《電信法》草案上路

在醞釀了將近四年之后，備受矚目的《電信法》終于正式上路了。

6月中旬，信息產(chǎn)業(yè)部部長辦公會(huì)正式通過了《電信法》草案。如無意外的話，這部承載了太多等待和希望的中國電信領(lǐng)域的基本法，在7月底之前將正式遞交給國務(wù)院法制辦。

立法曲折

說《電信法》萬眾矚目，并不夸張。因?yàn)榻刂沟?004年5月底，根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，中國的固定電話和移動(dòng)電話用戶總數(shù)已經(jīng)超過了5.9億戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國，成為數(shù)量上當(dāng)之無愧的全球第一電信大國。如果這樣龐大的市場(chǎng)和用戶群體的利益，卻只能依靠一部名為《電信條例》的行政法規(guī)來加以規(guī)范和保護(hù)，無論從哪方面看都頗有些黑色幽默的意味。

早在1980年代，當(dāng)時(shí)的郵電部就首次提出了立法的設(shè)想，并開始起草草稿。但一直到1998年，《電信法》才正式列入了九屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃；此后又過了三年，2001年4月份，信息產(chǎn)業(yè)部才開始成立電信法起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組以及專家咨詢委員會(huì)，立法工作從程序上實(shí)質(zhì)啟動(dòng)。

2001年，業(yè)內(nèi)對(duì)于《電信法》的制定彌漫著一種樂觀主義情緒。一些最初參與的專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，當(dāng)時(shí)希望在兩年內(nèi)，也就是在上一屆政府的任期內(nèi)完成整個(gè)立法進(jìn)程。

不過，時(shí)任信息產(chǎn)業(yè)部部長的吳基傳在一次內(nèi)部會(huì)議上的講話，似乎就暗示了這種不確定性：《電信法》非常必要，要加速起草，但“同時(shí)也不能太急”。

實(shí)際上，此后近兩年的時(shí)間內(nèi)，《電信法》的立法工作遠(yuǎn)沒有想像中順利。尤其在立法的思路上，據(jù)說不僅參與的專家，就連一些國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)也不滿意。

一些專家甚至直言，如果把已于1993年頒布的《無線電管理?xiàng)l例》和2000年頒布的《電信條例》做一個(gè)拼盤，將了無新意。

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管部主任續(xù)俊旗參與了草案起草工作，他對(duì)《財(cái)經(jīng)》透露，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在2003年2月份。在現(xiàn)任信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東以及當(dāng)時(shí)擔(dān)任政策法規(guī)司司長的蔣耀平的推動(dòng)下，《電信法》草案的體系結(jié)構(gòu)和章節(jié)設(shè)計(jì)開始了重新論證。

據(jù)說，這次重整，除了參照《電信條例》已有成果，還參照了國際電聯(lián)以及中國加入世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，就《電信法》草案的基本框架，還在橫向上與美國、日本、英國以及中國的香港和臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行了對(duì)比。此外，還吸收了國內(nèi)銀行、證券以及保險(xiǎn)等行業(yè)的立法經(jīng)驗(yàn)。

2003年10月，《電信法》草案第三稿正式問世，并正式被送至包括國家發(fā)展與改革委員會(huì)在內(nèi)的眾多國家部委、各省通信管理局、各大電信運(yùn)營商以及眾多專家。此后，信息產(chǎn)業(yè)部先后召開了各個(gè)層次的內(nèi)部會(huì)議，以便廣泛地征詢意見。

2004年5月，對(duì)《電信法》起草一直頗為積極的原政策法規(guī)司司長蔣耀平，被正式任命為信息產(chǎn)業(yè)部副部長。在業(yè)內(nèi)人士看來，這不僅是《電信法》加速推出的一個(gè)信號(hào)，同時(shí)也暗示去年的第三稿已經(jīng)為新的《電信法》奠定雛形。

準(zhǔn)入難題

準(zhǔn)入是《電信法》“必須解決的第一個(gè)問題”，《電信法》起草專家咨詢委員會(huì)委員、中國社科院法學(xué)所周漢華教授說：“如果沒有不同的經(jīng)營主體，談什么市場(chǎng)定價(jià)和有效競(jìng)爭(zhēng)？結(jié)局只能是寡頭壟斷。”

據(jù)說，在信息產(chǎn)業(yè)部組織的內(nèi)部會(huì)議上，周和北京大學(xué)的張維迎教授、北京郵電大學(xué)的闞凱力教授等不少專家，均主張要降低準(zhǔn)入門檻。

其中，以張維迎的觀點(diǎn)最為激烈。張堅(jiān)持認(rèn)為，不管是在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，還是在稀缺資源的配置上，都應(yīng)該對(duì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的其他主體，采取完全開放和平等的態(tài)度。

周漢華指出，雖然目前各國準(zhǔn)入制度不盡一致，而且市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也有差異，但無論是日本、美國以及歐盟，還是不少發(fā)展中國家，總的趨勢(shì)都是逐步放寬電信市場(chǎng)的準(zhǔn)入。

在他看來，各國的電信業(yè)的發(fā)展基本上都遵循了一個(gè)“X”形軌跡，即電信普及率不斷上升，資費(fèi)不斷下降。但在過去的10年中，中國移動(dòng)電話的基本資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻一直沒有真正調(diào)整。雖然在一些地方出現(xiàn)了隱性降價(jià)，卻是為監(jiān)管者禁止的行為，絕大部分消費(fèi)者并未從發(fā)展中獲得充分的實(shí)在利益，而移動(dòng)運(yùn)營商則利用掌握的國家資源獲取了超額利潤。

僅去年一年，中國移動(dòng)這家純移動(dòng)業(yè)務(wù)的運(yùn)營商，其股份公司的營業(yè)收入就達(dá)到了1586億元人民幣，凈利潤為356億元。凈利潤率則超過22％，國內(nèi)眾多的壟斷性公司也無出其右者。

原諾盛咨詢電信分析師王克瑞認(rèn)為，如果說早期政府采取比較嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，是為了給國有電信公司的轉(zhuǎn)軌創(chuàng)造比較寬松的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的話，隨著國有電信運(yùn)營商已初步完成經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變，應(yīng)該逐步對(duì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的其它主體開放這一市場(chǎng)。

他對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，中國國有運(yùn)營商仍然普遍態(tài)度傲慢，服務(wù)上也存在明顯不足，這些問題的解決，有賴于更寬松的準(zhǔn)入政策。

實(shí)際上，一些業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)心，由于競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未充分，獲得超額利潤的國有電信運(yùn)營商，往往比其它企業(yè)具有更強(qiáng)的政策“俘獲力”，同時(shí)也對(duì)正常的市場(chǎng)秩序擁有更大的破壞力。目前市場(chǎng)上出現(xiàn)的電信資費(fèi)混亂局面，與其說監(jiān)管不力，倒不如說一開始就沒有打算讓市場(chǎng)真正發(fā)揮作用。

2004年7月1日正式實(shí)施的《行政許可法》更使業(yè)內(nèi)外對(duì)于徹底放開電信準(zhǔn)入充滿期待，但據(jù)《財(cái)經(jīng)》調(diào)查，上述意見未能在《電信法》草案中體現(xiàn)。在《電信法》最終的送審稿中，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)仍然需要經(jīng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。而隨后又規(guī)定，在涉及電信稀缺資源、公共資源配置以及關(guān)系公共利益的情況下，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證實(shí)行數(shù)量限制。

周漢華在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)批評(píng)說，硬性的數(shù)量限制顯然不符合中國加入WTO的承諾精神，很可能引發(fā)潛在的貿(mào)易糾紛。而北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長呂廷杰也反對(duì)這種數(shù)量限制。他認(rèn)為政府的職責(zé)是制定規(guī)則和機(jī)制，也可以考慮設(shè)定基數(shù)，但具體的容量應(yīng)該由市場(chǎng)本身決定。

一些業(yè)內(nèi)人士指出，印度目前只有1億多電話用戶，尚且有八家國有和私營的運(yùn)營商。而中國的電話用戶已經(jīng)逼近6億戶，卻只有六家基礎(chǔ)電信運(yùn)營商，且多非全業(yè)務(wù)運(yùn)營商。他們認(rèn)為，即使遵循數(shù)量控制的原則，也應(yīng)有更大的準(zhǔn)入空間。

產(chǎn)權(quán)焦慮

現(xiàn)有的六大國有電信運(yùn)營商，自然是放寬準(zhǔn)入限制最為堅(jiān)決的反對(duì)者。這很容易理解。而業(yè)內(nèi)持謹(jǐn)慎態(tài)度的專家則從行業(yè)發(fā)展角度對(duì)放開準(zhǔn)入表示擔(dān)憂。

在他們看來，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國資委”）的成立，形式上把信息產(chǎn)業(yè)部的國有資產(chǎn)保值增值功能剝離了，“政企分離”可說已經(jīng)初步完成，但“政監(jiān)分離”還是一個(gè)遙遠(yuǎn)的未知數(shù)，信息產(chǎn)業(yè)部還承擔(dān)著制定宏觀政策等多方面的功能。在已經(jīng)上市的三家國有電信運(yùn)營商中，目前國有法人股的比例都超過了七成，一旦幾大國有運(yùn)營商在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下出現(xiàn)大面積虧損，顯然誰也負(fù)不起這個(gè)“政治責(zé)任”。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是盤活現(xiàn)有的國家資源，然后再逐步開放準(zhǔn)入。

有消息說，正是出于這種憂慮，現(xiàn)有的國有運(yùn)營商彼此之間整體或者部分重組的聲音，一直沒有中斷過。被公眾廣泛討論的方案更是林林總總，包括將中國移動(dòng)和中國網(wǎng)通、中國電信和中國聯(lián)通分別合并的“四合二”方案，將中國電信和中國鐵通、中國移動(dòng)和中國衛(wèi)通、中國網(wǎng)通和中國聯(lián)通分別合并的“六合三”方案，還有將中國電信和中國網(wǎng)通的移動(dòng)業(yè)務(wù)剝離重組成第三家移動(dòng)公司的建議。

據(jù)悉，截止到目前，中國鐵通進(jìn)軍移動(dòng)業(yè)務(wù)的申請(qǐng)，仍然沒有獲得國資委的正式認(rèn)可。即將到來的第三代移動(dòng)通信業(yè)務(wù)動(dòng)輒上百億元的投資，顯然變成了一個(gè)并不輕松的話題。

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管部主任續(xù)俊旗則表達(dá)了進(jìn)一步的擔(dān)憂。

他指出，一旦放松準(zhǔn)入，首先受益的很可能并非民營企業(yè)，而是那些有著政府背景的國有企業(yè)。由于內(nèi)部沒有約束機(jī)制，外部沒有控制機(jī)制，這種以國有企業(yè)為主角的“圈地運(yùn)動(dòng)”所帶來的過度投資，要遠(yuǎn)比美國1996年出臺(tái)《電信法》后帶來的投資狂潮可怕得多，很可能導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)整體蕭條。

另一方面，在過去三年中，呼吁國有電信運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的聲音一直不絕于耳，但在現(xiàn)實(shí)中卻一直處于停滯，這也將即將分娩的《電信法》置于相當(dāng)尷尬的境地。

呂廷杰直言，如果電信運(yùn)營商國有獨(dú)資的狀況不發(fā)生根本性的改變，即使有相應(yīng)的法規(guī)，要真正實(shí)現(xiàn)從行政管理到獨(dú)立監(jiān)管的轉(zhuǎn)變?nèi)匀缓芾щy。

他指出，上述“四合二”等諸多方案，看似完美，實(shí)際上仍然只是“原地踏步”，逃脫不了治標(biāo)不治本的“炒冷飯”下場(chǎng)。

“《電信法》一直要站在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的旗幟之下。只有這樣，那些看似激進(jìn)的措施，實(shí)施起來才更穩(wěn)妥。這一調(diào)整的進(jìn)展如何，將決定著今后采取什么樣的方式來監(jiān)管市場(chǎng)。”呂廷杰說。

互聯(lián)互通、資費(fèi)監(jiān)管及退出機(jī)制

從《電信條例》到《電信法》，要解決的并不是幾個(gè)具體的問題，更主要的還是一種系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)的問題。

互聯(lián)互通問題顯然是一個(gè)最好的例證。僅2003年一年，據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部不完全統(tǒng)計(jì)，全國就發(fā)生了上千起互聯(lián)互通惡性事件。在很多地方，不同運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)用戶之間，低于70％的接通率相當(dāng)常見，在個(gè)別地方，接通率甚至長時(shí)間保持在50％以下。

《電信法》草案送審稿中規(guī)定，電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)間互聯(lián)的技術(shù)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配合、及時(shí)有效的原則，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)；規(guī)定主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提出的互聯(lián)要求。

由中國社科院等單位共同設(shè)計(jì)的新的互聯(lián)互通資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，此前外界紛紛傳言將于今年6月開始執(zhí)行，但直到今天仍未浮出水面。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，新資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行仍然有待時(shí)日，基于成本的定價(jià)方式已經(jīng)取得廣泛的認(rèn)可，改變并非難事。但由于各大運(yùn)營商市場(chǎng)地位和利益訴求不同，僅在計(jì)算方式上達(dá)成妥協(xié)就很難；而真實(shí)成本數(shù)據(jù)的獲得，對(duì)于行業(yè)主管機(jī)構(gòu)也非常艱難。

在違反上述責(zé)任的懲罰方面，雖然追加了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的條款，并且把罰款上限，從《電信條例》規(guī)定的最高100萬元上調(diào)到500萬元，但這些條款對(duì)于主導(dǎo)運(yùn)營商到底有多強(qiáng)的實(shí)際約束能力，很多人仍然抱謹(jǐn)慎態(tài)度。

業(yè)界普遍寄予厚望的開放電信網(wǎng)絡(luò)方面，據(jù)專家透露，該送審稿雖然規(guī)定“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)元素非綁定、平等接入、設(shè)備共置等義務(wù)”，但卻附加了“技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”的前提，并未對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營商應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任給予重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

呂廷杰則認(rèn)為，必須把開放駐地網(wǎng)（本地接入網(wǎng)絡(luò)，最為重要的網(wǎng)絡(luò)元素非綁定形式）義務(wù)，在《電信法》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。否則，現(xiàn)有“最后一公里”的隔絕就不會(huì)打破。

而在周漢華看來，對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營商的監(jiān)管，對(duì)于所有國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是最大挑戰(zhàn)。中國必須在開放準(zhǔn)入的前提下，建立基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的退出機(jī)制，才能真正規(guī)范主導(dǎo)運(yùn)營商的行為，有效地形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。否則，僅僅上百萬元的罰款，對(duì)于這些龐大的企業(yè)來說只不過九牛一毛而已。

他建議，對(duì)于在區(qū)域市場(chǎng)存在嚴(yán)重問題的運(yùn)營商，應(yīng)該吊銷其本地牌照。而其擁有的頻率、號(hào)碼等稀缺資源，則可以公開拍賣給新的市場(chǎng)進(jìn)入者，以保持競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的均衡。

另外一個(gè)有爭(zhēng)論的問題是電信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面。從最終的送審稿來看，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的非強(qiáng)制性以及國際性，都凸現(xiàn)了“技術(shù)中立”的特點(diǎn)。對(duì)此，業(yè)內(nèi)普遍給予了肯定評(píng)價(jià)。弗羅斯特#8226;沙利文中國公司總經(jīng)理王煜全就對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，電信業(yè)是一個(gè)技術(shù)更新相當(dāng)快速的行業(yè)，法律本身有一定的滯后性，因此一定要盡量避免這種內(nèi)在矛盾，防止影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但也有人士擔(dān)心，這是否會(huì)影響國內(nèi)電信企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，并導(dǎo)致市場(chǎng)被跨國公司所壟斷？周漢華表示，中國完全可以通過制定《反壟斷法》，包括禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法律加以平衡。

或許今天，信息產(chǎn)業(yè)部比以前任何一個(gè)時(shí)期，都更有積極性來推動(dòng)《電信法》。因?yàn)閺?月1日開始實(shí)施的《行政許可法》，將給其行政方式的管理帶來長久的挑戰(zhàn)。

在同一日，由信息產(chǎn)業(yè)部與國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信資費(fèi)監(jiān)管工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（204號(hào)文），就已經(jīng)被不少專家質(zhì)疑為與新執(zhí)行《行政許可法》的精神存在相悖之處。

走在路上的新的《電信法》草案最終命運(yùn)如何，仍有待國務(wù)院法制辦和全國人大常委會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)來定奪，但無論如何，這部醞釀期長達(dá)20年的行業(yè)法已經(jīng)邁出了重要一步。

本刊實(shí)習(xí)記者明茜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)