內蒙古縣鄉財政困難的成因及對策

縣鄉財政困難是一個全國普遍性的問題，內蒙古的縣鄉財政也不例外，突出表現在收支缺口大、債務負擔沉重、欠發工資、財政收入失真等方面。由于財政困難，一些基層組織基本處于癱瘓和半癱瘓狀態，導致黑惡勢力乘虛而入，不僅危害了社會的穩定，而且嚴重影響了黨和政府在群眾中的威信；而農村公共產品供給的不足，也影響了農村經濟和社會事業的全面發展，制約了城鄉差距的縮小。因此，如何實現縣鄉財政解困就成為各級政府社會經濟生活中的突出問題。

一、內蒙古縣鄉財政困難的成因

（一）財源結構單一，縣鄉財政增收空間有限

縣鄉財政收入是由稅收和非稅收入兩部分構成的。從稅收收入看，主要是工商稅和農業稅。經濟決定財政，一個地區如果經濟發展水平比較高，必然會產生較多、相對穩定的稅收來源。但是，我區多數縣鄉的經濟基礎比較薄弱，農村產業結構單一，非農化程度比較低，農產品加工業處于低級階段，難以形成高附加值、高稅利的生產、加工系列，致使財政收入對農業稅的依賴程度較高，缺乏支柱稅源。而國家“取消農業稅”政策的出臺，又使縣鄉財政失去了原來的基本收入來源。從非稅收入看，主要是各種收費、集資、附加費等。近幾年，隨著農村稅費改革的不斷深入，農民的負擔切實減輕了，但縣鄉非稅收入減幅也比較大。這說明在財源結構相對單一的情況下，縣鄉財政的應變能力顯得比較弱，這給基層財政的增收帶來了很大的難度。

（二）人員經費負擔重，縣鄉支出剛性增長壓力大

近幾年，內蒙古實施的縣鄉機構改革對于壓縮行政事業費開支、減輕財政負擔，確實起到了作用，但縣鄉行政事業費和財政供養人員仍呈上升趨勢，而且越是欠發達的地區，由于其他的就業崗位有限，財政供養人員增長就越快，再加上1998年以來我國實施積極財政政策，出臺了很多政策性增資項目，如連續幾年普調工資及增加各類社會保障性的支出等等。這些政策性增資項目所需要的資金，一部分由中央財政撥款解決以外，主要是由各地方自行解決的。這種“只給政策，不給資金”的做法，對于本身比較困難的基層財政而言，無疑是“雪上加霜”。而且事實上，縣鄉財政除了有上述政策性增資項目外，還存在好多法定性支出項目。在財力有限的情況下，這些法定性支出項目，也使基層財政處于被動境地，支出很難控制。

（三）預算管理不健全，支出隨意性較大

一是支出預算采用“基數法”編制，缺乏科學的依據。二是執行預算不嚴格。一級政府的財政收支應嚴格按照預算執行，但是在實際工作中，基本上沒有按照預算執行，經常出現“隨意調整預算”、“追加支出預算”的現象，在決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作也比較嚴重。三是預算監督無力。基層財政部門，在實際工作中又普遍重視對收入的監管，忽視對支出的監管，所以，根本談不上監管的制度化和規范化，導致支出的隨意性較大。

（四）財權劃分與事權劃分失衡，縣鄉財政困難加劇

1994年，我國實行了分稅制，重新界定了中央和地方的財權與事權。雖然這種界定，當時主要是在中央與省級政府之間進行的，但后來省以下各級政府基本上也都是仿效了中央的做法，形成了“財權和財力層層向上集中，事權和責任不斷向下轉移”的格局。所以，在中央、自治區和盟市級政府層層向上集中資金的過程中，縣鄉政府承擔了大量的事權，而且事實上，這些事權通常又是一些剛性強、欠賬多、基數大、無法壓縮的事權。

（五）地方稅體系不完善，縣鄉地方財政收入規模小

我國實施分稅制，將整個稅收體系劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分。我區在具體實施時，一方面考慮到占財稅收入幾乎一半的增值稅按照75：25的分成比例劃為共享稅，地方實際稅收縮減較多，另一方面絕大多數基層財政支大于收，需要上級補助，因此，按稅制改革后的稅種設置，劃分了地方各級財政收入。雖然作為縣鄉地方稅的稅種數量比較多，但是缺乏穩定且有規模的稅種，地方收入規模小，遠遠滿足不了其履行事權所需要的財力，形成了“小馬拉大車”的局面。

（六）轉移支付制度不規范，很難從根本上解決縣鄉財政困難

客觀地講，實施轉移支付以后，內蒙古基層財政支出緊張的狀況有所緩解，但是由于歷史包袱重、供養人員多、自身財力增長緩慢等因素，再加上轉移支付資金分配總體上不合理，均等化功能有限，支出缺口仍然很大。

（七）縣鄉政府職能轉變滯后，財政資金效益低下

一是包攬了過多的經濟管理職能，該保的保不住，不該保的又包攬過多，“越位”和“缺位”并存，資金緊張和資金浪費并存。二是“政績工程”、“形象工程”。一些干部思想浮躁，急功近利，追求表面化的“政績”，導致資金沉淀，資源浪費，后續工作無法展開，出現了“前任政績，后任包袱”的現象。

二、實現內蒙古縣鄉財政解困的對策與建議

（一）按照建立公共財政的基本要求，明確縣鄉財政的職能范圍

公共財政是市場經濟條件下，彌補市場失靈、提供公共產品、滿足社會公共需要的一種財政模式。在公共財政的框架下，財政的活動領域應該是市場失靈或市場不能很好發揮作用的那些領域，而不是去干擾或代替市場的功能。按照這一基本要求，縣鄉財政支出的重點應該是滿足社會公共需要，按照“一要吃飯，二要建設”的原則，優先保證政權建設、政府機構正常運轉和工資發放、教育衛生等公共事業發展的需要。因此，對于縣鄉財政而言，最主要的還是創新理財觀念，引入“公共財政”的理念。通過創新觀念，規范政府、集體、個人之間的分配關系，從制度上明確政府與市場的分工與合作，明確財政的責任，盡快解決財政建設與發展過程中的“越位”和“缺位”的問題。具體講，在當前和今后相當長的一段時期，內蒙古縣鄉財政的職能和任務，應主要包括以下四方面：一是確保基層政權組織機構正常運轉；二是強化區域內社會公共事業的發展；三是支持城鎮和農村公益事業發展和社會保障；四是有選擇、有重點地支持經濟發展，退出一般競爭性領域投資，加強基礎設施建設、支持農業產業化以及其它重要基礎性、支柱性產業的發展。

（二）加強縣鄉財政管理，健全財政監督機制

要結合我國當前正在進行的財政改革，綜合運用“部門預算”“政府采購”“零戶統管”“工資統發”“收支兩條線”等財政管理手段，按照“量財辦事、綜合平衡”的原則加強管理，提高基層財政按時足額發放工資、維護國家機關運轉和社會穩定的保障能力。在健全財政監督機制方面：首先，上級財政主管部門應該配備一些政治素質較高、業務能力較強的人員，來指導、檢查基層財務人員的工作，定期對基層財務進行檢查，發現問題及時解決。其次，審計部門要加強對離任干部的審計工作，紀檢、監察機關要配合審計部門，對違反財經紀律的當事人從嚴查處。最后，要加強對基層財務人員的政治教育和業務培訓，并保證其工作的相對獨立性，使其依法理財，自覺抵制違紀違法的“長官行為”，把好堵塞漏洞的第一關。

（三）樹立財政風險意識，努力化解債務

一方面要嚴格防止新增債務的產生；另一方面要積極發展縣鄉經濟，在活躍市場、發展經濟的同時培植財源，增加財政收入，這是化解債務、實現解困最根本的途徑。主要應做好以下幾個方面的工作：一是調整農業產業結構和產品結構。各地應按照農業發展的要求立足本地實際，堅持以市場為導向，走專業化、區域化的發展路子，促進“兩高一優”農業的發展；按照優化原則發展龍頭企業，解決農業小生產和大市場之間的矛盾，提高農產品商品率；發展農產品商品基地，發揮規模效益，提高專業化程度，改變農業比較效益低下的局面，為農民致富、財政增收創造條件。二是盤活集體資產。上世紀80年代興起的鄉鎮企業在促進縣鄉經濟發展、解決勞動力就業、振興縣鄉財政方面做出過巨大的貢獻，但目前也面臨著結構調整的問題，有一部分資產未能得到充分利用，甚至閑置。各地區要深刻領會中央關于企業改革的精神，采取拍賣、租賃、兼并、承包、股份合作制等多種形式盤活集體資產，提高經濟效益，為財政增收和減輕縣鄉所負擔的改革成本創造條件。三是加大招商引資的力度。各地區黨委和政府要因地制宜，根據地區實際營造招商環境、健全招商網絡、完善招商基地、拓寬招商渠道，做到以誠招商，用情招商，通過招商發展本地區經濟，增加財政收入。

（四）繼續深化財政體制改革，增加縣鄉財政自主支配的財力

進一步理順各級政府之間的分配關系：按照預算管理級次理順各級政府的分配關系，使每一級政府所擁有的財權與其承擔的事權相一致。健全地方稅體系：確立地方稅主體稅種；在確保中央宏觀調控意圖實現的前提下，賦予地方必要的稅權。完善轉移支付制度：明確轉移支付的目標；改善轉移支付的撥款結構；最后，規范轉移支付的分配方法。借鑒國際經驗，用“因素法”來取代“基數法”，避免人為因素的干擾，提高轉移支付資金分配的科學性。

（五）加大機構改革力度，強化編制管理，解決行政管理費的不合理增長及欠發工資問題

一是要按照“精簡、統一、效能”的原則，圍繞“小政府、大服務”的框架，因地制宜、實事求是地加快行政機構改革。目前工作的重點應該是把縣級機構改革同鄉鎮機構改革結合起來，合并業務相近的機構，撤銷主要靠向農民收費維持運轉的機構。二是要嚴格控制機關事業單位編制，精簡機構人員。在目前實施的省級人民政府核批各縣農村中小學教職工編制的基礎上，可以考慮擴大事業單位編制管理權限的上收范圍，由省級人民政府統一履行本地區所有事業編制管理職責，減少基層政府在事業編制管理工作中的隨意性。同時，參照市場經濟國家的做法，加快編制管理工作的立法進程，這方面地方人大可以先行一步，制定地方性法規，將編制管理工作納入法制化軌道。

（六）建立農村義務教育健康發展的長效機制，減輕縣鄉財政壓力

一是落實各級政府的責任，改革義務教育財政投入機制。義務教育具有全國性公共產品的特點，因此，應將目前義務教育由縣鄉財政承擔改為由中央、省、地（市）、縣、鄉五級財政分類別、分級次共同承擔。縣級財政要確保教師工資按時足額發放及學校雜費的正常運轉，中央和省、地（市）財政要重點保證農村中小學危房的改造和重要設施設備建設的投入。二是結合財政轉移支付制度改革，促進農村義務教育的協調發展。三是采取競爭上崗、末位淘汰等辦法，減少財政供養教師人數，使教育人力資源得到合理配置，教育布局良性運行。四是發揮財政政策的引導作用，促進農村義務教育的多渠道投入。通過制定稅收優惠政策、安排財政貼息及專項補助等，允許并鼓勵民間資本進入教育領域，興辦義務教育或參與學校基礎設施建設，實行社會力量辦學，讓一部分條件允許的學生進入這類學校學習，分流學生，減輕財政壓力。

（作者單位：內蒙古黨校）