《電信法》草案上路

在醞釀了將近四年之后，備受矚目的《電信法》終于正式上路了。

6月中旬，信息產業部部長辦公會正式通過了《電信法》草案。如無意外的話，這部承載了太多等待和希望的中國電信領域的基本法，在7月底之前將正式遞交給國務院法制辦。

立法曲折

說《電信法》萬眾矚目，并不夸張。因為截止到2004年5月底，根據信息產業部的統計，中國的固定電話和移動電話用戶總數已經超過了5.9億戶，遠遠超過了美國，成為數量上當之無愧的全球第一電信大國。如果這樣龐大的市場和用戶群體的利益，卻只能依靠一部名為《電信條例》的行政法規來加以規范和保護，無論從哪方面看都頗有些黑色幽默的意味。

早在1980年代，當時的郵電部就首次提出了立法的設想，并開始起草草稿。但一直到1998年，《電信法》才正式列入了九屆全國人大常委會的立法規劃；此后又過了三年，2001年4月份，信息產業部才開始成立電信法起草領導小組、工作小組以及專家咨詢委員會，立法工作從程序上實質啟動。

2001年，業內對于《電信法》的制定彌漫著一種樂觀主義情緒。一些最初參與的專家對《財經》表示，當時希望在兩年內，也就是在上一屆政府的任期內完成整個立法進程。

不過，時任信息產業部部長的吳基傳在一次內部會議上的講話，似乎就暗示了這種不確定性：《電信法》非常必要，要加速起草，但“同時也不能太急”。

實際上，此后近兩年的時間內，《電信法》的立法工作遠沒有想像中順利。尤其在立法的思路上，據說不僅參與的專家，就連一些國務院高層領導也不滿意。

一些專家甚至直言，如果把已于1993年頒布的《無線電管理條例》和2000年頒布的《電信條例》做一個拼盤，將了無新意。

信息產業部電信研究院通信政策研究所法制監管部主任續俊旗參與了草案起草工作，他對《財經》透露，轉折點在2003年2月份。在現任信息產業部部長王旭東以及當時擔任政策法規司司長的蔣耀平的推動下，《電信法》草案的體系結構和章節設計開始了重新論證。

據說，這次重整，除了參照《電信條例》已有成果，還參照了國際電聯以及中國加入世貿組織的相關規定。同時，就《電信法》草案的基本框架，還在橫向上與美國、日本、英國以及中國的香港和臺灣地區進行了對比。此外，還吸收了國內銀行、證券以及保險等行業的立法經驗。

2003年10月，《電信法》草案第三稿正式問世，并正式被送至包括國家發展與改革委員會在內的眾多國家部委、各省通信管理局、各大電信運營商以及眾多專家。此后，信息產業部先后召開了各個層次的內部會議，以便廣泛地征詢意見。

2004年5月，對《電信法》起草一直頗為積極的原政策法規司司長蔣耀平，被正式任命為信息產業部副部長。在業內人士看來，這不僅是《電信法》加速推出的一個信號，同時也暗示去年的第三稿已經為新的《電信法》奠定雛形。

準入難題

準入是《電信法》“必須解決的第一個問題”，《電信法》起草專家咨詢委員會委員、中國社科院法學所周漢華教授說：“如果沒有不同的經營主體，談什么市場定價和有效競爭？結局只能是寡頭壟斷。”

據說，在信息產業部組織的內部會議上，周和北京大學的張維迎教授、北京郵電大學的闞凱力教授等不少專家，均主張要降低準入門檻。

其中，以張維迎的觀點最為激烈。張堅持認為，不管是在業務準入，還是在稀缺資源的配置上，都應該對包括民營企業在內的其他主體，采取完全開放和平等的態度。

周漢華指出，雖然目前各國準入制度不盡一致，而且市場結構也有差異，但無論是日本、美國以及歐盟，還是不少發展中國家，總的趨勢都是逐步放寬電信市場的準入。

在他看來，各國的電信業的發展基本上都遵循了一個“X”形軌跡，即電信普及率不斷上升，資費不斷下降。但在過去的10年中，中國移動電話的基本資費標準卻一直沒有真正調整。雖然在一些地方出現了隱性降價，卻是為監管者禁止的行為，絕大部分消費者并未從發展中獲得充分的實在利益，而移動運營商則利用掌握的國家資源獲取了超額利潤。

僅去年一年，中國移動這家純移動業務的運營商，其股份公司的營業收入就達到了1586億元人民幣，凈利潤為356億元。凈利潤率則超過22％，國內眾多的壟斷性公司也無出其右者。

原諾盛咨詢電信分析師王克瑞認為，如果說早期政府采取比較嚴格的準入政策，是為了給國有電信公司的轉軌創造比較寬松的外部競爭環境的話，隨著國有電信運營商已初步完成經營機制轉變，應該逐步對包括民營企業在內的其它主體開放這一市場。

他對《財經》表示，中國國有運營商仍然普遍態度傲慢，服務上也存在明顯不足，這些問題的解決，有賴于更寬松的準入政策。

實際上，一些業內人士也擔心，由于競爭遠未充分，獲得超額利潤的國有電信運營商，往往比其它企業具有更強的政策“俘獲力”，同時也對正常的市場秩序擁有更大的破壞力。目前市場上出現的電信資費混亂局面，與其說監管不力，倒不如說一開始就沒有打算讓市場真正發揮作用。

2004年7月1日正式實施的《行政許可法》更使業內外對于徹底放開電信準入充滿期待，但據《財經》調查，上述意見未能在《電信法》草案中體現。在《電信法》最終的送審稿中，經營基礎電信業務仍然需要經電信監管機構審查批準。而隨后又規定，在涉及電信稀缺資源、公共資源配置以及關系公共利益的情況下，電信監管機構可以對基礎電信業務經營許可證實行數量限制。

周漢華在接受《財經》采訪時批評說，硬性的數量限制顯然不符合中國加入WTO的承諾精神，很可能引發潛在的貿易糾紛。而北京郵電大學經濟管理學院院長呂廷杰也反對這種數量限制。他認為政府的職責是制定規則和機制，也可以考慮設定基數，但具體的容量應該由市場本身決定。

一些業內人士指出，印度目前只有1億多電話用戶，尚且有八家國有和私營的運營商。而中國的電話用戶已經逼近6億戶，卻只有六家基礎電信運營商，且多非全業務運營商。他們認為，即使遵循數量控制的原則，也應有更大的準入空間。

產權焦慮

現有的六大國有電信運營商，自然是放寬準入限制最為堅決的反對者。這很容易理解。而業內持謹慎態度的專家則從行業發展角度對放開準入表示擔憂。

在他們看來，國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）的成立，形式上把信息產業部的國有資產保值增值功能剝離了，“政企分離”可說已經初步完成，但“政監分離”還是一個遙遠的未知數，信息產業部還承擔著制定宏觀政策等多方面的功能。在已經上市的三家國有電信運營商中，目前國有法人股的比例都超過了七成，一旦幾大國有運營商在競爭的壓力下出現大面積虧損，顯然誰也負不起這個“政治責任”。因此，當務之急應該是盤活現有的國家資源，然后再逐步開放準入。

有消息說，正是出于這種憂慮，現有的國有運營商彼此之間整體或者部分重組的聲音，一直沒有中斷過。被公眾廣泛討論的方案更是林林總總，包括將中國移動和中國網通、中國電信和中國聯通分別合并的“四合二”方案，將中國電信和中國鐵通、中國移動和中國衛通、中國網通和中國聯通分別合并的“六合三”方案，還有將中國電信和中國網通的移動業務剝離重組成第三家移動公司的建議。

據悉，截止到目前，中國鐵通進軍移動業務的申請，仍然沒有獲得國資委的正式認可。即將到來的第三代移動通信業務動輒上百億元的投資，顯然變成了一個并不輕松的話題。

信息產業部電信研究院通信政策研究所法制監管部主任續俊旗則表達了進一步的擔憂。

他指出，一旦放松準入，首先受益的很可能并非民營企業，而是那些有著政府背景的國有企業。由于內部沒有約束機制，外部沒有控制機制，這種以國有企業為主角的“圈地運動”所帶來的過度投資，要遠比美國1996年出臺《電信法》后帶來的投資狂潮可怕得多，很可能導致整個行業整體蕭條。

另一方面，在過去三年中，呼吁國有電信運營商實現產權多元化的聲音一直不絕于耳，但在現實中卻一直處于停滯，這也將即將分娩的《電信法》置于相當尷尬的境地。

呂廷杰直言，如果電信運營商國有獨資的狀況不發生根本性的改變，即使有相應的法規，要真正實現從行政管理到獨立監管的轉變仍然很困難。

他指出，上述“四合二”等諸多方案，看似完美，實際上仍然只是“原地踏步”，逃脫不了治標不治本的“炒冷飯”下場。

“《電信法》一直要站在產權結構多元化的旗幟之下。只有這樣，那些看似激進的措施，實施起來才更穩妥。這一調整的進展如何，將決定著今后采取什么樣的方式來監管市場。”呂廷杰說。

互聯互通、資費監管及退出機制

從《電信條例》到《電信法》，要解決的并不是幾個具體的問題，更主要的還是一種系統性制度設計的問題。

互聯互通問題顯然是一個最好的例證。僅2003年一年，據信息產業部不完全統計，全國就發生了上千起互聯互通惡性事件。在很多地方，不同運營商的網絡用戶之間，低于70％的接通率相當常見，在個別地方，接通率甚至長時間保持在50％以下。

《電信法》草案送審稿中規定，電信網之間應當按照網間互聯的技術規定、標準，以經濟合理、公平公正、相互配合、及時有效的原則，實現互聯；規定主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者提出的互聯要求。

由中國社科院等單位共同設計的新的互聯互通資費標準，此前外界紛紛傳言將于今年6月開始執行，但直到今天仍未浮出水面。

據《財經》了解，新資費標準的執行仍然有待時日，基于成本的定價方式已經取得廣泛的認可，改變并非難事。但由于各大運營商市場地位和利益訴求不同，僅在計算方式上達成妥協就很難；而真實成本數據的獲得，對于行業主管機構也非常艱難。

在違反上述責任的懲罰方面，雖然追加了“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的條款，并且把罰款上限，從《電信條例》規定的最高100萬元上調到500萬元，但這些條款對于主導運營商到底有多強的實際約束能力，很多人仍然抱謹慎態度。

業界普遍寄予厚望的開放電信網絡方面，據專家透露，該送審稿雖然規定“電信業務經營者應當承擔網絡元素非綁定、平等接入、設備共置等義務”，但卻附加了“技術可行、經濟合理”的前提，并未對主導運營商應該承擔的責任給予重點強調。

呂廷杰則認為，必須把開放駐地網（本地接入網絡，最為重要的網絡元素非綁定形式）義務，在《電信法》中重點強調。否則，現有“最后一公里”的隔絕就不會打破。

而在周漢華看來，對主導運營商的監管，對于所有國家的監管機構都是最大挑戰。中國必須在開放準入的前提下，建立基礎電信業務的退出機制，才能真正規范主導運營商的行為，有效地形成市場定價機制。否則，僅僅上百萬元的罰款，對于這些龐大的企業來說只不過九牛一毛而已。

他建議，對于在區域市場存在嚴重問題的運營商，應該吊銷其本地牌照。而其擁有的頻率、號碼等稀缺資源，則可以公開拍賣給新的市場進入者，以保持競爭結構的均衡。

另外一個有爭論的問題是電信技術標準方面。從最終的送審稿來看，技術標準的非強制性以及國際性，都凸現了“技術中立”的特點。對此，業內普遍給予了肯定評價。弗羅斯特#8226;沙利文中國公司總經理王煜全就對《財經》表示，電信業是一個技術更新相當快速的行業，法律本身有一定的滯后性，因此一定要盡量避免這種內在矛盾，防止影響整個產業的發展。

但也有人士擔心，這是否會影響國內電信企業的技術創新，并導致市場被跨國公司所壟斷？周漢華表示，中國完全可以通過制定《反壟斷法》，包括禁止濫用知識產權等方面的法律加以平衡。

或許今天，信息產業部比以前任何一個時期，都更有積極性來推動《電信法》。因為從7月1日開始實施的《行政許可法》，將給其行政方式的管理帶來長久的挑戰。

在同一日，由信息產業部與國家發展和改革委員會聯合發布實施的《關于進一步加強電信資費監管工作有關事項的通知》（204號文），就已經被不少專家質疑為與新執行《行政許可法》的精神存在相悖之處。

走在路上的新的《電信法》草案最終命運如何，仍有待國務院法制辦和全國人大常委會等相關機構來定奪，但無論如何，這部醞釀期長達20年的行業法已經邁出了重要一步。

本刊實習記者明茜對本文亦有貢獻