中西部平原，在所到之處不僅建立了中、小學，還建立了大學和神學院。最初的學校是私立的，但政府漸漸發揮較大的作用，起初在財政上給予資助，繼而建立和管理學校，許多州或地方都有法律明文規定要建立一所“公立免費學?！?。從19世紀40年代起，由“美國公共教育之父”——霍勒斯·曼發起了一場旨在用免費學校替代形形色色私立學校的運動，并最終使美國建立起了完整的公立教育制度。

其二，自愿供給轉為政府供給。比如，消防服務普遍被認為是一種純公共品，理應由政府通過稅收籌集資金供給，但是考察美國消防史就會發現，歷史上的美國消防主要是由私人自愿提供的。這種自愿性的消防起因于17世紀芝加哥的一場大火，當時的居民自愿組織起來以避免火勢蔓延。19世紀中期，許多城市政府開始提供公共消防服務，并對自愿消防頒布了禁令，從而終結了200多年的私人自愿消防服務。而且，在美國歷史上，對精神病人的照看、爭取婦女權利、保護大自然、戒酒、計劃生育以及歷史教育等等，都是由非營利組織率先倡導或實施，其中不少最終都導致了政府采取行動。羅斯?？偨y作為一個偉大的政治家，從19世紀后期開始一直支持保護大自然，但他的活動是在私人捐助的支持下進行的，其結果之一是于1916年建立了國家公園服務機構。

(二)政府供給轉為私人供給

與私人供給轉為政府供給相反，這一變遷過程的主要內容是政府活動領域的收縮，而私人部門對公共領域的介入開始增多。這種轉化同樣也表現為兩種路徑。

其一，政府供給轉為市場供給?！疤峁┍匾墓苍O施”被斯密認為是政府的主要職能之一，公共設施投資支出也因此而成為政府支出的一項主要內容。此后，很長一段時期以來，基礎設施投資被理所當然地認為是政府專長甚至專有的領域，但基礎設施的外部性并不意味著市場機制和私營部門不能發揮積極作用，相反，私人部門在基礎設施投資中正發揮著越來越大的作用。BOT(build—operate—transfer，建設一運營一移交)、PPP(public privatepartnership，公共私人伙伴關系)等融資模式的不斷出現，政府對自然壟斷行業管制的不斷放松，使得私人資本不僅可以投資于水、電、路等基本的經濟性基礎設施，甚至于監獄——這個一度被認為是市場化“禁區”的公共品，其供給中也開始出現私人資本的影子。

其二，政府供給轉為自愿供給。此如社會福利和社會公益事業。隨著經濟的不斷發展和居民收入水平的提高，為居民提供必要的社會福利及保障也逐漸成為政府的主要職能之一，“福利國家”模式開始出現并不斷壯大。但是，隨著非政府組織(Non—governmentOrganization，NGO)作為“第三部門”(thethirdsector)的不斷發展，私人自愿供給在公共品供給中的地位越來越不容小視，特別是對一些事關居民基本社會福利及保障的事業，發揮著越來越大的作用。據統計，美國非營利組織捐贈體現的公共品供給規模在1997年相當于政府支出規模的5．1％，占當年GDP的1．6％。

三、公共品供給機制作用邊界變遷的影響因素

公共品供給機制的作用邊界受諸多因素的影響，公共品自身性質、技術條件、政府職能理念、公平效率標準、政府政策傾向、需求狀況和私人資本規模的不同，可能導致不同的供給方式。

(一)公共品的性質特征——選擇供給機制的前提

公共品自身的性質特征是決定公共品供給機制的最基本因素。如前所述，公共品的基本特征是消費的非排他性和非競爭性，但是，這僅是從與私人品相對比的角度而言，并不意味著所有的公共品都是完全地非排他和非競爭，也不意味著所有公共品都具有程度相同的非排他性和非競爭性。事實上，不僅不同公共品的非排他和非競爭性質不同，而且各自非排他和非競爭的程度都有所不同。這樣一來，不同性質特征組合的公共品就決定了不同供給機制的選擇。具體有以下幾種情形：

第一，具有完全的非競爭性和非排他性(純公共品)，比如國防。對于純公共品而言，由于具有完全地消費非排他性，從需求方看，作為“經濟人”的消費者具有隱瞞真實需求偏好的可能，都期望成為“免費搭車”者，不能提供市場活動必需的有效信息；從供給方看，排他不可能，從而向誰收費、如何收費、收多少費都成為難題，價格機制難以發生作用，因而市場不能保證公共品的符合帕累托效率的供給，市場供給不足。由于純公共品具有消費的非競爭性，即邊際成本為零，生產者為了爭取利潤最大化，不可能按照邊際成本定價，而按照高于邊際成本的水平定價，則必然供給量不足，降低消費者福利水平。因此，在純公共品供給方面，存在“市場失靈”，由政府供給是有效的。

第二，具有非競爭性，但排他成本較高，比如無線電視。此類準公共品非常類似于純公共品，具體的消費者很難明確，從而難以將“免費搭車”者排除；消費者在消費時不存在競爭關系，私人供給必會造成福利或效率損失。因而，政府供給往往是此類公共品的有效選擇。

第三，具有非競爭性，但排他成本較低(俱樂部產品)，比如有線電視。對于此類準公共品而言，盡管消費者彼此之間消費互不影響，但由于可以比較容易地將未付費者排除在消費群體之外，價格機制能較好地發揮資源配置信號作用，收費籌資成為可能，從而可以吸引私人部門的進入。因而，對于此類公共品，政府供給與私人供給均可采用。

第四，具有競爭性，同時有非排他性(或排他成本較高)(公共池塘資源產品)，比如城市道路。此類準公共品的消費者之間彼此互相影響，特別是在達到擁擠點以后，競爭關系更是明顯，但由于排他成不可能或成本高，從而不能(或很難)將未付費者排除在外，價格機制難以適用。因而，私人供給不可能，而由政府供給便是一個不錯的選擇。

第五，具有競爭性，同時排他成本較低，比如高等教育。此類準公共品在性質上更加接近于私人品，消費者之間存在競爭關系，同時又可以比較容易地實現排他，收費或接受捐贈成為其經常采用的籌資方式。因而，私人供給是最常采用的方式，政府有時為實現特定目標也會參與供給。

(二)技術進步——改變公共品的性質特征(非排他屬性)

實際上，公共品的非排他和非競爭性質屬于兩個不同層面的問題。公共晶的排他性與否以及排他程度的高低，涉及的是一個成本問題而不是一個邏輯問題，其可行或者不可行依賴于執行成本的相對高低，而排他執行成本最終則取決于技術水平。公共品的競爭性與否以及競爭程度狀況則直接取決于消費者的數量，屬非技術因素。因而，技術進步可以通過降低公共品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共品的性質特征，進而影響公共品供給機制的選擇。

第一，技術進步使得區分消費者付費與否成為可能，從而直接改變了某些公共品的屬性，使其由非排他狀態變為排他狀態。譬如，在有線電視技術發明以前，電視信號都是通過電磁波的形式向消費者傳送，消費者對電視信號的消費既是非競爭的，也是非排他的，此時的電視信號是純公共品，幾乎全部由政府提供，私人供給的情況很少甚至沒有。但是，隨著科學的不斷發展，有線電視技術、加密技術開始出現，電視信號不能排他的問題得到有效解決，那些不愿付費的消費者將會很容易地被排除在有線電視的消費之外，而由私人投資興辦的電視臺也開始涌現。

第二，技術進步使得準確計量成為可能，從而大大降低了公共品的排他成本。準確計量技術的落后使得公共品的排他成本較高，容易產生過度消費甚至浪費現象，導致“公地悲劇”。技術水平的不斷進步改變了這種狀況，可分割、可計量的技術使得消費者對公共品的消費量一目了然，由此便可根據消費量對消費者征收使用費，從而為私人資本參與這些行業或領域公共品的供給提供可能。比如，在沒有采用水表(潔凈水和污水)、電表、氣表、熱表等計量工具之前，水、電、氣、熱這些生活必需品由消費者免費消費或平均承擔成本，浪費現象嚴重，私人投資難以取得利潤。而采用科學計量工具之后，每個消費者的使用量均可明確核算，對其收取的使用費使得彌補供給成本成為可能，因此，這些行業對私人資本的吸引力越來越大。

第三，技術進步可以改變某些公共品產業的性質，使公共品的生產過程可以垂直或水平分解，而且進入門檻不斷降低，從而為私人資本進入提供可能。技術進步對整個公共品產業都具有自然壟斷性的狀況提出了挑戰，整個產業鏈條不再具有完全相同的自然壟斷性質，其中某些業務完全可以進行競爭，而且進入競爭的門檻越來越低。比如，在程控交換機技術沒有發明之前，電話通信整個行業都具有一定的自然壟斷性，此時經常采取的辦法是由政府統一經營，私人資本禁止涉人；程控交換機技術以及IP技術的產生使得通信網絡和通信服務得以分離，通信網絡由于仍具有自然壟斷的特點而仍需政府獨家經營，通信服務卻已具備了進行競爭的條件，從而私人資本開始大量進入此領域并展開充分的競爭。

(三)政府職能理念——決定政府活動范圍

若將整個社會簡單地劃分為公共領域和私人領域，那么公共品是公共領域的核心問題，政府的活動應主要集中在公共領域，但不同的政府職能理念卻決定了政府在公共領域活動的范圍以及介入的程度。歷史地考察，政府職能理念的變遷主要經歷了三個階段。

第一，“斯密”政府。在早期自由資本主義階段，政府的活動范圍十分有限，且必須以促進私人資本發展為核心，僅僅承擔“夜警”的角色，其主要職責被明確規定為提供國防、維持社會秩序以及必要的基礎設施等三項公共品。而與之相對的私人部門的活動領域卻十分廣泛，“看不見的手”不僅向全社會提供大量的私人品，而且，還在一定程度上承擔著部分公共品供給的任務。斯密曾指出，私人供給公路、橋梁、運河等公共品，應堅持利于商業發展和費用適度原則，即“只能在商業需要它們的地方興建，因而只能在宜于興建的地方興建。此外，建造的費用，建造的堂皇與華麗規模，也必須與該商業的負擔能力相稱，就是說，必須適度?！?/p>

第二，“凱恩斯”政府。20世紀30年代的大危機打破了傳統古典經濟學的市場無所不能的完美幻覺，使人們普遍意識到市場制度的缺陷。凱恩斯提出應拋棄自由放任的自由主義，充分發揮“看得見的手”的作用，實行政府干預經濟以刺激社會需求，由此，政府對經濟生活的干預逐漸增多并達到高潮。其結果便是公共品的政府供給方式成為主導，由政府供給的公共品在范圍、種類、數量以及質量等方面都比以前有所提高，不僅如此，政府還介入私人領域，直接參與一些私人品的供給。

第三，“哈耶克”政府。從凱恩斯的國家干預論被提出，哈耶克就對其展開強烈批評，但兩人的激烈論戰卻被當時凱恩斯主義的盛行所掩蓋。20世紀70年代以后經濟的持續“滯脹”又使人們開始反思凱恩斯主義，重新審視哈耶克的自由主義思想。哈耶克強調應重回“古典”，重視市場的“自生自發”秩序，限制政府過多干預經濟。而正是在哈耶克思想的影響下，20世紀80年代開始西方資本主義國家紛紛展開私有化與放松管制浪潮。許多涉及公共品行業的國有企業和自然壟斷行業紛紛對私人資本開放，公共品的私人供給情形逐漸增多。

(四)公平與效率——選擇供給機制的標準

公平與效率是任何時期公共晶供給機制選擇的都應堅持的兩大標準，而且事實上，政府職能理念變遷的每一個階段都蘊涵著公平與效率的權衡與選擇。一般來說，政府供給更看中公平而忽視效率，而私人供給則更強調效率。因此，不同時期對公平與效率的不同側重必然導致不同公共品供給方式的選擇。比如，歐洲的運河橋或水閘。在自由資本主義時期，人們篤信市場制度的完美無缺，強調私人部門的效率，限制政府作為，堅持只要市場能發揮作用的地方就不需要政府參與。因此，那時歐洲的許多運河橋或水閘由私人供給而不是政府供給，其主要理由便是私人部門相對政府部門的效率要高。而二戰結束后，許多歐洲國家的社會民主黨上臺執政，他們強調社會公平，認為各個收入階層包括低收入者都具有獲得公共品的權利，并保證最低的公共品消費水平。因此他們將運河橋或水閘之類的基礎設施行業公共品收歸國有，由政府供給。但20世紀80年代以來，因缺乏競爭和管理缺陷，政府供給的公共品效率較低，造成宏觀稅負上升，政府支出規模擴大，財政赤字增加，政府債臺高筑，反過來進一步加重納稅人負擔。因此，保守黨上臺執政后紛紛進行私有化改革，又將許多基礎設施類公共品行業放給私人經營管理，重回私人供給的軌道。

又如社會保障。建立社會保障的初衷是為了實現公平，特別是保護那些在市場競爭中處于不利或弱勢地位的群體，供給主體主要為政府。但隨著社會保障覆蓋范圍的擴大和保障層次的提高，由政府單一供給已逐漸顯出諸多的矛盾與缺陷，主要表現為宏觀稅負水平的提高以及保障的低效率。因此，為了提高效率水平，目前世界各國都在力求改變完全由政府單一供給的現狀，將國家保障、企業補充保障以及個人保障結合起來，使個人承擔部分社會任務，從而充分加強個人對風險防備的責任。

(五)政府政策傾向——私人供給的前提與保障

第一，管制政策。由于事關全體公民的利益，政府一般都對公共品行業進行嚴格的管制，此時被管制行業由政府獨家供給，私人供給決無可能。但政府管制往往會產生低效率、甚至是無效率的局面，資源浪費、官員尋租的現象時有發生。放松管制為公共品私人供給提供了前提和可能，私人資本逐漸進入那些所需投資規模較小、能夠實現排他或部分排他的公共品行業。

第二，稅收政策。政府對私人部門和非營利組織的稅收政策是影響其發展和供給公共品規模的重要因素。顯然，政府對私人部門供給公共品給予稅收減免等優惠政策，會提高其供給能力，增加激勵，可以提高私人供給份額。反之亦然。

第三，政府購買與捐贈政策。20世紀70年代以后，美國非營利組織供給公共品的規模擴大得益于政府購買和捐贈。隨著政府職能的擴張，尤其是聯邦政府實施的醫療保險、地方政府實施的低收入者的醫療補助、貧困救濟、食品券等社會保障職能的擴展，為了避免政府直接供給(或生產)的低效率和政府機構的擴大，與私有化相并行的另一種選擇便是政府提供資金，委托非營利組織供給(或生產)，雙方形成契約關系，既避開了非營利組織自身籌資不足的難題，也保證了不同非營利組織之間的競爭，高效使用政府資金，又有利于穩定和增加就業，一舉多得。為了體現對非營利組織供給公共品的支持，政府也給予非營利組織一定的捐贈。

(六)需求規模及其偏好的多樣性——私人供給的空間

人們對不同類別公共品的需求偏好是有差異的，因而供給方式也不宜一概而論。人們對國防、外交、法律、行政管理、基礎設施、城市公共衛生、公共安全等的需求盡管存在差異，但共性大于差異，政府提供可以發揮“規模效益”的長處，可以降低管理成本，效率更高。而對醫療服務、病人護理院甚至教育等，人們要求相對多樣化，基本的要求可能相近，進一步的要求則是“對癥下藥”的個性服務。這既使政府統一供給顯現出不足，也為私人供給創造了可能的空間。私人提供一些服務項目可以“量體裁衣”，更能滿足消費者的不同需求。用美國前總統里根的話說，“這種戰略(即私人供給服務)確保生產消費者需要而不是政府官僚所需要的服務”。

(七)私人資本規模——私人參與公共品供給的可能性

第一，私人資本發育程度決定私人參與公共品供給的程度。尤其是對于轉軌過程中的國家而言，由單一的公共品政府供給轉變為政府、私人混合供給，其進程和格局在相當程度上取決于私人資本發育程度。就中國目前而言，包括外商投資、港澳臺投資、國內集體經濟、聯營經濟、股份制經濟、私營經濟、個體經濟在內的大口徑的私人資本的引入和成長，加之規模可觀的居民儲蓄，是私人資本供給公共品的財力基礎。

第二，融資制度的創新可促進私人資本參與公共品的供給。公共品融資制度的創新主要表現在兩個方面。其一，現代公司制的產生，使得眾多閑散的中小資本可以集中起來，改變了私人資本愿意投資公共品但財力不足的尷尬局面，從而極大地促進了私人資本對公共品領域投資的增長。其二，項目融資的出現可以盡可能少地占有自有資金，還可以在法律責任上將項目公司和承辦企業區分開來，因此，對于那些有償還能力并能盈利的公共品項目，私人更愿意通過項目融資的方式進行，如資產證券化等。

四、結論與政策建議

公共品供給機制包括政府供給、市場供給和自愿供給等三種。某一公共品的供給方式不是一成不變的，相反，其供給機制的作用邊界是在不斷的變遷中。如將市場供給機制與自愿供給機制統稱為私人供給機制，則公共晶供給機制的邊界變遷主要表現為私人供給轉為政府供給和政府供給轉為私人供給兩個方面。公共品供給機制作用邊界是影響公共品供求的多種因素作用的結果。從供給角度看，公共晶的性質特征、私人資本的規模影響供給方式的變遷，而技術創新又會改變公共品的自然特性，從而影響公共品的供給方式；從需求方面分析，公共品需求規模及偏好的多樣性會影響公共晶供給方式變遷。而政府職能理念、公平效率準則以及政府政策的導向也會對供給邊界的變遷產生一定影響。

針對目前中國的國情，特提出以下政策建議：

1．中國目前正處于經濟的起飛階段，公共品需求龐大而政府財力有限的矛盾十分突出，應在保證公共品政府供給的基礎上，充分發揮私人部門在公共品供給中的作用，適當引入市場供給和自愿供給機制。

2．政府應在制定發展規劃、提供信息服務、放松管制等方面為私人部門參與公共品(主要是準公共品)供給創造必要的條件，并利用稅收、土地等政策措施鼓勵私人供給的發展。

3．政府對政府和私人部門供給公共品均應實施監管，包括對公共品供給質量和標準的監督，對收費項目、收費標準和非營利組織財務活動的監督，以及可能出現的負外部效應的約束。