“三牧”問題調查與思考

2004年7—10月期間，內蒙古社會科學院牧區(qū)研究所部分研究人員對牧區(qū)進行三次實地調研，先后赴烏蘭察布市四子王旗、錫林郭勒盟鑲黃旗、西烏旗、阿巴嘎旗，與牧民面對面交談，詳細了解其經濟生活中所遇到的問題與困難，并走訪了旗、盟相關部門，收集資料、了解情況。

一、調查戶經濟社會基本情況

2004年7月10日至10月初，調研組自行設計入戶調查表、問卷調查表走訪烏蘭察布市1個旗、錫盟3個旗100多個牧民家庭。其中挑選了最具代表性的28戶作為典型數(shù)量分析。28戶的分布為：四子王旗12戶、鑲黃旗11戶、西烏旗4戶、阿巴嘎旗1戶。

從28戶總體情況看，人口戶均4.6人、勞動力戶均2.75人；28戶中初中小學文化程度占絕對比重，為82.1%。28戶中季節(jié)性圈養(yǎng)戶為10戶，占總戶數(shù)35.7%；禁牧戶為4戶，占總戶數(shù)14.3%；移民戶為4戶，占總戶數(shù)14.3%；不受以上因素的戶為10戶，占總戶數(shù)35.7%；牧戶居住絕大多數(shù)以磚木結構為主，占總戶數(shù)82%。人均居住面積為18平米，其中磚木結構為14.7平米。電視機已普及，其中彩電占78.6%，黑白、舊電視占21.4%。 89.3%的戶擁有電話（手機）。洗衣機、電冰箱（冰柜）擁有量逐年增加。摩托車作為生產生活工具已普及。除此之外，3戶擁有家用小車。其中兩輛是2001年之后新添置。

28戶戶均草場面積為5626畝，圍欄面積占總草場面積77.5%。其中16戶已全部圍欄，其面積為76371畝。畜群結構主要以小畜為主，土種牲畜占75%。戶均牲畜規(guī)模為345只，飼養(yǎng)大畜（主要是牛）20頭以上的戶只有5戶，占總戶數(shù)的18%。 28戶中18戶有飼料地，占總戶數(shù)65%左右。戶均種植面積為14.8畝。28戶中78.6%的牧戶有三輪、四輪、大卡車等生產工具，其中11戶有打摟草機、粉碎機等生產工具。28戶總共有33臺（輛）不同功能的生產工具，戶均1.18臺（輛）。戶均總收入為30922.9元，人均總收入為6660元，其中96.4%的收入來自第一產業(yè)———牧業(yè)。其余不到4%的收入來自外出打工、經營旅游業(yè)及嘎查干部工資組成。戶均總支出為41252.6元，其中生產支出為21890.4元、生活支出為19362.2元。人均總支出達8885元。28戶中，有各種借貸款的戶有16戶，占總戶數(shù)57.1%，戶均借貸款額高達13964.3元。信用社貸款額度為3000-30000元不等。

對調查戶的總體評價是：牧區(qū)仍處在較低水平的、不平衡的剛好溫飽有余的生活水平上。衣食住行雖然與過去相比變化顯著，但與小康社會指標相比，差距明顯。生產生活基礎薄弱，積累少，支出大于收入的矛盾突現(xiàn)；由于生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，嚴重削弱了草原畜牧業(yè)低成本、高效率的優(yōu)勢，因而其生產經營方式遇到前所未有的挑戰(zhàn)；人口文化素質低、牧業(yè)勞動力結構不合理；牧區(qū)計劃生育工作取得顯著成效，牧民人口增長得到控制；盡管牲畜戶均規(guī)模較大，但富裕戶掩蓋中低戶的現(xiàn)象較普遍；在飼草料的解決上方法單一，光靠開飼料地并不能真正解決廣大牧區(qū)飼草料短缺問題；產業(yè)結構單一，建設養(yǎng)畜、科學養(yǎng)畜的物質條件仍不具備。如棚圈要求、機械化程度、勞動力素質、科技推廣等；畜產品市場不發(fā)達，多數(shù)牧戶處在被動交易；牧區(qū)社會化服務體系滯后，生產生活成本居高不下；牧民希望有自己的合作經濟組織、專業(yè)協(xié)會，但遲遲建不起來；事實上，牧戶接受新事物較快，近兩年牧戶通訊發(fā)展迅速。

二、當前面臨的主要問題

（一）草牧場管理使用問題

從調研發(fā)現(xiàn)牧區(qū)的草場問題仍是一個棘手的問題。

1.通過調研了解到國家生態(tài)項目對牧民影響很大。比如，四子王旗查干補力格蘇木禁止沿路牧戶使用其草場。這樣一來，這部分牧戶從5月-10月末或11月初的五六個月期間只能走場到附近的其他蘇木或其他旗縣租用少畜戶、貧困戶草場，來回搬遷，費用大，負擔加重。牧民反映，國家雖然給予補飼，但對他們生產生活帶來諸多不便且支出加大。相對而言，未采取這一政策的牧戶生產生活較穩(wěn)定。

2.草畜平衡，方法單一。地方各級政府非常重視草畜平衡工作。罰款已成為草畜平衡的有效辦法，也成為蘇木增加外來收入的重要來源，因此蘇木政府的積極性很高，懲罰力度大。但是對于牧戶牲畜達不到一定數(shù)量就難以維持最低生活保障的問題上方法單一，幾乎沒有采取什么有效措施。

3.草場流轉處于無秩序狀態(tài)。一方面牧區(qū)草場流轉的主要部分，集中在少畜戶、貧困戶草場上。相對而言當?shù)馗辉Ｄ翍魧Σ輬鲇幸环N特殊的感情，因此以合理利用草場作為目標。與此相反，外來戶以利潤最大化作為目標，對草場進行掠奪式利用，危害大。另一方面，嘎查、蘇木、旗不同程度地掌握著一定數(shù)量的較好草場。他們租給外來有地位、有錢的關系戶，獲得一筆不小的額外收入。這也是外來牲畜降不下來的真正原因。

(二)入不敷出的牧戶在增加

28戶中14戶當年支出大于當年收入，最大虧空戶的虧空額度達37000元，最少的虧空戶也達1500元。如果再加上現(xiàn)有的借貸款，那么虧空戶會大大增加。1.從生產支出的先后序列分析，居首位的是飼草料支出，占總戶支出的50%以上；其次是新增加的生產工具支出占總戶支出的16%；第三四位的是棚圈建設和租賃草場費，分別占總戶的10.4%、10%。在有些戶飼草料支出已占其總支出的80%以上的也不少見。2.從生活支出排序分析， 28戶中，飲食費仍占首位，占總生活支出的27.5%，其次排列為醫(yī)療支出、教育支出分別占總生活支出的18.8%和15.5%。有些戶中教育費、醫(yī)療費已超過飲食費比重，高達50%以上的屬普遍。生活支出的多樣化，使牧民手中現(xiàn)金嚴重短缺。3.借貸戶增加，償還難。28戶中，有借貸款的16戶，由于當年虧空，再加上借貸款送子女上學，很難按時歸還借貸款。

(三)選擇飼養(yǎng)品種和利用項目問題

眾所周知，各地氣候、冷暖差異決定與此相應的畜種，多數(shù)牧民已掌握這方面的技能。但是，地方政府部門在項目的誘導下做不符合當?shù)貙嶋H情況的浪費錢財、傷害牧民的事情屢見不鮮。2004年錫盟計劃引進幾萬只小尾寒羊分配給南部各旗縣。我們在鑲黃旗進行調研時了解到當?shù)馗鶕霞壍牟渴穑岩M幾百只，因種種原因約半數(shù)已死亡。當?shù)馗刹咳罕娬J為，土種羊是適合于當?shù)貧夂驐l件的較耐寒的品種，而且肉質優(yōu)良深受消費者的青睞。相對而言，小尾寒羊雖產羔多，但在當?shù)剡m應性較差，且肉質遠不如土種羊好，如果把這筆資金投入到改良及選育當?shù)貎?yōu)良品種效果會更佳。再比如牧民喜歡養(yǎng)乳肉兼用的畜種，但項目限定牧戶必須養(yǎng)黑白花牛，黑白花牛適應性較差、不能耐凍而且飼料糧要求高、產量遠不如設計的那么好。

（四）生態(tài)移民生產、生活安置問題

我們走訪了多個移民戶，其生產生活令人擔憂。在生產方面，有的地方移民點上生產滯后于住所，已有兩年待業(yè)的現(xiàn)象；已經購回奶牛的（平均每戶2-3頭）或不適應或產量少或死亡；有的移民村鮮奶沒有銷路，得不到什么收入；沒有奶站的移民點不少。這使得移民戶生產無保障。生活方面，幾年沒有收入來源的戶，只能吃老本（移民后不能養(yǎng)畜，因此部分牧戶把牲畜全賣了，部分牧戶投靠親戚朋友留了少部分牲畜），更談不上生活質量的提高，均處于無奈的境地。還有部分移民點住房條件差，不分生產生活區(qū)，人畜均在一個院子內，而且人居住的面積只有十幾平米，幾代擠在一間屋子。

（五）春季休牧問題

通過走訪，我們了解到春季休牧在各旗縣的反映不同。對人均草牧場面積小的黃旗來說，多數(shù)草場原本無草可牧，因此休牧對牧戶的影響并不大。但對草場相對較好的西烏旗來說，影響卻很大。一是牧民反映休牧期限過于長，合理期限應當在30-45天為宜。二是休牧時間定的太死，不能適宜氣候的多變，失去了對牧草最佳利用時期，因而影響了牲畜抓膘。

（六）貧困戶(包括少畜戶、無畜戶)引起的問題值得深思

牧區(qū)干部群眾都認為現(xiàn)在的貧困戶(包括少畜戶、無畜戶)太幸福了。他（她）們不需要付出勞動就獲得收入。一是草場出租收入，這是一筆純收入。還有春季休牧飼草料補貼。國家補貼是以草場主的草場面積來發(fā)放的，這對貧困戶也是一筆純收入。但貧困戶把這部分飼草料直接低價賣給送草車或其他牧戶，拿上錢就揮霍。這種現(xiàn)象在牧區(qū)不同程度地存在。

（七）合作經濟組織問題

四子王旗沒有牧民組建的形式多樣的合作經濟組織。鑲黃旗有十幾家牧民協(xié)會或組織，我們與其中的幾家座談之后得知這些協(xié)會、組織大部分是靠項目建立起來的。西烏旗名義上有十幾家，但真正運轉的為數(shù)不多。其中值得一提的是沁綠畜產品加工企業(yè)組建的協(xié)會對牧戶的增收起了很好的穩(wěn)定保護作用，現(xiàn)已入會牧戶3000多戶，占全旗牧戶總數(shù)的1/3以上，2005年有望新增1000戶。阿巴嘎旗牧民協(xié)會、專業(yè)組織發(fā)展滯后。前幾年組建的巴彥圖嘎牧民股份合作制企業(yè)因種種原因而關閉。

（八）牧區(qū)精神文明建設滯后，引發(fā)許多不良社會風氣

由于嘎查集體經濟弱化，無力組織形式多樣的文體娛樂活動，因而麻將很盛行，有因打麻將變貧困的嘎查。由于攀比吃喝、用、住、行而浪費大量資金，無計劃、無生產投入的戶也不少。

三、幾點思考

（一）加強依法保護、合理利用草牧場的力度

對于牧戶來講草場是其整個生產生活的基礎。因此，全面貫徹落實草原法、兩權一制等法律法規(guī)，依法保護牧戶草牧場不受侵害和無償占用。制止對草牧場的違權行為。各級政府要高度重視此類事件，保護牧戶草場使用權、生產經營權。自治區(qū)政府要加快制定一系列統(tǒng)一政策，盡快規(guī)范草場流轉使用無序狀態(tài)。應盡快出臺草牧場補償機制、獎懲制度。國家及地方政府如果要征用草場，應當和牧民協(xié)商解決，并按期足額發(fā)放生產生活補償費。與此同時，國家、地方政府要在經營其他行業(yè)方面給予多種優(yōu)惠政策。

（二）政府決策部門要盡快采取措施，緩解牧戶生產生活支出居高不下的局面

首先采取措施減少牧戶飼草料支出。解決這一問題時不能只顧眼前利益而讓家家戶戶種飼料地。特別是降雨量低于250毫米以下的地方，要堅決禁止開地種飼料。其次，在有條件的農區(qū)、半農區(qū)大力發(fā)展草業(yè)，并形成一定規(guī)模，向牧區(qū)供應草料。政府要對牧戶采取直接補貼政策是減少支出增加收入的有效辦法。與此同時，對牧業(yè)生產基礎設施建設給予直接補貼、優(yōu)惠政策，并具體落實。除此之外，要高度重視牧戶生活支出過高問題。其中如何減少教育費、醫(yī)療費、居住費、車輛油價費、日常生活費等方面尤為迫切。有條件的地區(qū)，可給牧戶發(fā)放直接補貼，并納入社會保障體系內。加大力度豐富牧區(qū)商品市場，供應適銷對路的商品，降低牧戶生產生活資料成本。另外，國家和地方政府繼續(xù)為改善牧區(qū)生態(tài)環(huán)境、基礎設施建設方面投入大量資金，盡快改善牧區(qū)的硬環(huán)境。

要深化基層信用社改革，有必要在貸款額度、償還期限上很好地與牧業(yè)生產的特點相結合，盡快解決牧戶手頭嚴重短缺現(xiàn)金的現(xiàn)象。要疏通資金進出機制，減緩向個人借高利貸狀況，減輕牧戶負擔。

（三）選擇利用好項目，搞好建設養(yǎng)畜、科學養(yǎng)畜

從目前趨勢看，通過增加牲畜頭數(shù)，增加收入的空間越來越小。各地很重視草畜平衡工作，成效顯著，在一定程度上控制了超載過牧態(tài)勢。但是一部分牧戶由于牲畜頭數(shù)減少而收入下降，勉強維持溫飽生活的局面已成事實。關鍵是如何引導大部分中低收入戶的建設養(yǎng)畜科學養(yǎng)畜問題。中小戶剛好解決了溫飽問題，沒有積蓄，拿不出更多的錢投入到生產上，棚圈建設差、不夠標準，無法引進效益好的牲畜品種，不能大量儲備飼草料，貸款難等諸多困難。如果政府能夠解決這些問題，那么建設養(yǎng)畜科學養(yǎng)畜問題就非常容易解決。科學養(yǎng)畜是今后牧業(yè)生產經營的方向，對牧業(yè)生產提供社會化服務是關鍵所在。地方政府要選擇性地用好項目，要依法規(guī)范當?shù)卣男袨椤?/p>

（四）完善生態(tài)移民相關政策

目前對移民戶生產生活沒有什么保障，處于只集中無任何管理狀態(tài)。因此，自治區(qū)政府要盡快出臺規(guī)范移民村行為的相關法律法規(guī)，盡快解決其具體困難和問題。

（五）完善春季休牧政策

目前春季休牧主要存在缺乏因地制宜、靈活機動，休牧日期及天數(shù)定的太死，不利于不同草場類型地區(qū)牧草返青與發(fā)育階段。針對這些情況應做詳細調研并及時解決為好。如對休牧期限上最宜期限為30-45天以內；休牧的起至月份日期應由當?shù)馗鶕敛萆L發(fā)育的適宜度自行確定，避免因實行這一政策而影響牧業(yè)生產本身的規(guī)律。

（六）對貧困戶要采取針對性的綜合措施

部分可劃到民政扶持對象，如喪失勞動能力、嚴重殘疾、重病等。除此之外，多數(shù)是有勞動能力的。可給貸款或幫扶項目，改善其生產設施建設條件等。而對懶漢要勞動改造，可以幫富裕戶放牧，可以項目帶動，也可以輸送到外地，最終引導他們以自己的勞動去掙錢。當然，要采取綜合措施，充分用好國家自治區(qū)扶貧項目，與當?shù)貙嶋H結合起來，使其脫貧致富是最終的目的。

（七） 加快扶持發(fā)展合作經濟組織

一是向組建者給予多方優(yōu)惠政策。二是地方政府幫其解決資金困難問題。其中信用社放貸、其他相關部門簡化各種手續(xù)，提供方便。三是認真貫徹落實民族區(qū)域自治法，讓牧戶方便用本民族的語言文字表達其意，并在建立合作經濟組織初期、建立之后所遇到的一系列問題上給予足夠的優(yōu)惠政策。四是盡快制定、完善全區(qū)各類合作經濟組織、協(xié)會法律法規(guī)。

（八）狠抓牧區(qū)精神文明建設

應積極開展貼近牧區(qū)實際的大眾參與的包括草原文化智慧的娛樂項目與生產技巧比藝活動，正面宣傳引導勞動為榮、草原生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等科學發(fā)展觀，使其摒棄賭博、鋪張浪費等不良行為，為牧區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展營造良好的精神文化環(huán)境。

（作者單位：內蒙古社會科學院牧區(qū)研究所）