不完全競爭市場中的電信普遍服務運行體系

摘要：隨著我國電信行業引入競爭機制，使得我國電信市場打破壟斷，形成了力量相對均衡的競爭新格局。各類電信業務資費向成本靠攏，電信企業無法再實行企業內部不同業務間的不合理交叉補貼。因此，電信普遍服務問題已成為政府和學術界關注的重點。本文基于不完全競爭市場的普遍服務機制，通過對電信普遍服務的運行體系的分析，針對電信普遍服務運行體系中的核心問題，提出電信普遍服務項目的制定步驟和競標程序規則設計方案，為更好地制定適應市場環境的普遍服務政策提供理論依據。

關鍵詞：電信；普遍服務；收入再分配；外部性；運行體系

中圖分類號：F626

文獻標識碼：A

文章編號：1002—2848—(2006)01—0011—06

一、電信普遍服務的經濟學內涵

普遍服務屬于一種財政范疇，它一般包括兩種不同的功能：第一，研究對象外部性的內部化；第二，實現收入再分配。

(一)普遍服務政策作為庇古稅將電信網絡的外部性內部化

電信網絡外部性是指所有已經加入到電信網絡的用戶將從新用戶處獲益，因為他們可以與更多的人利用電信服務進行信息交流獲得利益，但入網的成本只能由新用戶承擔。當存在這種外部性時，或者說當入網的私人收益小于社會收益時，電信網絡發展可能會處于非常低的均衡狀態，只依靠市場會使很多人不能享受電信服務，于是就產生了市場失靈問題。例如，假設所有人預期電信服務將不會得到廣泛應用，則最終結果會使電信網絡處于一個較低的發展水平，并形成過高的接入價格(入網費和月租費)所產生的門檻。如果政府采取對網絡的接人提供補貼政策，則會解決或者緩解這個問題，這也正是普遍服務政策可以取得的結果。由于電信網絡外部性是正的外部性，所以庇古稅作為普遍服務政策的表現形式等價于某種形式上的補貼。

但是，電信網絡的外部性并不一定意味著需要政府干預或實施普遍服務政策。首先，電信運營商可能會出于利潤最大化的動機將這種外部性內部化，即運營商在電信網絡發展初期，引入促銷價的方法吸引用戶，從而使電信網絡發展達到高水平的均衡；其次，在電信服務的接入彈性很小的條件下，人們是否選擇電信服務不會隨著接人價格的變化而產生很大的變化，在這種情況下，就沒有政府干預或者提供補貼的必要。

在普遍服務政策作為庇古稅將電信網絡的外部性內部化的過程中，存在一個外部性內部化程度問題。庇古稅作為等價于某種形式上的財政補貼，一般是來自于財政稅收，而這種財政稅收由于存在公共資金的影子價格，它具有社會成本，也就是說在取得電信網絡外部性收益的同時，公共財政也必須付出社會成本。隨著財政稅收單位數額的增加，它所帶來的社會額外損失也隨之增加。圖1表示了電信普遍服務最佳補貼的確定原則，當邊際外部性收益等于邊際成本時，總外部性收益和由于補貼所形成的社會成本之差最大，此時普遍服務政策對電信網絡的補貼是最佳補貼數S*。圖中，C表示補貼的社會成本；R表示電信網絡正外部性收益；邊際成本MC是指增加單位補貼時所增加的社會成本，它是一個補貼數的遞增函數；邊際外部性收益MR是指增加單位補貼時，電信網絡所增加的外部性收益，它是一個補貼數的增減函數。

電信普遍服務政策將電信網絡正外部性內部化促進了電信網絡的擴張，電信網絡的擴大對整個經濟帶來溢出效應，而這種電信網絡溢出效應與經濟發展水平的關系可用圖2表示。

從圖2中可知，隨著電話主線普及率的提高，一個國家的經濟發展水平也在相應提高，二者呈正相關關系。但電信網絡溢出效應正外部性在主線普及率高低的不同階段對經濟的貢獻卻是不同的。在電信網絡發展的初期，主線普及率還比較低，電信網絡的正外部性對經濟的貢獻比較小。隨著主線普及率的提高，電信網絡的正外部性對經濟的貢獻的作用在大幅度增長。但在電信網絡發展的高水平時期，這時隨著主線普及率的提高，電信網絡的正外部性對經濟的貢獻開始在下降。也就是說，在電信網絡發展的中期，電信網絡的正外部性對經濟增長的促進作用是最大的。

(二)普遍服務政策實現收入再分配

普遍服務政策實現收入再分配是指利用扭曲相對價格的方法，對低收入階層和高成本地區的電信用戶進行補貼。由于經濟發展的不平衡性，利用收入再分配手段解決收入不平衡和地區發展不平衡是政府面臨的一項重要工作。在電信服務普及率較低的國家，隨著電信服務的應用日趨廣泛，人們對電信網絡的最終發展程度有比較高的預期，而電信普遍服務政策可以發揮收入再分配功能來促進經濟的均衡發展。

盡管如此，實施普遍服務政策需要回答的一個現實理論問題是：為什么用扭曲相對價格的方法而不是利用直接稅的手段來實現收入再分配?根據“斯蒂格里茨一阿科森”定理，實現收人再分配的最佳途徑是直接對收入征稅，而利用間接稅調節產品和服務的相對價格進行收入再分配則是低效率的手段。而與此相對應的一種觀點是收入再分配政策并不完全對應于普遍服務的選擇，實施普遍服務政策實際上等于政府代替消費者進行消費選擇，但政府并不能代表消費者的偏好。但實際上，“斯蒂格里茨一阿科森”定理與普遍服務政策并不矛盾，因為該定理成立是以沒有消費的外部性以及稅務部門能夠核實消費者的實際收入為先決條件的。因此，從次優的觀點出發，并考慮某些制度因素，例如，稅收系統的效率比較低和公共資金的成本或影子價格比較高的特點，可以利用兩種方法實現收入再分配：一種方法是利用交叉補貼機制實現普遍服務政策或收入再分配；另一種方法是利用一般的財政稅收手段。假設消費者的收入狀況是已知的，對于第一種方法而言，由于存在相對價格的扭曲，因而會產生相應的社會成本，但同時它可避免利用一般稅收系統實現收入再分配所產生的社會成本。因此，如果公共資金的影子價格非常高，則利用交叉補貼機制實現收入再分配所得到的社會福利很可能高于用直接的收入再分配方法所得到的社會福利。根據以上觀點，讓電信行業對總稅收做出比較大的貢獻有可能是符合效率原則的，因而在實際上，許多發展中國家的政府基于效率原因均實施電信行業上繳較高利稅的政策。

但普遍服務政策實現收入再分配的同時也在一定程度上損害了市場經濟最根本的競爭機制，特別是在經濟發達、市場經濟完善的國家，更有可能帶來社會效益的降低。這是因為，第一，普遍服務政策的實質是收入再分配，這不是一條促進信息化社會成長的道路，相反會抑制企業的創新精神；第二，收入再分配一般會與政治利益相關聯，普遍服務政策經常被作為達到某種政治目的的借口。

二、電信普遍服務的運行體系

電信普遍服務的運行體系涉及到確定普遍服務驅動機制、制定普遍服務目標和實施制度、實施普遍服務的具體過程、評估市場績效等一系列過程，如圖3所示。

首先從電信普遍服務的經濟學分析中得出，實施電信普遍服務的驅動機制主要是通過電信網絡正外部性，促進經濟增長和實現收入再分配，從而促進社會公平。而驅動機制本身又取決于各國的經濟發展水平和政治、文化環境。每個國家的規制機構根據各自的經濟發展水平和電信產業環境，選擇不同的驅動機制作為普遍服務的重點，從而制定本國的普遍服務目標。

普遍服務目標制定后，電信昔遍服務經濟運行體系的重點就是普遍服務實施制度的制定。在普遍服務實施制度的制定過程中，規制機構必須考慮電信市場競爭狀況和普遍服務實施制度之間的相互制約關系。電信普遍服務實施制度影響著市場競爭環境，同時市場競爭狀況又將直接影響到普遍服務的具體實施。例如，交叉補貼在某種程度上影響了電信市場引入競爭機制，同時引入競爭又將使交叉補貼無法繼續實施。

在制定普遍服務實施制度的基礎上，需要進行普遍服務實施方法設計和普遍服務實施運營商的選擇。在這個過程中，應該解決的最主要的問題是規制機構和電信運營商之間的信息不對稱問題，這也是電信普遍服務運行體系中的核心問題之一。在信息不對稱的情況下，運營商很可能產生逆向選擇和道德風險行為，從而導致市場的低效率。運營商的逆向選擇行為主要表現為運營商為了實施普遍服務，向規制機構提出有利于自己的不合理要求。道德風險行為主要表現為運營商在實施普遍服務的過程中，為了自身的利益故意不達到普遍服務的最低要求。所以，在普遍服務實施運營商的選擇過程中，尤其是在制定普遍服務成本補償機制的過程中，必須設計一種激勵約束相容的機制來解決信息不對稱問題。拍賣競標機制能較好地防止運營商的逆向選擇和道德風險行為，從而激勵運營商降低企業成本，有效地確定電信普遍服務的補貼。

在普遍服務實施過程中，規制機構還必須對市場績效進行評估，根據評估反饋信息進行普遍服務實施制度的修正。在市場績效的評估過程中，應主要考核三個方面的指標：降低企業成本的激勵、社會福利的提高以及電信普遍服務目標的實現程度。

三、我國電信普遍服務項目的制定

根據我國的具體情況，當電信普遍服務的目標確定和建立普遍服務基金之后，就需模擬構建對電信普遍服務的具體實施步驟(見圖4所示)

我國電信普遍服務具體實施步驟包括10個方面的內容：項目實施目標的確定、項目的申請、項目的制訂、財務評估、項目選擇、項目的招標、項目實施運營商的確定、項目的實施、發放補貼和項目的監督、評估。其中，前5個方面的內容可歸為電信普遍服務項目的制定。

(1)電信普遍服務項目目標的確定：根據不同地區普遍服務目標的不同，確定相應的項目目標。

(2)電信普遍服務項目采用的申請：我國的每個基礎電信運營商都可向電信普遍服務基金管理機構申請電信普遍服務基金項目。

(3)電信普遍服務基金項目的制訂：電信普遍服務基金管理機構首先對所有的項目申請進行技術分析，然后制訂特定的電信普遍服務項目，而且每個項目都被設計用于覆蓋一系列鄰近地區。

(4)項目的財務評估：采用成本—收益分析法，由電信普遍服務基金管理機構對每個項目進行評估，計算每個項目的私營凈現值和社會凈現值。由于電信網絡的正外部性，電信普遍服務項目的社會凈現值總是大于私營凈現值。電信普遍服務項目的收益按其收益程度可分為直接收益和間接收益。直接收益就是運營商實施普遍服務項目直接提供電信業務所獲得的銷售收入和營業收入；間接收益就是運營商實施普遍服務項目所帶來的除運營商外的其他人的收入。

(5)普遍服務項目的選擇(表1表示了電信普