《行政許可法》司法解釋未雨綢繆

2004年7月14日，《財經》從最高人民法院行政審判庭獲悉，《關于審理行政許可案件具體應用〈中華人民共和國行政許可法〉若干問題的解釋》將在近期內出臺。

最高法院行政庭庭長王秀紅告訴《財經》，在《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）公布之后，最高法院行政庭即把制定相應的司法解釋列入工作計劃。按照有關規定，起草司法解釋需要經過調研、草擬、征求下級法院意見、征求專家學者及有關部門意見、上報審委會討論等程序。目前，司法解釋已基本草擬完畢，正在征求有關部門的意見，多數意見已經反饋回來。從反饋的情況看，對司法解釋征求意見稿的內容基本上是認可的。

一些參與論證了這部司法解釋的法律專家向《財經》透露，如不出意外，司法解釋有望在兩三個月內出臺。

提前制定的司法解釋

《行政許可法》于去年8月27日由十屆人大常委會第四次會議通過，從今年7月1日起開始施行。

王秀紅告訴記者，一般來說，法律只有經過一定時期的實施之后，問題才能暴露得比較充分，才有可能起草可付實用的司法解釋。但鑒于《行政許可法》對于規范行政許可行為和審理許可案件具有重大意義，所以最高法院才提前著手司法解釋的制定工作。

“制定這樣一個司法解釋是很有意義的。”中國行政法學研究會執行會長、北京大學法學院教授姜明安告訴記者，目前一些基層的法官素質相對還比較低，在處理行政許可案件尤其是情況復雜一點的案件時，有可能難以把握，這可能導致法官對有些案子不審理，或者層層向上級請示。有了這個司法解釋，有利于法官把握審理案件的標準，如關于審理的程序、證據的認定以及賠償的范圍等等，很多問題就明確了。

王秀紅告訴記者，制定和頒布司法解釋有一個時機的掌握和權衡問題，一方面，從法律配套實施和指導審判實踐的需要看，司法解釋公布得越早越好。另一方面，從司法解釋成熟性的角度看，法律實施的時間越長，問題暴露得越充分，制定成熟的司法解釋規則的針對性就越強。最高法院將對以上兩個因素全面進行考量，本著實事求是的態度，兼顧司法解釋的質量和效率。

定位司法解釋

《財經》從參與論證這部司法解釋的有關法律專家那里獲悉，該司法解釋的體例并未按照《行政許可法》設計，而基本上采用《行政訴訟法》的體例。

王秀紅庭長對此問題向《財經》作了闡釋：司法解釋并非是針對《行政許可法》的條文含義和具體文字內容，而是需要就行政許可案件的程序問題作出解釋。由于《行政許可法》直接規范的對象是行政管理活動，而不是法院的司法審查，因此，起草司法解釋首先就涉及將行政許可案件中的問題在《行政訴訟法》中進行定位。也就是說，司法解釋并非是《行政許可法》的具體化，而是《行政訴訟法》的內容和精神在行政許可領域的延伸。

在采訪中，姜明安教授也特意強調，千萬不能把“制定司法解釋”和“行政許可法實施”兩個問題的概念混同，司法解釋的制定主要是為了確保司法審查活動的準確到位，而《行政許可法》的貫徹實施更主要還是通過政府機關依法行政來體現。

新意所在

今年5月間，最高法院行政庭曾經就司法解釋召開過一個專家研討會，邀請了一些行政法學界的專家學者進行論證。專家們對征求意見稿的內容總體給予了很高評價。中國人民大學法學院教授、博士生導師楊建順告訴記者，很多地方“非常有新意”。

據《財經》的了解，該司法解釋征求意見稿共28條，內容主要包括行政許可案件的范圍、原告資格認定、被告資格認定、可以起訴的范圍、起訴時限、證據認定、適用法律選擇、賠償和補償的范圍及標準等等。

在受案范圍方面，司法解釋規定了申請人依法申請許可，行政機關拒絕頒發，申請人可以到法院起訴要求行政機關履行法定義務；但另一方面，如果行政機關給予許可，該許可涉及的有關當事人如果認為許可會損害其合法權益，也可以到法院起訴要求判定許可無效。另外，在許可的變更、撤回、注銷、撤銷中發生糾紛，也可以起訴。還有許可查詢，即當事人如果到行政機關查詢許可發給誰，為什么發，行政機關拒絕查詢，當事人也可以起訴。在法律專家看來，許可查詢對于建設透明政府、推動政務信息公開意義非常重大。

在原告資格認定方面，司法解釋規定除了直接相對人，間接相對人也可以做原告。姜明安教授告訴記者，這種“間接相對人”可以有很多種，比如建筑許可頒布后，原住居民認為噪聲干擾或者新建筑妨礙采光；還有市場上的公平競爭者，如行政機關給經營手機的某商戶特批，使得其他經營者的經營受到影響，他們作為公平競爭人可以起訴；另外像前文提到的要求查詢許可未獲準的當事人等等。

被告資格認定問題，一般來說誰發許可誰當被告，這也是許可法“權責統一”的體現。但在一些特殊情況下，比如委托許可，一個行政機關委托其他行政機關來實施行政許可，由誰做被告？司法解釋規定分兩種情況：行政行為如果是由委托機關實施的，那么就由委托機關來做被告，被委托機關做第三人；如果行政行為是被委托機關實施的，就以被委托機關做被告，委托機關做第三人。

“這是個發明，在《行政訴訟法》里沒有這個規定。”姜明安告訴記者，過去的有關規定，都是委托機關做被告。但有可能出現這種情況：委托機關并沒有委托，受托機關按自己的名義去實施行政行為。這次司法解釋規定了，以自己名義實施行政行為，那就自己做被告，委托機關只做第三人。

在被告問題上，還涉及一個問題：有些許可是下級機關審查，但要到上級機關才能辦理，中間要經過兩級，有的甚至三級。如果出現了問題告誰呢？司法解釋總的原則是，誰耽誤了事，誰當被告。不過，姜明安認為這條執行起來很難，一方面當事人怎么知道是哪個機關存在問題？而且行政機關的行政程序現在也不夠清楚，很難扯得清楚。

在案件受理問題上，當事人起訴需要材料和證據。但在很多行政案件中，證據很難拿到，行政機關不會出具證明。這次最高法院作出解釋：如果沒有書面材料，只要能證明曾經向被告提出過申請，比如有錄音或證人等亦可。

關于時限問題，《行政訴訟法》規定，行政行為做出后，相對人應該在三個月內起訴，否則超過訴訟時效法院不予受理。但行政許可情況比較特殊，有可能許可發出后，許可申請人之外的其他人并不知道，或者知道，但當時許可還沒有對其利益發生損害。這次司法解釋特意規定，從當事人知道許可對其造成的損害之日起開始計算三個月的時限。但最長時限，從行政許可發出之日起，涉及不動產損害最長20年，動產最長5年。“這需要平衡。”姜明安指出，時效越久對當事人有利，但是不利于法院工作。

關于證據問題，姜明安認為有一個內容非常有新意。根據相關規定，在行政訴訟中，行政機關負有舉證責任，如果行政機關沒有證據，其做出的行政行為就要被判定無效。但許可的問題比較特殊，起訴的可能是被許可人以外的其他當事人。而在現實生活中，有些行政機關根本不理會法院，因為行政機關不怕敗訴，無非就是行政許可被撤銷，對他們沒有實質影響，但對被許可人就會造成利益損失。所以司法解釋規定了一條：被許可人也可以代被告提供證據。這有利于保護許可申請人的利益。

在適用法律問題上，司法解釋規定，下位法違反上位法不能適用，而且適用的法律、法規等必須是公開的，不能是內部規定。另外，新的規定出來了，要按新的適用；但如果按舊規定對原告更有利，則適用舊規定。但適用舊規定的前提是原告是許可申請人，而且舊的許可時效還沒有結束，同時不能對公共利益造成重大損害。

司法解釋還有一個重要方面是關于賠償和補償的，行政機關違反《行政許可法》侵犯當事人權益要予以賠償。另外，行政機關不能隨便改變行政許可，如果行政機關因為法律法規變更或出于公共利益需要改變或撤回許可的，必須要給予補償。

難題猶存

姜明安告訴記者，在發達國家，根本不需要那么多司法解釋，法官結合法律和自己的經驗，很多問題應該能夠解決的，但在中國現實國情下這還難以做到。

他認為，這部司法解釋最大的遺憾是，現在很多法律的具體條款存在漏洞，但司法解釋又不能突破法律的規定。比如賠償問題由于已經有了《國家賠償法》，所以賠償標準只能要求行政機關或違法人賠償“直接損失”，這在實踐中是比較低的；而補償由于國家沒有具體規定，這部司法解釋就規定，補償除“直接損失”還要考慮當事人的“合理的預計利益”。這顯然是對當事人有利的。可是前后一對照，等于補償的標準比賠償還要高，整個邏輯上又顯得矛盾了。

還有就是受案范圍不能靠司法解釋來解決。因為法律已經規定了對抽象行政行為不能提起訴訟，這只能通過修改《行政訴訟法》來解決。不過姜明安認為也可以寫得巧妙一點，比如可以寫“法院通過審判，發現行政機關制定的文件是違反法律法規的，法院不予采納”，或者“法院經過審查，發現行政許可所依據的行政法規或規定是違反行政許可法，或者擴大范圍，或者違反程序，法院應該不予采納”。他認為，這樣既沒有突破法律，對當事人保障也更多些。

最高法院行政庭王秀紅庭長告訴《財經》，《行政許可法》已于7月1日實施，對于實施中出現的疑難案例，他們將密切關注，并盡可能將值得規范的問題吸收到司法解釋中。在司法解釋出臺后，如果有新問題出現，將根據具體情況，采取司法批復等形式作出解釋。