農(nóng)發(fā)行擴(kuò)張擱淺

7月7日，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來說，本是充滿希望的一天。當(dāng)天舉行的國務(wù)院常務(wù)會議被認(rèn)為將會帶來好消息——農(nóng)發(fā)行將獲準(zhǔn)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)辦目前由中國農(nóng)業(yè)銀行運(yùn)作的農(nóng)村扶貧貼息貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款業(yè)務(wù)。

這一關(guān)于調(diào)整農(nóng)發(fā)行職能范圍的方案由人民銀行牽頭起草，被認(rèn)為很可能將改變農(nóng)發(fā)行近年來彷徨無依的命運(yùn)（參見《財經(jīng)》2004年6月20日號《農(nóng)發(fā)行突圍求生》）。

然而結(jié)果卻未遂人意：國務(wù)院原則上同意農(nóng)發(fā)行的設(shè)想，但前提是它必須先搞好內(nèi)部體制改革和管理。分析人士稱，這意味著農(nóng)發(fā)行擴(kuò)展業(yè)務(wù)的設(shè)想暫時被擱置。

誰堪當(dāng)扶貧貸款之任？

1994年，農(nóng)發(fā)行在實(shí)施政策性金融和商業(yè)性金融分離的思路下成立，然而10年以來，政策性和商業(yè)性金融如何分離的問題始終未達(dá)成共識，農(nóng)發(fā)行的命運(yùn)也自此懸而未決。

2004年2月公布的中央一號文件提出：“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行要調(diào)整職能，合理分工，擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的服務(wù)范圍。”這句話被認(rèn)為是中央支持?jǐn)U大農(nóng)發(fā)行職能的明確表述。據(jù)悉，央行、國務(wù)院扶貧辦等部門贊成將扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)至農(nóng)發(fā)行，但隨著此次審批的擱淺，農(nóng)發(fā)行的前途仍然不明朗。

據(jù)悉，影響決策轉(zhuǎn)變的一個重要因素是，農(nóng)行提出要將其現(xiàn)有的1000多億元扶貧貸款余額一同劃轉(zhuǎn)給農(nóng)發(fā)行，而央行的態(tài)度更傾向于不劃轉(zhuǎn)存量，農(nóng)發(fā)行只做新業(yè)務(wù)。這是因為農(nóng)發(fā)行本身缺乏資本金，其貸款資金主要來自央行再貸款，如果劃轉(zhuǎn)存量，又要動用上千億元央行再貸款。

此外，在農(nóng)發(fā)行原來的主要業(yè)務(wù)——糧棉收購貸款轉(zhuǎn)向市場化之后，農(nóng)發(fā)行的自身經(jīng)營管理水平已備受質(zhì)疑：1996～1999年間，農(nóng)發(fā)行挪用8億元資金炒股，收益去向不明。農(nóng)發(fā)行在縣以下缺少經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，能否管好扶貧貸款亦有很大疑問。

扶貧貼息貸款的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生過兩次劃轉(zhuǎn)。1994年農(nóng)發(fā)行成立時，按照國務(wù)院規(guī)定，扶貧開發(fā)貸款等農(nóng)村政策性貸款全部劃歸農(nóng)發(fā)行管理。1998年5月，國務(wù)院規(guī)定，配合全國糧食流通體制改革，農(nóng)發(fā)行封閉運(yùn)行，所有政策性貸款劃轉(zhuǎn)到農(nóng)行辦理。當(dāng)時的規(guī)模是354億元，不良率近70％。農(nóng)行扶貧貼息的不良貸款中有很大一部分即是當(dāng)時沉淀下來的。

然而由農(nóng)行負(fù)責(zé)扶貧貼息貸款的問題在于，它很難與扶貧初衷吻合，而有意無意向商業(yè)性貸款靠攏，這導(dǎo)致扶貧辦與農(nóng)行之間產(chǎn)生了極大的矛盾，這也正是農(nóng)發(fā)行試圖重拾扶貧貸款業(yè)務(wù)的一個重要緣由。

1998年5月以后，國務(wù)院和人行要求農(nóng)行的扶貧信貸資金按照商業(yè)運(yùn)作模式管理，而扶貧辦則對到戶率有著嚴(yán)格的要求。2001年，農(nóng)行全年發(fā)放扶貧貸款176億元，其中到戶貸款只有37.84億元，只有21.5％。而這些到戶貸款中，只有很低的比例真正發(fā)到貧困農(nóng)戶。

國務(wù)院扶貧政策法規(guī)司司長劉福合則稱，去年財政貼息5.3億，但是農(nóng)行并沒有真正扶持貧困農(nóng)戶，到戶率估計不超過10％，扶貧資金多數(shù)用于建設(shè)機(jī)場、高速公路、縣鄉(xiāng)公路等，“這都是與扶貧貸款的目標(biāo)相違背的，因為這些項目中央還安排有其他資金。”

劉福合認(rèn)為，扶貧辦和農(nóng)行間的矛盾是商業(yè)銀行搞政策性扶貧的必然結(jié)果。因此扶貧辦希望這項業(yè)務(wù)由政策性銀行來做，但不是簡單地讓農(nóng)發(fā)行委托信用社來做，而是要借助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的變化，重新設(shè)計扶貧信貸管理體制，“改革中要尋求新的機(jī)制，真正做到農(nóng)戶受益，同時經(jīng)營機(jī)構(gòu)可以保本微利經(jīng)營。”

其實(shí)，早在2002年底，扶貧辦就向國務(wù)院匯報了“改革扶貧貸款管理方式，推進(jìn)農(nóng)村小額信貸扶貧的建議”。基本思路是改變國家補(bǔ)貼方式，引進(jìn)公平競爭機(jī)制，實(shí)行貸款基準(zhǔn)利率。劉福合說：“現(xiàn)在是中央財政直接和農(nóng)行總行結(jié)算補(bǔ)貼利息，以后可直接將補(bǔ)貼資金給縣財政局。”這樣就不僅是農(nóng)行或者農(nóng)發(fā)行一家來做這項業(yè)務(wù)，而是由銀行競爭，誰符合扶貧規(guī)范就按照比例補(bǔ)貼給誰。

劉福合進(jìn)而提出，既然扶貧資金可實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，各省還可以建立獨(dú)立的貸款擔(dān)保機(jī)制，即各省建立貸款擔(dān)保基金，擔(dān)保基金存放在貸款銀行，可以帶動一定比例的扶貧貸款。

今年4月，扶貧辦已經(jīng)開始探索到戶貸款的新的運(yùn)作機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，扶貧辦、財政部開始在全國11個省份（河北、遼寧、安徽、陜西、江西、湖北、湖南、甘肅、廣西、重慶、貴州），每個省選擇三個國家貧困縣進(jìn)行試點(diǎn)，貼息方式之一是將貼息資金核補(bǔ)給金融機(jī)構(gòu)，另一種是直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。試點(diǎn)對象只能是貧困戶，不能是個體戶、示范戶、能人大戶等，也不許龍頭企業(yè)承貸承還。用途上只能用于發(fā)展生產(chǎn)，不得用于非生產(chǎn)項目。財政部門平均給每個試點(diǎn)縣50萬扶貧貸款貼息資金，按照4％年利率補(bǔ)貼利息（目前國家扶貧貸款的貼息是3％），希望帶動1000萬元的扶貧貸款，但是扶貧辦不給農(nóng)信社下指標(biāo)，貸款量和利率自主決定，不給農(nóng)信社新增負(fù)擔(dān)。

談到試點(diǎn)的目的，國務(wù)院扶貧辦計劃財務(wù)司張磊司長表示支持農(nóng)村扶貧貸款轉(zhuǎn)入農(nóng)發(fā)行，但目前條件不具備，因為扶貧貸款的問題不會因為經(jīng)辦行的轉(zhuǎn)換就自然解決。農(nóng)發(fā)行沒有足夠的經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，扶貧效果在初期甚至還不如農(nóng)行。農(nóng)發(fā)行的接手，只是解決了發(fā)放條件的問題，并沒有解決到戶貸款的機(jī)制問題。所以與其由農(nóng)發(fā)行委托給其他機(jī)構(gòu)，不如直接補(bǔ)貼給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

無法可依的農(nóng)發(fā)行

除了在具體業(yè)務(wù)上的執(zhí)行能力不足，對于承擔(dān)農(nóng)村政策性金融功能，農(nóng)發(fā)行仍然難當(dāng)大任的一個重要原因是缺乏法律上的支持。

農(nóng)發(fā)行在1994年成立后，在法律地位上一直極其尷尬。農(nóng)發(fā)行信貸四部(籌)負(fù)責(zé)人吳國棟對《財經(jīng)》說：“農(nóng)發(fā)行成立是根據(jù)國務(wù)院的通知，1994年把農(nóng)村扶貧貸款等劃轉(zhuǎn)給農(nóng)發(fā)行，也是國務(wù)院的通知。農(nóng)發(fā)行的存在至今沒有法律地位，這是它作為政策性銀行的最大悲哀。”

據(jù)記者了解，目前銀監(jiān)會正在起草專門的農(nóng)發(fā)行條例，農(nóng)發(fā)行的法律地位可望由此確立。其實(shí)在2003年4月中國金融改革與發(fā)展高級論壇上，人民銀行副行長吳曉靈就對政策性銀行立法發(fā)表了尖銳的意見：“必須為每一家政策性銀行獨(dú)立立法，政策性銀行依法經(jīng)營。政策性銀行只能按法律要求規(guī)范自己的行為而不應(yīng)讓法規(guī)體現(xiàn)自己的意志。”

然而政策性銀行的立法工作已有九年之久，究竟何時出臺仍在未定之天。吳曉靈分析指出，目前的立法程序是由政策性銀行和人民銀行一起起草政策性銀行條例。在經(jīng)營宗旨上三家政策性銀行的經(jīng)營者都有利潤動機(jī)和向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的傾向，因而不愿意在法規(guī)上體現(xiàn)不以盈利為目的，不與商業(yè)銀行競爭的宗旨，更不愿在業(yè)務(wù)范圍上受到太多限制，使立法歷經(jīng)九年遲遲不能出臺。

去年9月，吳曉靈在亞太農(nóng)協(xié)會議上建議，政策性金融要解決好五個問題：一是應(yīng)盡快為政策性金融制定專門的財政預(yù)算和立法。二是政策金融所要支持的是那些按商業(yè)原則運(yùn)行能收回本金但回報率低于社會資金成本或貸款本金回收風(fēng)險較大的項目。三是在建立政策性金融的財政補(bǔ)償機(jī)制后，政策性金融機(jī)構(gòu)也必須做到可持續(xù)發(fā)展。四是嚴(yán)格政策性金融機(jī)構(gòu)預(yù)算管理和考核，改革外部監(jiān)管，健全內(nèi)控體系。五是加緊對現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造。

在三家政策性銀行中，相對于國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行，農(nóng)發(fā)行處于弱者地位，所以非常希望通過立法確立其永久存續(xù)的法律地位。然而，對于農(nóng)村政策性金融的職能劃分目前尚未有定論。此間專家認(rèn)為，農(nóng)村金融需求很多，到底哪些必須由政策性銀行提供，哪些是商業(yè)銀行可以滿足的，邊界并不清楚。

不少專家指出，在沒有成熟的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制情況下，暫停農(nóng)發(fā)行職能調(diào)整的決策是明智和審慎的。如何處理農(nóng)發(fā)行與政府以及其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，如何改善其法人治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等等，都有待通過立法來解決。

但是農(nóng)村政策性金融弱化的問題越來越突出。2003年9月25日亞太農(nóng)協(xié)在京召開“以有效農(nóng)業(yè)金融政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)快速發(fā)展”研討會上，吳曉靈指出，近幾年來，隨著國有商業(yè)銀行的戰(zhàn)略調(diào)整、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能由綜合性向單一性的轉(zhuǎn)變、以及農(nóng)村信用社體制改革的反復(fù)，農(nóng)村金融體系的整體功能受到削弱，已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從總體上看，近幾年農(nóng)村金融體系對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的信貸支持力度不但沒有加強(qiáng)，反而有所下降，其中政策性金融支農(nóng)作用弱化表現(xiàn)得尤為突出。

難獲執(zhí)行的通盤方案

農(nóng)發(fā)行的轉(zhuǎn)制，并不僅僅是一家政策性銀行何去何從的問題。它事實(shí)上關(guān)涉著整個農(nóng)村金融體制的方向性轉(zhuǎn)變，它與郵政儲蓄資金的使用問題以及農(nóng)信社整體改革問題相互關(guān)聯(lián)、互為前提，共同構(gòu)成了決策層對農(nóng)村金融體制的通盤設(shè)計。然而時至今日，農(nóng)信社改革的爭議重重、農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)制的擱置和郵儲改革的滯后共同凸現(xiàn)了這一變革的復(fù)雜性和艱難程度。

回顧2000年后的農(nóng)村金融改革，啟動最早的是農(nóng)信社改革。2000年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了由中國人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的農(nóng)信社改革方案。2001年底，江蘇省農(nóng)村信用社成立了82家具有獨(dú)立法人地位的縣（市）農(nóng)村信用社，并成立了江陰、常熟、張家港三家農(nóng)村商業(yè)銀行。江蘇農(nóng)村信用社形成了一級法人的縣級聯(lián)社、省聯(lián)社以及農(nóng)村商業(yè)銀行并存的格局。這一模本構(gòu)成了各地農(nóng)信社改革的一時之選。

2001年底，中國人民銀行發(fā)布了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》，并于2002年初開始在八個農(nóng)村信用進(jìn)行社利率市場化改革試點(diǎn)。

2002年2月的中央金融工作會議決定要改革農(nóng)村金融體系。會后，由中國人民銀行牽頭，中農(nóng)辦、財政部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)局、體改辦、專題辦等部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行成立了“深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組”，任務(wù)是提出農(nóng)信社改革方案和農(nóng)村金融體制整體改革方案。2003年“兩會”后，央行和銀監(jiān)會負(fù)責(zé)人正式出任該小組正副組長，辦公室設(shè)在央行。

記者獲悉，該工作小組最初提出的關(guān)于整個農(nóng)村金融的改革方案，內(nèi)容涵蓋了農(nóng)信社改革、郵政儲蓄改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革。其基本思路是將農(nóng)發(fā)行定位為政策性銀行，承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)；原來從農(nóng)村汲取資金的郵政儲蓄系統(tǒng)要保證資金回流到農(nóng)村，比如按照一定比例在農(nóng)村進(jìn)行再投資，或是購買農(nóng)發(fā)行的金融債券。據(jù)稱，由于針對農(nóng)發(fā)行和郵政儲蓄的改革未能達(dá)成共識，該方案在去年三四月份上報國務(wù)院時被否定，而旨在解決農(nóng)信社歷史包袱的改革方案則被迅速通過（參見《財經(jīng)》2003年8月5日號《農(nóng)信社有限改革》）。

時至今日，盡管農(nóng)信社改革試點(diǎn)早已如火如荼地開展到八個省，并大有蔓延到全國之勢，然而引發(fā)的爭議不絕于耳；至于農(nóng)發(fā)行和郵政儲蓄的改革，則舉步維艱。對政策性金融和商業(yè)性金融如何厘定、如何分擔(dān)仍存有爭議，以及歷史上因政策變遷形成的諸多糾葛，整個農(nóng)村金融體制改革的進(jìn)展依舊有限。