論財政政策與區域經濟協調發展

區域經濟協調發展是世界各國經濟發展中永恒的主題，然而地區差距卻是一個世界各國普遍存在的問題。目前，我國中西部地區與東部沿海地區經濟發展水平的絕對差距和相對差距呈現擴大的趨勢。因此，按照市場經濟發展要求，堅持“五個統籌”的原則，把財政改革的重點轉移到區域經濟發展上來，充分發揮財政政策的導向作用和財政資金的杠桿作用。本文主要分析財政政策在區域經濟協調發展中的作用和發達國家的財政政策的經驗，并提出我國區域經濟開發中的財政政策取向。

一、財政政策在區域經濟協調發展中的作用

（一）理論淵源

財政政策是國家進行區域經濟調控的重要工具。二戰后盛行的凱恩斯主義主張國家干預經濟，要求政府根據經濟增長的情況使用相對抉擇財政政策，并以此克服有效需求的不足。從世界經濟發展歷史看，當一國經濟在發展初期、低谷期和開發的特定階段，財政政策的導向作用是十分顯著的。因此，在區域經濟的開發過程中的不同階段，要靈活運用財政政策。

（二）財政政策對區域經濟協調發展的影響

從理論上講，財政政策作為上層建筑的一個重要組成部分，對社會經濟發展具有重大促進作用，它能產生一種效應，協調生產要素，配置資源，形成推動經濟發展的動力。同時，財政政策可以調節各種利益，調動各方面的積極性，促進生產力的發展。因此，財政政策在促進以區域經濟協調發展中具有全局性、長期性的推動作用。

國家財政政策的取向對財政資金的流向起著決定性的作用，而財政資金的流向又決定著某一地區經濟發展的速度。我國從建國初期到開放前這一時期內，以均衡發展戰略為指導，一直把有計劃地平衡配置生產力、消滅地區之間經濟的不平等和經濟差距，看成是社會主義國家生產力布局的首要原則。國家在投資的地區分配和項目選點上，實行了“向西大轉移”的方針，基建投資大幅度地向西部地區傾斜。“三五”時期，全國基建投資達976億元，其中東部沿海占26.9%，西部占34.9%。這一時期投資比重占全國4%以上的8個省中，西部占了5個，中部占3個，而東部一個都沒有?！八奈濉睍r期，內地投資比重更是占到了57.5%。由于這種持續了相當長時間的地區發展政策的影響，導致了中西部經濟的一定發展和東部經濟的犧牲。這一時期，人均GDP高于全國的有9個省區，其中包括西部的青海和西藏，而東部沿海的廣東、福建、浙江等省區卻低于全國平均水平。

改革開放后，國家賦予沿海地區較大的自主權、并在財政、稅收等方面給予相應的政策優惠，并且提出了讓東部沿海有條件的地區先富起來的思想。在這樣的戰略思想指導下，財政的投資布局向沿海地區傾斜。據統計1979-1991年，東部地區國家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區僅占42.7%。同一時期，東部地區國內生產總值平均增長10.87%，西部地區為9.26%。而國內生產總值東部地區更是占全國的52.37%，西部卻僅占16.68%。中西部地區表現為經濟增長速度趨緩，經濟水平和競爭實力相對減弱，在全國工業產值與國民生產總值中所占的比重也呈下降趨勢。形成這一發展差異的原因除中西部地區本身的自然條件、地緣關系以及歷史基礎等原因外，國家的宏觀財政政策在其發展過程中起到的作用，使地區差異再度擴大。東中西部地區差異不斷擴大這已經是不爭的現實，這一狀況若不加以控制地任其發展下去，東部地區的發展不僅將被這種過大的差距所制約而降低發展速度，甚至可能出現全局性的經濟倒退，對整個國家的社會安定、民族團結、經濟進步構成嚴重的威脅。

二、有關國家的區域經濟協調發展中的財政政策

區域經濟協調發展是世界各國經濟發展中永恒的主題，然而地區差距卻是一個世界各國普遍存在的問題。在市場經濟國家，地區政策的主要任務是糾正區域經濟發展上的“市場失靈”，抑制地區差距的擴大，維持必要的區際公平。以下是整理介紹有關市場經濟國家在地區發展財政政策上的做法，以作為我國地區發展財政政策問題時的借鑒。

（一）德國：以財政平衡政策為中心

德國現行的區域政策是二戰后形成的。二戰后德國在區域政策上極其重視均衡發展，形成了獨特的以財政平衡政策為中心的區域政策體系。德國的區域經濟政策從解決地區間經濟發展不平衡的政策著眼點來說與其他發達國家相類似，但就整個政策體系而言又具有明顯的特色。主要表現在區域經濟政策是“國土整治政策”的一個組成部分，而國土整治政策是包括區域經濟結構、人口、土地利用、基礎設施（能源、交通、教育）、地區景觀等在內的一個綜合政策體系。從區域經濟政策本身的側重點看，較少有國民經濟總體增長服務的色彩，而更多地重視地區勞動力市場中的就業結構及其空間分布的改善，重視區域經濟的均衡發展和穩定，帶有較強的區域“結構”的政策色彩。

德國經濟政策主要應用財政手段，通過實施財政收入平衡法及財政補貼促使國民經濟活動的空間平衡。德國財政平衡包括兩個方面：一是橫向財政平衡，目標是使各州人均稅收平衡化，主要做法是稅的分配、稅款轉移和聯邦特別撥款。通過法人稅分配，可使財政弱州達到各州平均財力的92%。通過現款轉移可使窮州人均財政收入達到全國人均的95%。最后不足部分由聯邦財政提供，稱為特別款。二是縱向平衡，指州與鄉鎮之間的財政平衡，做法與橫向財政平衡類似。

（二）加拿大：區域開發的財政政策

加拿大的地區政策中聯邦的財政轉移支付發揮重要作用。加拿大聯邦政府財政支出中有20%以上是撥付給地方（?。┱褂玫模瑢τ谄胶飧魇〉呢斦芰?、保證各地方政府都能為居民提供一定水平以上的公共服務起到了很大的作用。聯邦政府對省政府的財政撥付是通過3個途徑進行的；第一部分是最大的財政撥付按人口為各省提供對保健和高中以上教育的支持，這部分約占撥付總額的50%以上；第二部分是基本上也是按人口規模，支持各省的社會服務和社會保障支出，規模接近撥付總額的20%；第三部分是財政均衡化支出，即狹義的轉移支付。聯邦政府按照一定的公式計算各省的財政收入能力來確定給各省的轉移支付額度，窮省多得，富省不得或少得。支付規模占撥付總額的近30%。

（三）日本：區域開發的財政政策

在長期的區域開發實踐中，日本政府連續實施了一種稱為“財政投融資”的計劃。具體作法是建立地區開發金融體制，以振興特定地區的產業。除了政府直接投資政策和稅收政策之外，財政轉移支付制度也成為日本政府區域開發政策的重要內容。為了保證財政政策措施的實施效率及其針對性，日本政府將財政轉移支付劃分為兩種不同的類別：無條件轉移支付和有條件轉移支付。無條件轉移支付的做法是據一定的指標將各省區與全國平均水平加以比較，由此確定一個綜合指數，綜合指數的大小將決定無條件轉移支付的數額；有條件轉移支付則主要用來為落后省區提供補助，以支持當地基礎設施建設，其中包括一般性補助、特殊因素補助、臨時特殊補助和項目專項補助等等。

三、通過有效地財政政策，實現區域經濟協調發展

區域經濟是國民經濟的重要組成部分，是構成國民經濟的地域空間與單元體現。區域經濟協調發展是發展區域經濟最基本的要求，也是可持續發展的基本要求。但是，在社會經濟發展的不同時期，由于社會經濟發展側重點的不同和資源條件的限制，區域經濟發展可選擇不同的發展戰略，采取不同的財政政策。從我國目前具體情況看，區域間差距越來越擴大，如2002年，沿海開放城市（含市轄縣）土地面積占全國只有1.47%，人口占全國的7.37%，但是，其GDP卻占全國20.1%，固定資產投資占全國的14.9%，相對而言，中西部12個?。ㄊ凶灾螀^）土地面積占全國的71.5%，人口占全國的28.6%，其GDP僅占全國的19.29%，人均GDP只有5514.6元，相當于全國人均的三分之二左右。可見我國現階段區域間不均衡發展趨勢逐漸在擴大。因此，必須調整國家對區域經濟發展的財政政策。

（一）加快開發中西部地區的財政政策

1．加大轉移支付力度，保證基本公共需要均等化

（1）加大財政轉移支付的總量。傳統體制下的“基數法”，對于提高中西部地區公共服務水平的轉移支付總量及比例都過于小，因此，必須采用國際通用的“因素法”，確定其財政轉移支付額，并且以中西部地區居民享受同其地地區居民大體相應的公共服務標準，中央財政每年用于中西部地區的轉移支付總量應必須加大，從總量上加大均等化轉移支付力度。

（2）規范復合型的轉移支付制度。轉移支付在結構上分為無條件轉移支付和有條件轉移支付兩點。世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付方法綜合地運用。就我國中西部目前實際情況看，應建立一種以有條件轉移支付為重點，與無條件轉移支付相配合的復合型形態為宜。

2.創新現行稅收制度

（1）改變優惠政策方向和給予特殊企業適度優惠政策。稅收優惠應轉向產業優惠，給中西部地區投資的企業（如基礎設施、生態環境）準許加速折舊，抵免所得稅，擔保稅收信貸等間接優惠待遇，對內外資企業一定時期內按15%稅率征收企業所得稅優惠政策，對投資于農業科技推廣、教育等外部性產業的投資應給予投資負稅政策。

（2）在中西部地區率先實現“增值稅”轉型，即“消費型增值稅”。在中西部地區，從高新技術產業入手，允許抵扣固定資產進項稅金，然后逐步向原材料、能源工業等行業推進，以增加中西部地區的投資力度。

（3）擴大資源稅的征稅范圍。在中西部地區，應擴大資源稅征稅范圍，如森林、草原、名貴中藥材、礦產品等需要保護性開放的資源納入資源稅征稅范圍，并在現行費用扣除標準的基礎上提高費用扣除標準以及提高稅率，以增加中西部地區的稅收收入，增強財源建設力度。

（4）擴大中西部民族地區管理地方稅種的權限。在中西部地區，“老、少、邊、窮”地區較多，因此，應允許中西部地區根據自身情況，對現行的地方稅在實施細則，開征、停征以及稅目、稅率的調整等方面應擁有一定的權限。

3．優化財政支出結構，增加基本建設支出和社會公共管理支出的比重

目前，中西部地區財政支出結構的特點是行政管理比重較高，而基礎建設支出與社會公共管理支出比重較低。按照構建市場經濟的公共財政框架，政府必須轉變職能，加強間接的宏觀調控功能，加大提供公共物品，管理公共事物，從中西部地區實際發展情況看，政府在退出競爭性投資領域、壓縮一般項目投資的同時，應重點投向公共設施、基礎設施、基礎教育、社會保障等非盈利性領域；自然壟斷行業，風險產業和高新技術產業，應采取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹，以提高政府行政效益，增加財政的調控能力。

4．完善財政補貼政策

財政補貼在各國經濟發展中，尤其是開發落后地區的過程中運用的相當普遍。借鑒其他國家經驗，我國中西部大開發中，運用財政補貼鼓勵和引導民間資本和外國資本向中西部開發流動是十分必要的，在促進中西部地區經濟發展過程中，可以重點發展的產業和部門提供貼息補貼、就業補貼和投資補貼等，這既有利于在一定程度下減輕政府的負擔，又利于建立投資主體多元化的中西部開發投資機制。

5．完善財政監督機制

財政監督既是財政管理的延伸，同時又保證各項財政管理措施到位，監督主體從內部到外部，從政府到公眾，多層次、多角度對預算管理實施監督，有助于提高政府干預透明度、公開性、規范性。在中西部地區，現階段應盡快建立適應公共財政框架的管理型財政監督模式。

（二）進一步發展東部地區的財政政策

1．支持東部沿海地區的產業結構優化升級步伐。目前東部沿海地區自身優勢條件為：市場經濟體制日趨成熟，文化教育發展水平較高、經濟基礎較厚，但目前面臨著產業升級、融入國際大市場等問題，因此，國家財政政策導向應側重于以幾個方面：優先發展高新技術產業，推動產業結構升級；提高東部沿海地區的國際市場競爭力，擴大國際合作；發展附加值高的加工業。

2．規范中西部地區與東部沿海地區的橫向轉移支付制度，現將東部沿海地區省、市對中西地區省、市、自治區的對口幫扶政策規范化、制度化、法制化，增加對中西部地區支持力度，盡快消除地區差距，實現基本公共服務的地區均等化，但是在規范地區橫向轉移支付制度時，應考慮東部沿海地區的承受能力以及自我發展和效率問題。

3．進一步創新財政制度，制度創新是由于制度供給不足而引入的一種新的制度安排，以適應制度對象的新情況、新特征，并推動制度對象的發展。在新的歷史時期，在東部沿海地區進行財政制度創新，應從以下幾方面進行：完善省以下分稅制財政體制，在增強東部沿海各地發展經濟、培植財源積極性的基礎上，增強省級對各地區的轉移支付能力；完善政府性非稅收收入管理制度；創新財政收入制度。

（本文系內蒙古財經學院資助的課題《區域經濟協調發展與財政政策選擇》階段性成果。項目批號：03K10）