《行政許可法》司法解釋未雨綢繆

2004年7月14日，《財(cái)經(jīng)》從最高人民法院行政審判庭獲悉，《關(guān)于審理行政許可案件具體應(yīng)用〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉若干問題的解釋》將在近期內(nèi)出臺(tái)。

最高法院行政庭庭長(zhǎng)王秀紅告訴《財(cái)經(jīng)》，在《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）公布之后，最高法院行政庭即把制定相應(yīng)的司法解釋列入工作計(jì)劃。按照有關(guān)規(guī)定，起草司法解釋需要經(jīng)過調(diào)研、草擬、征求下級(jí)法院意見、征求專家學(xué)者及有關(guān)部門意見、上報(bào)審委會(huì)討論等程序。目前，司法解釋已基本草擬完畢，正在征求有關(guān)部門的意見，多數(shù)意見已經(jīng)反饋回來。從反饋的情況看，對(duì)司法解釋征求意見稿的內(nèi)容基本上是認(rèn)可的。

一些參與論證了這部司法解釋的法律專家向《財(cái)經(jīng)》透露，如不出意外，司法解釋有望在兩三個(gè)月內(nèi)出臺(tái)。

提前制定的司法解釋

《行政許可法》于去年8月27日由十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過，從今年7月1日起開始施行。

王秀紅告訴記者，一般來說，法律只有經(jīng)過一定時(shí)期的實(shí)施之后，問題才能暴露得比較充分，才有可能起草可付實(shí)用的司法解釋。但鑒于《行政許可法》對(duì)于規(guī)范行政許可行為和審理許可案件具有重大意義，所以最高法院才提前著手司法解釋的制定工作。

“制定這樣一個(gè)司法解釋是很有意義的。”中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴記者，目前一些基層的法官素質(zhì)相對(duì)還比較低，在處理行政許可案件尤其是情況復(fù)雜一點(diǎn)的案件時(shí)，有可能難以把握，這可能導(dǎo)致法官對(duì)有些案子不審理，或者層層向上級(jí)請(qǐng)示。有了這個(gè)司法解釋，有利于法官把握審理案件的標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)于審理的程序、證據(jù)的認(rèn)定以及賠償?shù)姆秶鹊龋芏鄦栴}就明確了。

王秀紅告訴記者，制定和頒布司法解釋有一個(gè)時(shí)機(jī)的掌握和權(quán)衡問題，一方面，從法律配套實(shí)施和指導(dǎo)審判實(shí)踐的需要看，司法解釋公布得越早越好。另一方面，從司法解釋成熟性的角度看，法律實(shí)施的時(shí)間越長(zhǎng)，問題暴露得越充分，制定成熟的司法解釋規(guī)則的針對(duì)性就越強(qiáng)。最高法院將對(duì)以上兩個(gè)因素全面進(jìn)行考量，本著實(shí)事求是的態(tài)度，兼顧司法解釋的質(zhì)量和效率。

定位司法解釋

《財(cái)經(jīng)》從參與論證這部司法解釋的有關(guān)法律專家那里獲悉，該司法解釋的體例并未按照《行政許可法》設(shè)計(jì)，而基本上采用《行政訴訟法》的體例。

王秀紅庭長(zhǎng)對(duì)此問題向《財(cái)經(jīng)》作了闡釋：司法解釋并非是針對(duì)《行政許可法》的條文含義和具體文字內(nèi)容，而是需要就行政許可案件的程序問題作出解釋。由于《行政許可法》直接規(guī)范的對(duì)象是行政管理活動(dòng)，而不是法院的司法審查，因此，起草司法解釋首先就涉及將行政許可案件中的問題在《行政訴訟法》中進(jìn)行定位。也就是說，司法解釋并非是《行政許可法》的具體化，而是《行政訴訟法》的內(nèi)容和精神在行政許可領(lǐng)域的延伸。

在采訪中，姜明安教授也特意強(qiáng)調(diào)，千萬不能把“制定司法解釋”和“行政許可法實(shí)施”兩個(gè)問題的概念混同，司法解釋的制定主要是為了確保司法審查活動(dòng)的準(zhǔn)確到位，而《行政許可法》的貫徹實(shí)施更主要還是通過政府機(jī)關(guān)依法行政來體現(xiàn)。

新意所在

今年5月間，最高法院行政庭曾經(jīng)就司法解釋召開過一個(gè)專家研討會(huì)，邀請(qǐng)了一些行政法學(xué)界的專家學(xué)者進(jìn)行論證。專家們對(duì)征求意見稿的內(nèi)容總體給予了很高評(píng)價(jià)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊建順告訴記者，很多地方“非常有新意”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》的了解，該司法解釋征求意見稿共28條，內(nèi)容主要包括行政許可案件的范圍、原告資格認(rèn)定、被告資格認(rèn)定、可以起訴的范圍、起訴時(shí)限、證據(jù)認(rèn)定、適用法律選擇、賠償和補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)等等。

在受案范圍方面，司法解釋規(guī)定了申請(qǐng)人依法申請(qǐng)?jiān)S可，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)，申請(qǐng)人可以到法院起訴要求行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)；但另一方面，如果行政機(jī)關(guān)給予許可，該許可涉及的有關(guān)當(dāng)事人如果認(rèn)為許可會(huì)損害其合法權(quán)益，也可以到法院起訴要求判定許可無效。另外，在許可的變更、撤回、注銷、撤銷中發(fā)生糾紛，也可以起訴。還有許可查詢，即當(dāng)事人如果到行政機(jī)關(guān)查詢?cè)S可發(fā)給誰，為什么發(fā)，行政機(jī)關(guān)拒絕查詢，當(dāng)事人也可以起訴。在法律專家看來，許可查詢對(duì)于建設(shè)透明政府、推動(dòng)政務(wù)信息公開意義非常重大。

在原告資格認(rèn)定方面，司法解釋規(guī)定除了直接相對(duì)人，間接相對(duì)人也可以做原告。姜明安教授告訴記者，這種“間接相對(duì)人”可以有很多種，比如建筑許可頒布后，原住居民認(rèn)為噪聲干擾或者新建筑妨礙采光；還有市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)者，如行政機(jī)關(guān)給經(jīng)營(yíng)手機(jī)的某商戶特批，使得其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)受到影響，他們作為公平競(jìng)爭(zhēng)人可以起訴；另外像前文提到的要求查詢?cè)S可未獲準(zhǔn)的當(dāng)事人等等。

被告資格認(rèn)定問題，一般來說誰發(fā)許可誰當(dāng)被告，這也是許可法“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的體現(xiàn)。但在一些特殊情況下，比如委托許可，一個(gè)行政機(jī)關(guān)委托其他行政機(jī)關(guān)來實(shí)施行政許可，由誰做被告？司法解釋規(guī)定分兩種情況：行政行為如果是由委托機(jī)關(guān)實(shí)施的，那么就由委托機(jī)關(guān)來做被告，被委托機(jī)關(guān)做第三人；如果行政行為是被委托機(jī)關(guān)實(shí)施的，就以被委托機(jī)關(guān)做被告，委托機(jī)關(guān)做第三人。

“這是個(gè)發(fā)明，在《行政訴訟法》里沒有這個(gè)規(guī)定。”姜明安告訴記者，過去的有關(guān)規(guī)定，都是委托機(jī)關(guān)做被告。但有可能出現(xiàn)這種情況：委托機(jī)關(guān)并沒有委托，受托機(jī)關(guān)按自己的名義去實(shí)施行政行為。這次司法解釋規(guī)定了，以自己名義實(shí)施行政行為，那就自己做被告，委托機(jī)關(guān)只做第三人。

在被告問題上，還涉及一個(gè)問題：有些許可是下級(jí)機(jī)關(guān)審查，但要到上級(jí)機(jī)關(guān)才能辦理，中間要經(jīng)過兩級(jí)，有的甚至三級(jí)。如果出現(xiàn)了問題告誰呢？司法解釋總的原則是，誰耽誤了事，誰當(dāng)被告。不過，姜明安認(rèn)為這條執(zhí)行起來很難，一方面當(dāng)事人怎么知道是哪個(gè)機(jī)關(guān)存在問題？而且行政機(jī)關(guān)的行政程序現(xiàn)在也不夠清楚，很難扯得清楚。

在案件受理問題上，當(dāng)事人起訴需要材料和證據(jù)。但在很多行政案件中，證據(jù)很難拿到，行政機(jī)關(guān)不會(huì)出具證明。這次最高法院作出解釋：如果沒有書面材料，只要能證明曾經(jīng)向被告提出過申請(qǐng)，比如有錄音或證人等亦可。

關(guān)于時(shí)限問題，《行政訴訟法》規(guī)定，行政行為做出后，相對(duì)人應(yīng)該在三個(gè)月內(nèi)起訴，否則超過訴訟時(shí)效法院不予受理。但行政許可情況比較特殊，有可能許可發(fā)出后，許可申請(qǐng)人之外的其他人并不知道，或者知道，但當(dāng)時(shí)許可還沒有對(duì)其利益發(fā)生損害。這次司法解釋特意規(guī)定，從當(dāng)事人知道許可對(duì)其造成的損害之日起開始計(jì)算三個(gè)月的時(shí)限。但最長(zhǎng)時(shí)限，從行政許可發(fā)出之日起，涉及不動(dòng)產(chǎn)損害最長(zhǎng)20年，動(dòng)產(chǎn)最長(zhǎng)5年。“這需要平衡。”姜明安指出，時(shí)效越久對(duì)當(dāng)事人有利，但是不利于法院工作。

關(guān)于證據(jù)問題，姜明安認(rèn)為有一個(gè)內(nèi)容非常有新意。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，如果行政機(jī)關(guān)沒有證據(jù)，其做出的行政行為就要被判定無效。但許可的問題比較特殊，起訴的可能是被許可人以外的其他當(dāng)事人。而在現(xiàn)實(shí)生活中，有些行政機(jī)關(guān)根本不理會(huì)法院，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不怕敗訴，無非就是行政許可被撤銷，對(duì)他們沒有實(shí)質(zhì)影響，但對(duì)被許可人就會(huì)造成利益損失。所以司法解釋規(guī)定了一條：被許可人也可以代被告提供證據(jù)。這有利于保護(hù)許可申請(qǐng)人的利益。

在適用法律問題上，司法解釋規(guī)定，下位法違反上位法不能適用，而且適用的法律、法規(guī)等必須是公開的，不能是內(nèi)部規(guī)定。另外，新的規(guī)定出來了，要按新的適用；但如果按舊規(guī)定對(duì)原告更有利，則適用舊規(guī)定。但適用舊規(guī)定的前提是原告是許可申請(qǐng)人，而且舊的許可時(shí)效還沒有結(jié)束，同時(shí)不能對(duì)公共利益造成重大損害。

司法解釋還有一個(gè)重要方面是關(guān)于賠償和補(bǔ)償?shù)模姓C(jī)關(guān)違反《行政許可法》侵犯當(dāng)事人權(quán)益要予以賠償。另外，行政機(jī)關(guān)不能隨便改變行政許可，如果行政機(jī)關(guān)因?yàn)榉煞ㄒ?guī)變更或出于公共利益需要改變或撤回許可的，必須要給予補(bǔ)償。

難題猶存

姜明安告訴記者，在發(fā)達(dá)國(guó)家，根本不需要那么多司法解釋，法官結(jié)合法律和自己的經(jīng)驗(yàn)，很多問題應(yīng)該能夠解決的，但在中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下這還難以做到。

他認(rèn)為，這部司法解釋最大的遺憾是，現(xiàn)在很多法律的具體條款存在漏洞，但司法解釋又不能突破法律的規(guī)定。比如賠償問題由于已經(jīng)有了《國(guó)家賠償法》，所以賠償標(biāo)準(zhǔn)只能要求行政機(jī)關(guān)或違法人賠償“直接損失”，這在實(shí)踐中是比較低的；而補(bǔ)償由于國(guó)家沒有具體規(guī)定，這部司法解釋就規(guī)定，補(bǔ)償除“直接損失”還要考慮當(dāng)事人的“合理的預(yù)計(jì)利益”。這顯然是對(duì)當(dāng)事人有利的。可是前后一對(duì)照，等于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比賠償還要高，整個(gè)邏輯上又顯得矛盾了。

還有就是受案范圍不能靠司法解釋來解決。因?yàn)榉梢呀?jīng)規(guī)定了對(duì)抽象行政行為不能提起訴訟，這只能通過修改《行政訴訟法》來解決。不過姜明安認(rèn)為也可以寫得巧妙一點(diǎn)，比如可以寫“法院通過審判，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)制定的文件是違反法律法規(guī)的，法院不予采納”，或者“法院經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)行政許可所依據(jù)的行政法規(guī)或規(guī)定是違反行政許可法，或者擴(kuò)大范圍，或者違反程序，法院應(yīng)該不予采納”。他認(rèn)為，這樣既沒有突破法律，對(duì)當(dāng)事人保障也更多些。

最高法院行政庭王秀紅庭長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》，《行政許可法》已于7月1日實(shí)施，對(duì)于實(shí)施中出現(xiàn)的疑難案例，他們將密切關(guān)注，并盡可能將值得規(guī)范的問題吸收到司法解釋中。在司法解釋出臺(tái)后，如果有新問題出現(xiàn)，將根據(jù)具體情況，采取司法批復(fù)等形式作出解釋。