制約農地流轉的因素分析

高海清

隨著《農村土地承包法》的實施，家庭承包的土地開始實行物權管理，鼓勵農村土地按用途合法流轉。截止2003年底，全國農用地發生流轉和集中的在5％—6％之間，發達地區比例相對較高，內地欠發達地區不足1％。主要原因在于農地流轉供需主體不足、農業生產率低下以及一些非市場行為的干擾，使得農地流轉市場競爭嚴重不足。

一、供給主體和需求主體的不足

要形成自由競爭，首先必須有足夠的供需主體，即供需市場上主體多，任何一單獨主體退出或加入都不會影響地產供求價格，每一個單獨的主體都只是價格的接受者，而不是價格決定者。目前，農地市場的供給主體和需要主體都不充分。

(一)補償機制不健全造成供給競爭不足

1.農民獲得承包地時，不僅僅得到的是土地的使用權，同時也取得了部分收益權。農民是否愿意供給土地，這取決于收益權的實現。第一，有償流動是基礎。土地供給者將土地交易出去，他就放棄自己經營，而獲取的是土地地租的機會。因此，地租的大小是轉讓地產的年收益。如果政策允許，而且轉讓金能順利實現，那么失去的直接獲取收益得到補償，所有權就可以實現。如果不允許有償轉讓，地產流轉就受阻。第二，一次性農地轉讓的補償機制不足。隨著農村經濟的發展，一部分農民有能力在城市中居住生活，他們想把土地交給集體或轉讓給其他農民，這時，他放棄的是無限期的地租受益權，補償也應以無限期計。這種做法應類似于現行政策中的征地，不同的是集體所有權未變，土地用途未變。目前，這種流轉采取無償或很低的補償形式，是前三年平均收益的3—6倍。就連《土地管理法》中規定也是如此，征地的補償費用為該土地征用前3年平均產值的6—10倍(這多歸集體)，安置費用4—6倍。這種狀況根本不能調動地產流轉的積極性。第三，轉讓時不能充分考慮其增值，也是制約土地流轉的因素。農民尤其是城郊農民對土地增值有了清醒的認識，他們對城郊地產的增值印象深刻。地產所有者在地產增值中受益，因此轉讓地產時未來增值也應得體現。前幾年有大量的農轉非人口，而近幾年來，因為農民看到農地增值的巨大潛力，因此農轉非呈逐年下降趨勢。目前，大部分地區都對這方面補償不足。既不足額補償，也不計價入股待以后分紅，這阻礙了地產流轉。

2.農村社會保障機制不健全

目前我國農村社會保障機制雖然地區差異大，但總體水平低。社會保障機制基本融于地產制度之中，有了土地就有收益，有了收益就有保障。正是這種邏輯的發展，農民即使無力耕地，也不愿意放棄土地。目前，我國農村鰥寡孤獨老人低效使用或荒蕪土地的現象就是有力的證明。地方政府沒有能力承擔這種社會責任，限制了農用地的流轉。根本原因在于社會保障機制沒能從承包土地中剝離出來。

3.非農就業難

非農就業難是限制農村剩余勞動力轉移的問題關鍵，也是阻礙地產市場發育的主要原因。農民如果從事土地經營，其勞動力價值得到實現，設期望值為V1，其安全系數為f1；如果能找到非農就業，其勞動力價值實現的期望值為V2，安全系數為f2，這時他面臨兩種選擇，在挑選時，他首先進行兩種工作的收益比較。兩種工作的收益大小存在三種關系，當V2＞V1，取決于f1與f2的大小比較，一般而言，f1=1，而f2的不確定性很大，這時，如果V2f2越大，就越有可能轉讓地產從事非農產業。但我國的二元戶籍制度和龐大的非農剩余勞動力和農村剩余勞動力，使f2很小，即使V2大，V2f2仍小，這時就限制了農業剩余勞動力的轉移，進而限制了農村地產市場交易量。

(二)農業勞動生產率低下造成需求競爭不足

農地對農民而言，表現為多重效用，即：土地的生存機會效用、提供就業效用、獲取利益效用、社會保險效用、以免重新獲取時支付更多的費用之效用、地產的增值效用。目前由于勞動力平均土地面積狹小，人地關系高度緊張，勞動力平均生產率較低，因此投資流向農業的很少。這樣農地流轉時，僅僅以獲取直接經濟收益和就業機會為目標的競爭投資就不會激烈。

(三)供求競爭的不足造成地產市場機制不能有效發揮作用

部分農民通過核算認為，在小面積土地上經營一年也不能獲得多少收益，還不如將地租給別人而自己從事第二、三產業，因此有供給土地的意愿；另一部分人家里人口眾多，勞力也有，但耕地不足，有獲取土地的愿望，但事實上即使雙方均取得對方的信息，交易仍不能達成。因為供給方只供給土地轉讓權而不能滿足需求方對土地所有權的需求，以及需求方得到受讓權仍不能達到預期經濟效益。由于供求競爭的不足，造成地產市場競爭機能不能有效發揮作用。

二、非市場行為的干預

(一)基層政權組織的非市場行為阻礙了地產市場競爭

第一，集體土地所有者代表——村民小組、村民委員會、鄉政府在出讓或租賃土地時，有些干部徇私舞弊，出讓或租賃土地沒有在公開市場上進行，受讓方或承租方不是一般人，而是他們的親戚朋友，私下交易，出讓金不是市場競爭達成的，而是領導說了算。第二，地方政府為了本地區經濟的優先發展，或領導在任期內干一番“業績”，想方設法招商引資，為此，他們壓代地價，越權審批，批少占多，批劣占優，甚至給土地管理部門下達創收計劃迫使土地管理部門設法進行征地投機。

（二）不規范的稅費擾亂了地產市場競爭

一些地方政府巧立名目、征收多種稅費，對于有關系的可以減免，沒關系的嚴加征管，甚至亂罰款，嚴重影響了地產市場公平競爭秩序。

（三）由于農民的自身問題，導致流轉產生困難的現象時有發生

如國家鼓勵耕地向種田能手集中，可由于土地的零散，若要實現土地的規模經營，所涉及的需要進行談判的農戶就多了，一些農戶乘機抬高價格。還有一些農民“戀土”情節，他寧可拋荒也不轉讓，這些都給土地流轉設置了障礙，從而使土地難以形成規模經營，發揮規模優勢，獲取規模效益。

總之，農地市場是新生事物，如何發揮市場配置地產的功能，沒有現成的經驗。只能從實際出發，在實踐中摸索，在沿海和大中城市郊區搞“試驗田”，吸取經驗。條件不具備不能強迫搞，切忌一哄而上，探索和選擇適合本地區的土地流轉方式，完善土地流轉的價格機制，規范土地流轉程序，制定相關的法律、政策，加強指導，提高鄉村基層行政干部的職業道德素質，貫徹“三個代表”重要思想，分析制約農地流轉的因素，尋找解決“三農”問題的出路，使土地改革走出低谷，走向規模經濟。