內蒙古阿拉善盟城鄉差別的狀況、根源及其對策研究

阿拉善盟地處內蒙古自治區最西端，有阿拉善左、右和額吉納三旗。是人口少、沙化最嚴重、以牧業經濟為主體的邊疆少數民族地區。近年來由于決策科學、政策對路，“三化”進程加快，地區經濟社會發展較快，因此，本課題將其上述三旗納入12個樣本點中加以研究，有其典型意義。

一、城鄉差別的現狀及特色

阿拉善三旗為縮小城鄉差別所實施的戰略和措施各有側重點，因而各顯其不同的特色。

（一）阿拉善左旗

1.“工業強旗”發展思路，呈現效益

阿左旗從當地實際出發堅持“工業強旗”發展思路，大辦工業，辦大工業，有力地促進了全旗經濟社會的快速發展。2004年，全旗完成工業生產總值28億元，同比增長40.8%，完成增加值15億元，對經濟的貢獻率達70%，充分印證了“有工才有富”的道理。該旗以資源為依托，以園區建設為載體，以項目為支撐，做大做強湖鹽及鹽化工業、煤炭及煤化工業、鐵金等礦產品采選加工業，充分吸納農村牧區勞動力就業。

2.新型產業方興未艾

“農牧家庭游”是阿左旗2004年由農牧民自發形成的新型產業。該旗由旅游部門牽頭，組織工商、衛生、食品等部門對40多個申請戶進行了環境、交通、衛生、飲水、接待能力等方面的實地綜合考察，最終確定17戶為阿左旗首批“農牧家游”掛牌點，并為其免費辦理工商、衛生等證件。2004年全旗“農牧家游”接待游人3.2萬人次，實現收入160萬元，僅宗別立鎮王家平一家2004年就接待游客5000多人，營業收入達到15萬元。雖然這一產業還未成規模，但已形成氣候，成為該旗旅游業特有的一道風景線。

3.創造就業平臺，造富一方民生

就業是民生之本，和諧之基。阿左旗就業、扶貧、農牧等部門聯合出擊，一手抓培訓，一手抓輸出，創造了就業平臺。2004年，該旗投入資金40多萬元，對1670名農牧民進行了職業技術培訓，其中1314人落實了就業崗位。該旗已批準就業局、職業中等專業學校、開元餐飲、綠丹藍美容美發等單位為農牧民轉移培訓定點機構，形成了覆蓋城鄉的培訓網絡，架起了一座使農村牧區剩余勞動力走向新生活的金橋。今年上半年，該旗正在培訓農牧區勞動力2000多人，占全盟培訓指標的68%，涉及建筑、餐飲、機電、保安、酒店、駕駛、家政服務、美容美發等16個專業和技術。

4.增強社保制度實施力度，穩固和諧之根基

養老保險，截至2005年5月底，該旗參保職工11268人（企業2063人、事業單位4499人、個體及身份置換人員4706人）。新增擴面436人，完成擴面任務1000人的44%。收繳養老保險金1029萬元，為6260名離退休人員及遺屬（441人）發放養老保險金2168萬元，社會發放率達100%。醫療保險，全旗參保13669人，新增擴面200人，完成全年800人任務的25%，收入368萬元，支出438萬元。失業保險，全旗參保6590人，新增擴面297人，完成全年500人任務的59.4%，收繳失業保險金98.88萬元，為31人發放失業保險金4.42萬元。

(二)阿拉善右旗

1.城市化水平高

阿拉善右旗是內蒙古18個邊境旗縣之一，也是自治區級貧困旗縣。全旗總面積7.3萬平方公里，邊境線長45.25公里，地形地貌以沙漠戈壁為主，巴丹吉林沙漠橫貫全境，可利用草場面積僅占全旗總面積的三分之一。境內無地表徑流，年均降水量100毫米，年均蒸發量4100毫米，植被稀疏，生態脆弱?？側丝?.5萬人，包括蒙、漢、回、藏等10個民族，蒙古族人口占總人口的1/3。旗所在地額肯呼都格鎮區面積4平方公里，常住人口1.5萬人，雅布頓鎮常住人口2000多人，兩鎮共計1.7萬人，因而人口城市化水平為68%。

2.戰略明確，重點突出，求真務實，成效明顯

該旗根據旗情實施了“三區兩邊”發展戰略，突出重點，著力建設“沿山、沿路兩個中心城鎮，三個生態園區，四個工業基地，五個自然保護區”，促進了經濟社會的可持續發展。2004年，該旗生產總值達到5.9億元，年均增長31.7%，是2000年的3.2倍；三次產業結構由2000年的38：28：34調整為15.7：62.8：21.5；財政總收入達到5370萬元，年均增長34.3%，是2000年的3.5倍；城鎮居民人均可支配收入和農牧民人均純收入年均分別增長10.8%和9.8%，達到7715元和3626元。

3.加大就業培訓力度，提高創業能力和自主擇業本領

2004年，該旗認真落實國家、自治區各項優惠政策，為下崗就業人員再就業暢通渠道，搞好服務。優先安置20戶企業民營化改革中下崗的1250名職工，累計籌措資金2000多萬元，使1012名職工通過各種途徑得到妥善安置，再就業率達到81%。稅務、工商和衛生防疫等部門為138名下崗失業人員減免各種稅費22萬元；勞動、經貿和金融機構協調，為199名下崗失業人員提供小額擔保貸款396萬元，就業部門為411名下崗失業人員接續了社會保險關系，補貼社會保險費40萬元，提供崗位補貼7萬元，同時舉辦了7期就業培訓班，累計培訓下崗人員和牧區轉移勞動力308人，實現就業253人，其中有96名牧民一次性安置到長山工業基地鐵合金廠就業。

4.社會保障初顯成效

阿右旗在認真貫徹落實“兩個確?！?、城鄉低保和“三條保障線”的各項政策中，特別實施了《阿右旗新型農牧區合作醫療試點方案》，將阿敖與孟根蘇木兩個試點嘎查的174戶535人納入參保統籌范圍，有效減輕了農牧民看病就醫的負擔，增強了農牧民抵御大病風險的能力。同時，還制定出臺了《退牧還草牧民養老保險實施辦法》，在全盟率先推行牧區養老保險，將55周歲以上牧民納入養老統籌并享受養老保險待遇。

(三)額濟納旗

1.以“生態立旗”為根本，正確處理經濟、社會發展與生態治理的關系

該旗被列入國家生態治理重點縣建設工程和黑河流域生態治理工程范疇，狠抓了“黑河水利工程、天然林保護工程、防沙治沙工程、小生物圈建設工程”。2000年，國家安排5億元資金，實施黑河分水與黑河生態綜合治理工程，東居延海連續幾年進水，2004年黑河水域面積達到35.7平方公里，達到上個世紀40—50年代的水平，標志著黑河流域綜合治理取得明顯成效，流域調水機制日臻完善。近兩年該旗加大農牧民轉移力度，把人財物集中投向政府所在地達來庫布鎮、策克口岸和賽漢陶賴工業小區，以帶動產業和人口轉移，為消除城鄉兩元結構探索著新路。

2.以“國防建旗”為依托，推動國防建設和經濟建設協調發展

該旗有舉世矚目的“東風航天城”等國防高科技試驗基地及500多公里的國境線。該旗充分利用駐軍部隊在裝備、技術、人才上的優勢，爭取駐軍部隊對地方經濟建設的扶持，為地方基礎設施建設、重點工程、生態建設發揮積極作用。同時，地方政府為部隊建設也提供著移民搬遷、草場出讓等各種便利，形成雙擁雙贏局面。

3.以“工業強旗”為核心，發揮工業在經濟建設中的主導作用

該旗立足策克口岸、賽漢陶賴工業小區，堅持“集中投入，滾動發展，梯次推進”的工作思路，積極引進大企業、大項目，同時培育一批“專、精、特、新、快”中小企業，形成了大企業為主，中小企業協調發展的格局。該旗成功引進內蒙古慶華集團與蒙古國合作開采蒙古國納林蘇海特煤田，現已累計進口原煤128萬噸。2004年，引進資金3億元，實現工業產值2億元，同比增長187.4%，累計完成固定資產投資5.2億元，同比增長272.8%。

4.以“旅游興旗”為支撐，努力打造“額濟納”品牌

額濟納旗是一個旅游資源十分豐富的旗，有漢代古城———居延城、甲梁侯宮衙———破城子、西夏名城———黑城子等名勝古跡；著名的東風航天城、胡楊林和居延海觀光景區；有新建成的策克口岸游覽區等多處旅游景點。為此，額濟納旗加強與周邊地區的橫向聯合，開辟了敦煌、嘉峪關、酒泉、東風航天城、巴彥浩特、銀川等旅游精品線路，形成了以東風航天城高科技旅游為核心，以胡楊林自然生態觀光游、黑城古文化探險游、北部邊境口岸貿易游為重點的旅游發展新格局。2004年，舉辦的胡楊節期間接待游人3.61萬人次，收入1200萬元。本年度共接待國內外游客8.1萬人次，收入1600萬元，全旗人均收益800元。旅游業不僅得到了直接的經濟效益，而且還帶動了招商引資。2004年，全旗協議引進資金5億多元，已到位3億元，僅在當年胡楊節期間就達成意向14項，簽約項目9項，協議引進投資12000萬元。

（四）啟示

啟示之一，正確認識旗情和盟情，冷靜分析發展差距和不足，確定科學的“轉移發展”戰略，既體現了戰略的務實性，又能恰到好處地反襯出旗、盟各級領導駕馭市場經濟的能力。人口向城鎮集中———從牧區轉移牧業人口5000戶近2萬人，以“人退”帶動了“沙退”生態環境有所改善；農牧業向綠洲集中———通過農牧業向生產條件較好的生態綠洲集中，2.5萬農牧民擺脫了貧困，減少了32%的草場載畜量，農區養殖業同比增長60%；工業向園區集中———烏斯太等10個工業園區，將鹽化工、煤化工、硝化工、冶金、建材、農畜產品加工等各類工業企業和加工企業集中于其中，既減少了污染，又充分利用了土地，初步構筑起具有地區特色和比較優勢的工業經濟新格局。這種務實的戰略，就是科學發展觀在該地區深入人心，尤其是深入各級領導者頭腦里，具體體現到行動中的一個鮮明的標志，這一戰略配之于得力的措施，確實在該地區已顯現出主導經濟社會平衡發展的顯著效果。這一點對于欠發達地區或者條件差的地區如何根據區情，制定科學合理的決策提供了可借鑒的有益啟示。

啟示之二，搶抓機遇，創造發展條件。阿盟三旗自然條件惡劣，發展的硬環境差，但能抓住各種有利的發展機遇，形成后發優勢的思路和做法很值得借鑒。如，對國家實施的有保有壓，區別對待的宏觀調控政策實施機遇的理解和判斷很有見地———發揮地方特色，充分利用資源、地緣、口岸和空間優勢，發展原煤、電力、煤焦化等基礎工業，實現工業強盟、強旗的目標；搶抓西部大開發長效投入機制形成的機遇，爭取資金和項目，加快生態和基礎設施建設步伐；充分利用自治區經濟持續增長的機遇，提前上馬臨策鐵路，規劃建設重化工基地，加大地勘工作等戰略部署，進一步改善了發展條件，加速資源優勢的轉化，做大了經濟總量，增強了經濟實力；充分利用自治區深入實施“向北開放”戰略，加強口岸建設，提升了經濟發展的外向度，拓展了更為廣闊的發展空間。這種吃足用活機遇和政策條件，創造后發優勢的做法和思維方式很值得各地加以學習借鑒。

二、縮小城鄉差別的對策建議

（一）存在的主要問題

1．城鄉居民收入差距依然在擴大

2000年城鄉居民收入分別為5164元和2434元，收入之比為2.12：1；2003年城鄉居民收入分別為6655元和2963元，收入之比為2.25：1；2004年城鄉居民收入分別為7568元和3414元，收入之比為2.22：1。2003年農牧民非農收入大體占到總收入的2.2%，工資性收入占到總收入的5.3%，遠低于全國非農收入占農民總收入近一半和工資性收入占1/3的平均水平。

2．生產總值、GDP增速、人均GDP、地方財政收入、人均地方財政收入、農牧民人均純收入等在全區69個旗縣排序上與我區發達旗縣仍有差距

3．三旗發展速度有失平衡

額濟納旗人口少、生態環境差，將農牧民移入城市的力度大，因而城鄉居民收入之比在2004年有所減少，低于全國和全區平均水平，正接近于國際1.5：1的水準。同時，上述三旗農牧民人均純收入均高于全區平均水平2606元和全國平均水平2900元。可見，人口少的特點較明顯，如果經濟總量能夠有一個明顯的增加，那么率先實現全面小康的可能性是存在的。

4．國家和自治區在農牧民特別是失地農牧民的養老保險上至今沒有出臺統一的政策，給各地開展此項工作帶來不便

5．社會事業的發展明顯滯后于經濟發展

全盟廣播電視人口覆蓋率2003年達到88.3%，仍有缺口；雖撤并改造了部分中小學，中小學依然有0.02%和0.74%的輟學率，依然有3%左右的壯年文盲人口；新型農牧民合作醫療制度僅在試點之中，未能在全盟農牧區普遍展開，構建和諧之基實現全面小康社會，仍需做很多艱苦的努力。

（二）根源

造成阿拉善盟三旗城鄉差別的根源有其歷史的原因，也有現實的原因。從歷史上看，這里原本是一個水草豐美之地，只因戰爭頻繁和大面積開墾導致三大沙漠的形成，干旱、少雨、風沙大，生產生活環境極差；歸屬幾經變更，影響投入力度，一定程度上也減緩了發展條件迅速形成的速度。從現實的角度看，城鄉差別不只是一個盟市的現象，也不只是一個中國的現象，而是世界性的。而阿拉善盟三旗至今仍有這一現象的主要的現實原因，就是工業基礎差，吸納能力低；雖然城鎮化水平高，但產業支撐度低，三產未能形成氣候———交通、旅游業等基礎產業和新型產業發展緩慢所致；基礎設施建設和對牧民進行就業培訓和實施社保均因資金缺口大，覆蓋面小。城鄉協調發展和經濟社會平衡發展任重而道遠。

（三）縮小城鄉差別的對策建議

1．正確認識、冷靜分析差距和不足，進一步增強加快發展的信心和決心

認識劣勢，抑制劣勢，方能充分吃準、用活和發揮優勢。發展的行動來自于發展的思維。阿盟各級領導通過學習和實踐，不斷深化對盟情和旗情的了解和把握，正因為這樣才做出了“轉移發展”的正確戰略，“三集中”措施充分體現了這一戰略的科學性、務實性，因而效益明顯，今后更應強化落實措施的力度。

2．抓住加快發展的重要歷史機遇

國家實施有保有壓、區別對待的宏觀調控政策的機遇，有利于阿盟三旗充分發揮資源、地緣、口岸和空間優勢（地大、物博、人少），做足特色、做強優勢產業，增強經濟發展后勁；抓住西部大開發長效機制形成的機遇，吃準用活即將出臺的“西部開發促進法”及其實施細則，進一步加大爭取項目、資金、人才的力度，加快生態和基礎設施建設步伐，創造跨越式發展的內外部環境；充分利用全區經濟持續快速發展的機遇，加大“向北開放”的力度，加快口岸建設，提高引進蒙俄資源的能力，補充資源不足，奠定工業強盟的基礎。

3．走好新型工業化道路，協調人與自然的和諧

在充分認識人少、地廣、資源富集、生態環境差的基礎上，應抓住戰略機遇期。歷史經驗表明，新興工業化國家的重化工業高速發展階段一般只有不足20年，而出現明顯的“油運煤電”瓶頸導致原材料價格暴漲的時間一般不超過5年。這表明能源、資源富集的阿拉善盟三旗獲得了難得的“超常規發展”機遇。在這一千載難逢的歷史機遇，加大資源型工業的力度，可以通過相對較高“較不正?！钡馁Y源型產品價格來更快地積累更多的資金。我們認為，阿拉善目前可以采取的發展對策應該是：通過點上治理，面上破壞，在確保人居和重點環境的情況下發展經濟、積累資金，然后通過產業結構高級化輔以末端治理，才有可能重點有序地解決環境問題。當然，如果有條件，在發展高耗能、高污染產業的過程中，注意技術裝備的現代化，提高產品技術含量，延長產業鏈是非常必要的。

4．注重城鄉協調，促進經濟與社會平衡發展

阿拉善盟由于生態環境差，人口又少，牧業人口只有5萬，人口轉移負擔相對較輕；又由于轉移力度大，城市化水平較高，高出全區平均水平27個百分點，但產業支撐度較低，因此城市基礎設施建設資金缺口大，文教、文化、衛生、體育等發展水平有待大幅度提高。醫保、低保、生育保險等構建和諧社會根基的標志性制度在農村層面實施力度不大。因此，加強體制和制度改革力度，確保城鄉協調發展，促進經濟與社會平衡發展還應成為今后著力解決的問題。

（作者單位：內蒙古黨校經濟學教研部）