等待投資體制新政

投資體制改革方案遭遇經(jīng)濟(jì)過熱

等待，漫長(zhǎng)的等待。從去年年底至今，幾度被傳即將出臺(tái)的《投資體制改革方案》，終于在7月看到了出臺(tái)的希望——7月14日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，加快出臺(tái)投資體制改革被作為下半年要著力抓好的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一。

此前，關(guān)于《投資體制改革方案》將要出臺(tái)的最為明確的信息，應(yīng)是在2003年12月31日，溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過了《投資體制改革方案》。會(huì)議甚至對(duì)如何“組織實(shí)施”的問題提出了四項(xiàng)要求，包括進(jìn)一步明確政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，培育有信用的中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理，維護(hù)投資和建設(shè)的市場(chǎng)秩序等等。

按常規(guī)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過了這個(gè)方案，正如當(dāng)時(shí)媒體紛紛報(bào)道稱，“標(biāo)志著已醞釀長(zhǎng)達(dá)五年半的該項(xiàng)改革方案在完成最后一個(gè)階段的修改之后，將向社會(huì)公布”。可是，此后，在公眾和社會(huì)的期待中，該方案卻音信杳然，遲遲再無動(dòng)靜。

三個(gè)月后，“兩會(huì)”期間，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任馬凱在人大新聞發(fā)布會(huì)上透露了正在運(yùn)作中的幾項(xiàng)改革方案，其中就包括《投資體制改革方案》，而這個(gè)在三個(gè)月前就已在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上審議并通過的方案，此時(shí)仍“正在完善中”。

記者近日就此問題采訪發(fā)改委，發(fā)改委相關(guān)官員表示，一般一個(gè)行政法規(guī)出臺(tái)的過程是，方案獲國(guó)務(wù)院原則通過后，接下來要征求各部門意見，方案制定者根據(jù)意見進(jìn)行相應(yīng)的修改。“方案沒出來的主要原因就是在協(xié)調(diào)問題，很多問題還需要再斟酌。”由此看來，似乎方案難產(chǎn)的原因出在各部門意見難以協(xié)調(diào)上。

在采訪中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)投資研究所研究員張漢亞還有一種看法。他認(rèn)為，另一個(gè)重要原因是近一個(gè)階段以來全國(guó)各地出現(xiàn)的投資熱。“不論協(xié)調(diào)的結(jié)果怎樣，這個(gè)方案的主要思路就是取消投資審批制，就是放權(quán)，充分發(fā)揮投資主體的積極性。因此有人擔(dān)心方案的實(shí)施，極有可能加劇投資熱的繼續(xù)升溫。”

與這個(gè)觀點(diǎn)可相佐證的是，今年4月份以來，一系列行政調(diào)控政策走上前臺(tái)并漸成氣候。此情此景下，“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”和“強(qiáng)化審批制”就有了某種關(guān)聯(lián)性。更有專家認(rèn)為，從歷史上看，投資體制改革之所以步履維艱，就是因?yàn)樾姓徟圃钦暧^經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。

對(duì)此，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授宋國(guó)青明確表示，宏觀經(jīng)濟(jì)過熱不應(yīng)該影響《投資體制改革方案》的出臺(tái)。在他看來，宏觀調(diào)控實(shí)際上是短期的事情，有的時(shí)候要往下壓，有的時(shí)候還要往上扶，用宏觀手段，比方說通過利率、價(jià)格調(diào)整等手段解決投資的總量問題應(yīng)該已經(jīng)足夠。而投資體制改革應(yīng)該解決的是讓誰來投資，在什么樣的情況下需要引進(jìn)什么樣的投資等問題。

“投資體制總的來說是個(gè)微觀問題，它和宏觀調(diào)控應(yīng)該沒有關(guān)系，因?yàn)樗纫m應(yīng)經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)候的情況，也要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)過冷時(shí)候的情況。”宋國(guó)青說。

更有專家明言：不可借宏觀調(diào)控之機(jī)強(qiáng)化審批制，否則會(huì)影響“國(guó)退民進(jìn)”改革戰(zhàn)略，不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。政府需盡量避免出現(xiàn)干預(yù)微觀主體的市場(chǎng)行為， 以及增加滋長(zhǎng)“尋租”機(jī)會(huì)的行政審批。

改革方向未變

據(jù)《財(cái)經(jīng)》獲知的最新消息稱，由于上半年總體調(diào)控效果明顯，且投資增速下降過快，下半年政府將調(diào)整宏觀調(diào)控措施，繼續(xù)深化改革，完善體制。或是在此背景下，《投資體制改革方案》的命運(yùn)有了轉(zhuǎn)機(jī)。

7月8日，《財(cái)經(jīng)》就此方案動(dòng)向詢問國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞。張漢亞表示此前曾聽說方案可能會(huì)在7月份出臺(tái)，但“如今7月已過了好些天了，還沒有動(dòng)靜”。

《財(cái)經(jīng)》隨即又詢問了發(fā)改委一位相關(guān)官員，該官員表示，雖然發(fā)改委是方案的制定方，但《投資體制改革方案》出臺(tái)后，將以國(guó)務(wù)院文件的形式下發(fā)，具有行政法規(guī)的效力，因此，其最終出臺(tái)的時(shí)間將由國(guó)務(wù)院確定。另有一位接近高層的人士告訴《財(cái)經(jīng)》，《投資體制改革方案》的未來極有可能在7月20日前有所決定。

據(jù)張漢亞透露，雖然經(jīng)過半年多的協(xié)調(diào)，“改革的方向并沒有改變”。即投資體制改革方案基本方向?qū)⒁罁?jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策，政府宏觀調(diào)控有力的新型投資體制。

具體而言，對(duì)需要利用國(guó)家財(cái)政性投資等政府投資項(xiàng)目，本著“誰投資、誰決策”的原則，不論項(xiàng)目投資規(guī)模大小，仍然維持現(xiàn)有的審批制管理辦法；對(duì)不需要國(guó)家財(cái)政性資金支持、但項(xiàng)目建設(shè)涉及國(guó)家安全、重要資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局的重大項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)制管理辦法；對(duì)不需要國(guó)家投資、能夠自行平衡建設(shè)資金和落實(shí)建設(shè)條件的一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行備案登記制管理辦法。

在投資方式的改革方面，方案將按照不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目規(guī)定不同的投資方式。對(duì)于一般性的投資項(xiàng)目將完全放權(quán)給企業(yè)投資主體。在符合法律以及相關(guān)政策規(guī)定的前提下，企業(yè)作為出資主體自主決定投資額度和方式。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目，試行業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)公眾利益。此外，政府要通過規(guī)劃和政策指導(dǎo)、信息發(fā)布以及規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，抑制無序競(jìng)爭(zhēng)和盲目重復(fù)建設(shè)。

核準(zhǔn)項(xiàng)目有所增加

為實(shí)施改革方案，國(guó)家發(fā)改委還將制定一系列配套文件和實(shí)施細(xì)則。《政府投資管理?xiàng)l例》和《政府審核項(xiàng)目投資目錄》將是其中主要內(nèi)容。

據(jù)張漢亞介紹，《政府投資管理?xiàng)l例》正在制定中，其主要作用是約束政府行為，但其最終制定推出，也許需要一兩年的時(shí)間。

《政府審核項(xiàng)目目錄》則注重操作層面。在行政審批制度改革和行政許可法實(shí)施以后，原來一些非國(guó)家投資亦需審批的項(xiàng)目，將轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)或備案制。而核準(zhǔn)和原來的審批最為接近。“核準(zhǔn)制說不讓你上同樣不讓你上，決策在宏觀調(diào)控部門。”張漢亞說。現(xiàn)階段，政府宏觀調(diào)控部門就是指發(fā)改委。

《投資體制改革方案》實(shí)施以后，在相當(dāng)程度上，審核項(xiàng)目將成為政府對(duì)市場(chǎng)最具影響力的內(nèi)容。因此，發(fā)改委官員所指的部門之間需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容，極有可能是審核項(xiàng)目。

據(jù)張漢亞透露，與最早的改革方案相比，經(jīng)過修改的方案最大的變化也正在于“核準(zhǔn)制”的變化。“原來投資需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目只有鋼鐵、有色金屬、建材三個(gè)行業(yè)，如今核準(zhǔn)的杠桿需要控制九個(gè)行業(yè)。”張漢亞說。這九個(gè)行業(yè)是鋼鐵、有色金屬、機(jī)械、建材、石化、輕工、紡織、醫(yī)藥、印刷行業(yè)。

實(shí)際上，這九個(gè)行業(yè)，正是有關(guān)部門認(rèn)為最需要制止低水平重復(fù)建設(shè)的行業(yè)。早在今年5月，國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合，控制信貸風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，隨《通知》下發(fā)的《當(dāng)前部分行業(yè)制止低水平重復(fù)建設(shè)目錄》明確了低水平重復(fù)建設(shè)的領(lǐng)域、落后和淘汰的生產(chǎn)工藝技術(shù)裝備、產(chǎn)品，主要涉及的正是這九個(gè)行業(yè)。

不過，張漢亞透露，審核目錄以后一年或者幾年就可能變一變。“根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的變化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目錄要不停地做調(diào)整。”