院庭長智能化監(jiān)督管理“四類案件”的風險規(guī)制邏輯

[中圖分類號］D916 [文獻標識碼］A

問題的提出

黨的二十屆三中全會指出，“面對紛繁復雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，面對人民群眾新期待，必須繼續(xù)把改革推向前進”。1]這是應(yīng)對重大風險挑戰(zhàn)、推動黨和國家事業(yè)行穩(wěn)致遠的必然要求。人民法院作為一個重要的國家機關(guān)，理應(yīng)和其他黨政機關(guān)一樣，肩負起有效防控各類風險、維護社會安定、促進社會和諧和發(fā)展的政治責任。隨著風險預(yù)防從一項法律指導性原則轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌姆ㄖ芜\行形態(tài)，預(yù)防性司法開始大量出現(xiàn)。目前，理論界對預(yù)防性司法的研究主要集中在生態(tài)環(huán)境司法和“訴非銜接”領(lǐng)域，2］因為這兩個領(lǐng)域的司法實踐能夠最為直觀地展示人民法院如何落實“抓前端，治未病”的政治要求。然而，人民法院不僅是社會穩(wěn)定風險的規(guī)制者，它本身也處在風險情境中，社會穩(wěn)定風險會轉(zhuǎn)化成辦案壓力，影響甚至妨礙法院的正常運作。于是，在人民法院內(nèi)部建立健全相應(yīng)的組織機制和運行機制，幫助人民法院切實有效地應(yīng)對辦案過程中遭遇的各種風險，提升風險治理效能，避免辦案行為和組織內(nèi)部管理行為誘發(fā)新的風險，成為一個值得認真對待的問題。

最高人民法院通過2015年《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱“2015年《司法責任制意見》”）建立起的院庭長“四類案件”監(jiān)督管理機制，具有辦案風險規(guī)制的意味，它試圖通過院庭長的全過程監(jiān)督，排除案外因素對審判活動的干擾，確保審判權(quán)有序穩(wěn)步運行。2021年《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》（以下簡稱“《‘四類案件'監(jiān)督管理意見》”）在明確“四類案件”的認定標準時，頻繁使用“可能”一詞，再次展現(xiàn)這項制度的風險治理意涵。可是，目前關(guān)于“四類案件”監(jiān)督管理機制的理論研究并沒有沿著風險治理的方向開展，而是采取另外兩條研究進路。由理論界所開辟的研究進路以摒除司法“行政化”為理論研究目標，相關(guān)討論大都圍繞“如何實現(xiàn)審判權(quán)與審判監(jiān)督管理權(quán)的平衡”展開。3]正因為這種研究進路的核心關(guān)切是院庭長管理職責及其限度，與“四類案件”監(jiān)督管理機制相關(guān)的分析更多地是作為論據(jù)出現(xiàn)，所以這類研究只能算涉及“四類案件”監(jiān)督管理機制的研究。由司法實務(wù)界開辟的研究進路則立足數(shù)字法院建設(shè)的時代背景，著重從技術(shù)細節(jié)上探討如何實現(xiàn)“四類案件”的智能化識別。[4]

以上兩種進路雖然在具體內(nèi)容上大異其趣，但它們的共同點是將具體的審判管理行為作為研究對象，是從行動層面對“四類案件”監(jiān)督管理機制進行研究。在研究方法上，過多關(guān)注具體行動，往往會遮蔽外部限制或約束性條件對行動本身的影響。就像當我們緊町著法院組織內(nèi)部審判權(quán)與審判監(jiān)督管理權(quán)的反復博弈，我們只會看到“一放就亂，一管就死”的怪圈，卻無法理解這種現(xiàn)象得以產(chǎn)生的真正原因，從而只能提供一些“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的應(yīng)對辦法。有鑒于此，本文試圖回到“四類案件”監(jiān)督管理機制建立的初衷，即防范辦案風險，從風險規(guī)制的角度出發(fā)，探討三個核心問題：為什么要監(jiān)督管理“四類案件”？為什么由院庭長負責監(jiān)督管理？對“四類案件”的監(jiān)督管理與傳統(tǒng)的審判管理有何不同？從而解釋為何這項工作機制會被認為“開創(chuàng)了中國特色審判權(quán)力運行機制的新模式，為解決‘一放就亂，一管就死’問題設(shè)置了‘調(diào)節(jié)閥’”［5]

二監(jiān)督管理“四類案件”的正當性依據(jù)是辦案風險規(guī)制

基于特定的政治經(jīng)濟條件，人民法院曾在較長的一段時間內(nèi)實行院庭長審批案件制度。1988 年7月，第十四次全國法院工作會議提出“加強合議庭責任”，最高人民法院將推進司法責任制改革納入工作規(guī)劃。其中，改革院庭長審批案件制度是一項重要內(nèi)容，其目標是在法院內(nèi)部實現(xiàn)審判工作與審判管理工作的分離。在這個過程中，“四類案件”監(jiān)督管理機制逐步形成。由于“四類案件”監(jiān)督管理機制具有個案監(jiān)督和審判權(quán)分配的雙重屬性，機制的形成過程大致可以分為三個階段：（1）厘定審判權(quán)在合議庭與審判委員會之間的分配；（2）厘清審判管理主體之間的職權(quán)分配；（3）完成機制的最終建構(gòu)。而回應(yīng)與日俱增的辦案風險是貫穿機制形成始終的一根“紅線”。

（一）風險規(guī)制驅(qū)動下的“四類案件”監(jiān)督管理機制生成過程

“四類案件”監(jiān)督管理機制的前兩個階段發(fā)生在21世紀最初十年。彼時，市場經(jīng)濟的負面影響逐步顯現(xiàn)，勞資糾紛、農(nóng)村征地、城市拆遷、行業(yè)改制等人民內(nèi)部矛盾成為導火索，引發(fā)了持續(xù)不斷的群體性突發(fā)事件。6]與此同時，互聯(lián)網(wǎng)的普及推動網(wǎng)絡(luò)媒體興起，社會大眾可以通過各種在線社交平臺，不受時空限制地參與公共事件的討論，表達自己的意見和情緒，加大了群體性糾紛的化解難度。在這樣的背景下，人民法院既需要切實發(fā)揮糾紛解決的功能，積極協(xié)助黨委和政府平息群體性沖突，盡快恢復社會秩序，又要謹慎對待自己的辦案行為和司法裁決，因為后者可能成為網(wǎng)絡(luò)輿論“圍觀”的對象，引發(fā)洶洶輿論，甚至還可能成為新的群體性沖突的引爆點。這種由社會輿論直接造成的辦案風險，以及由它引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，成為人民法院辦案過程中不得不面對的新難題，并且對司法體制改革的方向與內(nèi)容產(chǎn)生深刻影響。

1999年，最高人民法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要》，明確規(guī)定“在審判長選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定”，同時將審判委員會監(jiān)督個案的權(quán)力限定在“討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復雜案件的法律適用問題”。這項規(guī)定雖然沒有明確廢止院庭長的案件審批權(quán)力，但弱化了權(quán)力行使的強度（即一般情況下，院庭長不得直接改變合議庭的決定)。更重要的是，它開始根據(jù)案件辦理的難易程度，對案件類型作出劃分，并在此基礎(chǔ)上劃定審判委員會的職權(quán)范圍。2002年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》延續(xù)上述思路，推進審判委員會與合議庭的職權(quán)劃分，但它擴大了應(yīng)當由審判委員會討論決定的案件范圍，在“重大、疑難、復雜案件”之外，增加三種案件類型：“擬判處死刑的”案件、“新類型的案件”及“合議庭在適用法律方面有重大意見分歧的”案件。此外，該規(guī)定還設(shè)置了兜底條款，將合議庭認為需要提請討論或本院審判委員會確定應(yīng)當討論的案件，納入審判委員會監(jiān)督管理的案件。總的來看，這一時期司法改革的工作重心貌似是規(guī)范審判委員會的職權(quán)，但實際上是在實現(xiàn)審判權(quán)的縱向配置，即在合議庭與審判委員會之間的分配。同時，根據(jù)案件的難易程度對案件做類型化處理，為“四類案件”監(jiān)督管理機制的生成提供方法論基礎(chǔ)。

2007年，最高人民法院在《關(guān)于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》中提出，院庭長應(yīng)當參與合議庭審理疑難、復雜、重大案件、新類型案件、在法律適用方面具有普遍意義的案件，以及他們認為自己應(yīng)當參審的案件。該規(guī)定一方面延續(xù)前一階段的思路，根據(jù)案件類型，沿著法院內(nèi)部的科層結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推進審判權(quán)的縱向配置。另一方面，院庭長“認為應(yīng)當由自己參加合議庭審理的案件”這一情形引人了審判管理元素。據(jù)此，院庭長為了確保審判權(quán)的平穩(wěn)運行，可以主動調(diào)整案件的審判組織，而不再只是被動地按照規(guī)范要求承審案件。從這一轉(zhuǎn)變開始，司法改革的主題逐漸從審判權(quán)分配邁向?qū)徟泄芾頇?quán)的配置，“四類案件”監(jiān)督管理機制的形成進入第二階段。

2010年，《最高人民法院關(guān)于進一步加強合議庭職責的若干規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》同時發(fā)布，分別規(guī)定了院庭長和審判委員會有權(quán)監(jiān)督管理的重點案件類型。具體來說，院庭長有權(quán)監(jiān)督管理的案件在前述2007年意見外新增三種類型：“合議庭在事實認定上有重大分歧的案件”“合議庭意見與本院或上級法院以往同類型案件的裁判有可能不一致的案件”及“當事人反映強烈的群體性糾紛案件”。根據(jù)案件提交審判委員會討論的方式，審判委員會有權(quán)監(jiān)督管理的案件被區(qū)分為“應(yīng)當提交”和“可以提交”兩種類型，前者包括法律適用問題（“擬就法律適用問題向上級人民法院請示的案件”）和重大、復雜案件（“認為案情重大、復雜，需要報請移送上級人民法院審理的”）；后者主要是重大、疑難、復雜案件及院庭長認為有必要提請的案件。以上規(guī)定展現(xiàn)了個案監(jiān)督管理職權(quán)配置的初步構(gòu)想：如果涉及法律問題，審判委員會負責法律適用存在困難的案件，院庭長負責同類型案件裁判有可能不一致的案件。但是，如果涉及事實問題，二者的職權(quán)范圍多有交叉重疊，有權(quán)監(jiān)督管理的案件都是在社會上有重大影響的案件。

進入新時代后，由于經(jīng)濟社會的深刻轉(zhuǎn)型，矛盾糾紛呈現(xiàn)出新的特點。這主要體現(xiàn)為，“大量糾紛并不存在是非方面的爭議，而多是因社會信用基礎(chǔ)薄弱、當事人誠信缺失而導致權(quán)利人的權(quán)益得不到實現(xiàn)”，“許多糾紛呈現(xiàn)出性質(zhì)多元、主體眾多、牽涉面廣、成因復雜等特點，且各種糾紛相互纏結(jié)與交叉，其中任何一類或某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問題得不到解決，糾紛便難以實質(zhì)性化解”，以及社會變化與政策變動疊加導致的社會糾紛十分突出，而這些糾紛在“法律上很難適用‘情勢變更'‘不可抗力’等免責規(guī)則，簡單依據(jù)法律上的是非標準難以作出恰當評價和合理處置”［7]換言之，事實問題和解紛效果成為新時期法院辦案風險或辦案壓力的主要來源。受其影響，個案監(jiān)督管理職權(quán)的分配方案將發(fā)生變化。

在《人民法院第四個五年改革綱要》中，最高人民法院明確提出“規(guī)范院、庭長對重大、疑難、復雜案件的監(jiān)督機制”，并且規(guī)定“除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題”。據(jù)此，將個案監(jiān)督管理完全納人院庭長審判管理職權(quán)的重要內(nèi)容，“四類案件”監(jiān)督管理機制的形成開始進入第三階段，即定型階段。2015年《司法責任制意見》正式確立院庭長對“四類案件”的監(jiān)督管理機制，并且將“重大、疑難、復雜案件”細化為“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的”和“疑難、復雜且在社會上有重大影響的”，同時包括“與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的”和“有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的”。2021年最高人民法院《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》在司法政策文件中正式提出和運用“四類案件”的概念，明確界定“四類案件”的范圍，包括“（一）重大、疑難、復雜、敏感的；（二）涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定的；（三）與本院或者上級人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突的；（四）有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的”，并且以概括方式列舉了認定“四類案件”時應(yīng)當考慮的因素。

（二）通過“四類案件”監(jiān)督管理機制捍衛(wèi)法律系統(tǒng)的自主運作

“四類案件”監(jiān)督管理機制的生成過程展示了它與辦案風險規(guī)制的親和關(guān)系。通常來說，為了防范和處理辦案風險，要么在法院內(nèi)部設(shè)置專門的應(yīng)對組織，要么建立專門的工作機制。在設(shè)置審判委員會和專業(yè)法官會議后，最高人民法院還要求建立“四類案件”監(jiān)督管理機制，那只能說明，“四類案件”蘊含的風險有其獨特之處。

“四類案件”與裁判理論中的“疑難案件”密切相關(guān)。基于我國司法實踐的特殊性，“疑難案件”被劃分為法律自身因素所導致的疑難案件和法律之外的其他社會因素導致的疑難案件，[8]“四類案件”屬于后一種類型。對于法外因素導致的疑難案件的辦理，有學者指出，法律教義分析和法律論證技巧“仍然發(fā)揮重大作用，但它們獨自不足以有效回應(yīng)難辦案件。包括理解和吸納民意的政治判斷和政策考量不可避免，并且必要”。9]這種主張有一定的合理性，但同時也應(yīng)當看到，它是傳統(tǒng)司法模式路徑依賴效應(yīng)的產(chǎn)物。由于傳統(tǒng)中國社會的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為情、理、法并立，作為情理的表現(xiàn)形態(tài)和評價尺度的輿論在不同程度上干預(yù)司法過程，總是可以獲得正當性辯護的。10]2014年，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的戰(zhàn)略目標。要落實這項目標，就需要把“對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”。1]這意味著，人們將根據(jù)是否合乎法律規(guī)范來看待和處理生活事件，社會生活因此被納入由法/不法二值代碼構(gòu)成的溝通網(wǎng)絡(luò)，進而推動并實現(xiàn)法律系統(tǒng)從社會系統(tǒng)中分離出來。

與其他社會系統(tǒng)不同，法律系統(tǒng)的核心功能是在社會生活中建立起穩(wěn)定的規(guī)范性預(yù)期。就像在調(diào)處矛盾糾紛時，法院通過適用法律做出的判決不僅要契合現(xiàn)行的法律制度和法律實踐，還要與為這些制度和實踐提供最佳建構(gòu)性詮釋的正義、公平和程序性正當程序原則相一致，12]即符合“同案同判”的形式正義要求。相較于民間調(diào)解或商事仲裁以“案結(jié)事了”為目標，竭力追求個案效果，從而在當事人心中建立起就事論事的認知性預(yù)期，司法裁判具有較高程度的連續(xù)性和可預(yù)測性，而且即便某些個案的裁判結(jié)果出現(xiàn)偏離，也不妨礙人們針對特定事態(tài)中的權(quán)利義務(wù)分配建立穩(wěn)定的規(guī)范性預(yù)期。從法院和法官的角度看，法律系統(tǒng)功能的形成實際上建立在一個悖論或循環(huán)論證的基礎(chǔ)上：法律規(guī)范能夠得到適用，是因為它具有效力（契合現(xiàn)行法律制度)；該規(guī)范具有效力，是因為它得到適用（符合現(xiàn)行法律實踐)。這種以法律文本為基礎(chǔ)的決定與效力之間的循環(huán)，其實是立法與司法之間“控制論循環(huán)”的縮影，即法官必須依據(jù)制定法進行裁判，聽從立法者的指示；立法者需要讓新的制定法契合由法院的諸多裁判前提所構(gòu)成的整體，避免“盲目行事”。13]這種循環(huán)促成了法律系統(tǒng)“自給自足”的特性，用專業(yè)術(shù)語說，即法律系統(tǒng)在運作上的封閉性或自主性。

當然，這里說的“系統(tǒng)”并非實際存在之物，而是“人類世界在演化過程中，逐漸針對某類問題發(fā)展出特定處理方式，而且這種問題處理模式越來越成熟到變成一套以固定模式進行運作的機制，所以才會發(fā)揮出某種特定功能、形成能被我們指認出來的那個社會系統(tǒng)”。14]所以，強調(diào)法律系統(tǒng)在運作上的封閉性或自主性，并不意味著讓法律系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)隔絕。相反，在一個高度功能分化的現(xiàn)代社會，經(jīng)濟、政治、法律、科技等社會系統(tǒng)林立，并且深刻影響著彼此的日常運行。這往往體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)耦合的情形，即任何事物都會因為本身具有多個面向，對應(yīng)不同的社會系統(tǒng)。比如，任何一份商事合同都會同時涉及法律系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)，因而可以從不同視角分析其社會功能或社會效用。如果法律系統(tǒng)對商事合同的生效要件做出改變，經(jīng)濟系統(tǒng)中的合同乃至整個系統(tǒng)都會受到相應(yīng)程度的擾動。為了確保自身系統(tǒng)的正常運行，在擾動襲來之際，各個系統(tǒng)一方面盡可能將來自環(huán)境的擾動“轉(zhuǎn)譯”并重新“編碼”成自己能夠理解的信息，以便以固有的機制去應(yīng)對外來不確定因素的干擾；另一方面把無法“轉(zhuǎn)譯”的因素扔給系統(tǒng)本身以外的環(huán)境。問題在于，如果系統(tǒng)固有的風險分散機制無法承受和應(yīng)對來自環(huán)境的某些擾動，此時該如何應(yīng)對？就像上文提到的，在傳統(tǒng)司法模式和制度慣性的影響下，來自政治、經(jīng)濟等各個方面的社會力量都會借助輿論對司法過程施壓，以便謀求有利于自己的裁判結(jié)果。此時，“法治精神是否得到彰顯，或者法的自主性能否得到實現(xiàn)，很大程度上依賴司法運作能否貫徹法律系統(tǒng)的自身內(nèi)在邏輯。如果司法運作不是獨立自主，那么，與民粹輿論一致的司法裁判就可能被認為是受到政治與資本操控的民意所支配。反之，與民意不合的司法裁判則可能被認為存在司法腐敗嫌疑，進而損害司法公信力”。15]所以，“四類案件”蘊藏的辦案風險，不只是個案裁判的負面效果導致的司法權(quán)威或司法公信力減損，或者法院領(lǐng)導干部面臨政治責任壓力，其實質(zhì)在于司法運作和法律系統(tǒng)的自主性遭到挑戰(zhàn)。

三 由院庭長負責是應(yīng)對“四類案件”辦案風險的必然選擇

應(yīng)對辦案風險雖然可以證成“四類案件”監(jiān)督管理的必要性，但不足以說明院庭長監(jiān)督管理“四類案件”的正當性。尤其是，院庭長監(jiān)督管理“四類案件”作為院庭長案件審批制的替代方案，在司法責任制改革背景下，容易被視作司法權(quán)“行政化運行的保留地”，[16]天然地帶有負面色彩。其實，這種看法混淆了兩個問題：一是為什么需要院庭長實施個案監(jiān)督？二是為什么院庭長的個案監(jiān)督職權(quán)會被強化？

（一）院庭長監(jiān)督管理“四類案件”的組織邏輯

隨著辦案風險的升高，院庭長的管理職責會被激活和強化。與案件承辦法官承擔的司法責任不同，院庭長的管理職責并非基于司法技術(shù)，而是院庭長作為特定地區(qū)、特定部門的領(lǐng)導，對自身職權(quán)管轄范圍內(nèi)的社會治安風險負擔的政治責任，它在生活用語中常常被稱為“守土有責”。這項職責的切實履行依托法院組織內(nèi)部的科層體制，后者是國家機構(gòu)科層體制的組成部分。由于我國幅員遼闊，不同區(qū)域之間的差異性較大，國家在組建規(guī)模龐大的科層體制時，不得不協(xié)調(diào)政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的矛盾。為了降低治理的財政成本和監(jiān)督成本，國家在科層體制中的上下級之間建立發(fā)包關(guān)系，委托人（上級）賦予承包人（下級）一定的決策權(quán)和相當?shù)淖杂刹昧繖?quán)。但是，考慮到自由裁量權(quán)過大會妨礙公共服務(wù)的品質(zhì)，誘發(fā)統(tǒng)治風險，委托人在決定是否內(nèi)部發(fā)包以及發(fā)包范圍時需要做出權(quán)衡：“如果公共服務(wù)的統(tǒng)治風險上升，委托人必須更多地采取集中控制、減少發(fā)包的方式應(yīng)對。如果公眾的質(zhì)量壓力小，委托人就會更多地考慮節(jié)約公共服務(wù)的成本，控制和節(jié)約成本將成為最重要的優(yōu)化目標。”[17]當科層體制規(guī)模龐大、科層鏈條較長時，在委托方和承包方之間往往還存在第三方角色：管理者。在發(fā)包制下，委托方負責設(shè)置目標，并發(fā)包給作為中間人的管理者，之后再對管理者提交的“產(chǎn)品”進行檢查驗收；管理者在收到任務(wù)后發(fā)包給承包方，并在其管轄范圍內(nèi)實行激勵，對政策實施予以過程控制［18]當然，與委托方一樣，管理者在實施過程控制時，也需要綜合考慮公共服務(wù)品質(zhì)、統(tǒng)治風險和行政成本，對自身的管理活動作出動態(tài)調(diào)整。無論委托方還是管理者，他們的動態(tài)調(diào)整實際上都是圍繞檢查驗收和激勵分配兩項控制權(quán)的分配展開的。

根據(jù)《法院組織法》和2015年《司法責任制意見》的規(guī)定，我國法院組織的內(nèi)部構(gòu)造也嵌入了這種三方發(fā)包關(guān)系。院長“負責本院全面工作，監(jiān)督本院審判工作，管理本院行政事務(wù)”，“組織研究相關(guān)重大問題和制定相關(guān)管理機制”，“依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒”，在法院組織內(nèi)部擁有政策制定和組織設(shè)計（包括激勵設(shè)置、績效評估等）的最終權(quán)威，從而扮演了委托方的角色。居于法院科層組織鏈條末端的承辦法官扮演承包方的角色，他們通過審理案件、適用法律，履行審判職責，向社會大眾提供司法服務(wù)產(chǎn)品。庭長扮演監(jiān)督管理承包方（承辦法官）的管理者角色，他們需要“研究制定各合議庭和審判團隊之間、內(nèi)部成員之間的職責分工，負責隨機分案后因特殊情況需要調(diào)整分案的事宜，定期對本庭審判質(zhì)量情況進行監(jiān)督”。在這組三方關(guān)系中，由于審判權(quán)由人民法院依法獨立行使，作為委托方的院長將極其關(guān)注本院合議庭或獨任法官的裁判行為及其結(jié)果，包括是否正確適用法律，是否會產(chǎn)生影響較大的社會效果、政治效果等。所以，院長會保留對“產(chǎn)品”檢查驗收的控制權(quán)，確保“承包契約”中的預(yù)期結(jié)果得到實現(xiàn)。在法律層面，這項組織管理中的控制權(quán)表現(xiàn)為對“四類案件”享有審判監(jiān)督管理的職權(quán)。但是，作為委托方的院長通常會把“激勵分配權(quán)”和部分“檢查驗收權(quán)”授予作為管理者的庭長，這是因為院長自身承擔著較為繁重的管理工作，司法責任制改革后還得擔任審判長參加合議庭審理案件，而業(yè)務(wù)庭庭長與本庭法官的往來互動更為頻繁、密切，更容易及時獲知法官辦案的準確信息。由于院長讓渡部分控制權(quán)，庭長也獲得了對“四類案件”的監(jiān)督管理權(quán)。

（二）法院事權(quán)擴張導致院庭長個案監(jiān)督職責不斷強化

理論界對“司法行政化”的批評，主要指向如下問題：案件在法院內(nèi)部往往需要經(jīng)歷多個主體和多個層級的復合評價才能形成最終的裁判意見，但在實踐中，案件需要經(jīng)歷哪些層級的偶然性和隨機性較大，各個有權(quán)主體是否參與個案審理或裁決不確定，其影響審判活動和裁判結(jié)果的方式、動因與效力也不確定，從而容易造成審判權(quán)運行的紊亂和失序。19]可是，法院內(nèi)部組織形成“多主體”“多層級”的結(jié)構(gòu)以及充滿不確定性的科層控制，有較為充分的組織學依據(jù)。

從組織構(gòu)成的角度看，當組織規(guī)模足夠龐大時，為了保證組織成員的行動與組織目標相一致，最可靠的辦法是增加管理層級，“將所有決策材料經(jīng)由好幾個層次上報到共同上司那里制定決策，然后再以指令或指示的形式下達”，20]從而實現(xiàn)縮減管理幅度，讓頂層管理者將精力集中于組織重大事項的目的。即便遵循“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制原則，也不妨礙上述組織原理的有效性。所以，“司法行政化”的根源事實上與法院組織規(guī)模有關(guān)。有學者研究表明，從1978年到2008年，法院編制增長了5.5倍，法院組織規(guī)模的膨脹導致中國法院內(nèi)部出現(xiàn)堅硬的科層化，而組織規(guī)模不斷膨脹的原因是法院事權(quán)的急劇擴張。從目前司法制度的某些安排來看，法院事權(quán)不斷擴張、法院組織規(guī)模膨脹的趨勢似乎難以遏制。一方面，為了回應(yīng)社會生活的變化，新型社會關(guān)系，特別是新型經(jīng)濟交往所引發(fā)的新類型糾紛都被納入司法領(lǐng)域，法院案件管轄范圍不斷拓展。另一方面，最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中提出“從源頭上減少訴訟增量”的工作目標，各地法院除積極開展特邀調(diào)解、完善“訴調(diào)銜接”機制、發(fā)布司法建議外，還發(fā)展出一些新的方式，比如，選聘聯(lián)絡(luò)員，或者運用承包制，安排法官“一對一”聯(lián)系鄉(xiāng)村、社區(qū)等，21]這使得司法權(quán)的運行范圍在訴前階段擴展開來。過往的經(jīng)驗表明，法院事權(quán)的擴張將導致“審判庭大量增設(shè)、法官編制規(guī)模激增，導致審判事務(wù)管理機構(gòu)增加；審判庭大量增設(shè)、審判事務(wù)管理機構(gòu)增加，又共同導致行政管理事務(wù)機構(gòu)同比大幅增加。隨著公眾對裁判結(jié)果認同的降低以及涉訴上訪的增加，又進一步促使法院不斷增加審判事務(wù)管理和行政管理機構(gòu)”［22]這個過程為“司法行政化”的生成機理提供了一個組織學上的解釋。它表明，“司法行政化”的重要根源是法院事權(quán)的無序擴張，院庭長個案監(jiān)督權(quán)力的強化僅僅因為“法院事權(quán)擴張”這一偶然事件才與“司法行政化”產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

從組織運行的角度看，法院事權(quán)擴張的直接后果是法官工作量激增，無法將足夠的注意力分配到與當事人溝通的事務(wù)上。后者可能激化法官與當事人的矛盾，誘發(fā)包括司法輿情在內(nèi)的多種辦案風險，從而增強院庭長實施監(jiān)督管理的必要性。對當事人而言，能否在個案裁判中感受到公平正義，并不取決于法院在裁判文書中釋法說理的論證能力，而是取決于法院對事實的認定是否符合他們的基本預(yù)期。誠如弗蘭克所言，“初審法院的事實認定是司法工作中最困難的部分。正是在這一環(huán)節(jié)，司法機關(guān)最難令人滿意；正是在這一環(huán)節(jié)，發(fā)生了絕大多數(shù)的司法不公；同樣地，正是這一環(huán)節(jié)最需要改革”［23」然而，隨著實質(zhì)性解紛目標和法院參與社會治理職能的嵌入，法官不得不承擔更多“功能增加型負擔”。在辦案過程中，出于對某些案件可能引發(fā)的特殊的政治和社會后果的考量，法官不得不在這些占比不到 20% 的案件上耗費 80% 的精力，且這些精力并沒有用于以專業(yè)和中立的立場更準確地認定案件事實和處置法律性爭議，而是用于違背法律規(guī)則，安撫那些“能鬧”的當事人［24]情緒疏導固然是糾紛解決的重要環(huán)節(jié)，但相對于案件事實認定，它更接近于權(quán)宜之計。如果法院最終無法給出可靠、可信的事實認定，司法輿情風險依舊無法避免。作為應(yīng)對，法官可能選擇在認定案件事實時盡可能滿足實體法和程序法的要求，做到在合法性上沒有瑕疵，從而減少當事人提出異議或表達不滿的可能。看上去，這樣的策略似乎可以避免辦案風險，但實際上只會讓事情更糟。心理學上的挫敗效應(yīng)表明，“表面上公平的程序產(chǎn)生不公平的結(jié)果”被認為比“表面上不公平的程序產(chǎn)生不公平的結(jié)果”更不公平，[25]如果法官不花費足夠的時間與當事人就事實認定問題展開溝通，讓他們感覺自己受到認真對待，僅僅機械地依法辦案，反而會加劇當事人對事實認定和司法公正的質(zhì)疑，并讓司法輿情風險升高。

四 “監(jiān)督管理”是針對“四類案件”辦案風險的架構(gòu)治理

2024年初，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于完善案件閱核工作機制全面準確落實司法責任制的指導意見》，在“四類案件”的基礎(chǔ)上大幅擴張院庭長閱核案件的范圍。同時，由于閱核制與“四類案件”監(jiān)督管理機制一樣，都具備阻斷判決生效并促使案件轉(zhuǎn)向的功能，閱核制被視為“四類案件”監(jiān)督管理機制的“延續(xù)”［26]當理論界對閱核制抱持負面態(tài)度時，將之視為“司法行政化”的回歸，前一部分為“四類案件”監(jiān)督管理機制所做的辯護勢必受到?jīng)_擊。但事實上，“四類案件”監(jiān)督管理機制與閱核制存在根本差異，其實質(zhì)是一種針對辦案風險的架構(gòu)治理。這種架構(gòu)治理模式雖然具有不穩(wěn)定性，但不能將“四類案件”監(jiān)督管理機制等同于“司法行政化”的表現(xiàn)形式。

（一）“四類案件”監(jiān)督管理的架構(gòu)治理意涵

“架構(gòu)治理”原本是流行于互聯(lián)網(wǎng)空間的治理模式。所謂“架構(gòu)”，其實是一種隱喻，其核心在于對架構(gòu)內(nèi)行為主體產(chǎn)生的“規(guī)制能力”，即通過構(gòu)建具體的場景，匯聚具有價值的信息，然后利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將這些信息“數(shù)字化”，分解成更為細小的模塊與微粒，并重新組合、連接與創(chuàng)造性地使用。27]在各種治理場合中，通過匯聚信息，并利用數(shù)字技術(shù)解析、掌握治理對象的行為偏好，改變?nèi)说男袆诱T因或外部約束條件，影響其實際選擇的治理方式，可以稱為架構(gòu)治理。相較于傳統(tǒng)上利用市場、法律或社群規(guī)范會直接對人的行為或事物產(chǎn)生約束力，架構(gòu)治理提供的是一種間接治理。28]隨著智慧法院建設(shè)向數(shù)字法院建設(shè)深刻轉(zhuǎn)型，各地法院依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立起覆蓋審判執(zhí)行各領(lǐng)域的數(shù)字場景模型，實現(xiàn)不間斷的質(zhì)量評查和風險預(yù)警，推動法院組織內(nèi)部治理方式的再造。29]正是在這樣的過程中，“四類案件”監(jiān)督管理機制涵養(yǎng)了架構(gòu)治理的特性，使其不同于案件審批制、院庭長指導個案辦理機制以及閱核制所形塑的監(jiān)督管理模式。

根據(jù)2021年《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》的相關(guān)規(guī)定，“四類案件”監(jiān)督管理機制的架構(gòu)治理特性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。首先，“四類案件”監(jiān)督管理的實施有賴于司法大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度運用。該意見第8條規(guī)定：“各級人民法院應(yīng)當結(jié)合本院實際，建立覆蓋審判工作全過程的‘四類案件’識別標注、及時報告、推送提醒、預(yù)警提示機制。”在司法實踐中，這項規(guī)定具體化為由各地法院主導建立的“四類案件”識別預(yù)警系統(tǒng)，后者在案件卷宗材料電子化和機器可讀的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)法院辦案的各個環(huán)節(jié)數(shù)字化，然后通過數(shù)據(jù)建模，把握重點案件辦案風險的內(nèi)在特征和法官辦案行為規(guī)律，并且實時監(jiān)測和跟蹤，將案件中的具體風險因素推送給院庭長，方便院庭長有針對性地對重點案件進行監(jiān)督管理，提升院庭長管理的及時性、精準性和有效性。其次，院庭長運用司法大數(shù)據(jù)的解析結(jié)果開展監(jiān)督管理，重點在于司法資源的配置。具體包括：（1）調(diào)整審判組織的構(gòu)成。《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》第9條規(guī)定，對于立案階段識別標注的“四類案件”，應(yīng)當依法組成合議庭審理這些案件，且審判長一般由院庭長擔任；進入審理階段后，如果案件被標注為“四類案件”，院庭長有權(quán)變更審判組織，具體包括由獨任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理、調(diào)整承辦法官、調(diào)整合議庭組成人員或者人數(shù)以及決定由自己擔任審判長。（2）改變審判程序的進程。根據(jù)該意見第9條和第10條的規(guī)定，在立案階段，院庭長可以按照權(quán)限調(diào)整“四類案件”的分案，從而這些案件不得同“非四類案件”一樣隨機分案；在審理階段，院庭長有權(quán)要求合議庭復議并報告復議結(jié)果，決定將案件提交專業(yè)法官會議討論，決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會討論，決定按程序報請上一級人民法院審理等。此外，為了更好地保障院庭長履行監(jiān)督管理職責，前述條文還規(guī)定了案件承辦法官的報告義務(wù)，以便院庭長及時跟進案件審理進程，監(jiān)測辦案風險。比如，合議庭應(yīng)當報告案件進展、評議結(jié)果，提供類案裁判文書或者制作類案檢索報告，提交案件庭審提綱和審理報告供院庭長審閱等。

“四類案件”監(jiān)督管理的架構(gòu)治理性質(zhì)使其與閱核制存在根本不同。“四類案件”監(jiān)督管理其實是在實現(xiàn)同類型糾紛司法大數(shù)據(jù)匯聚的基礎(chǔ)上，通過不同個案辦案信息的數(shù)據(jù)碰撞，發(fā)現(xiàn)特定類型辦案風險在典型糾紛類型中的共性表現(xiàn)形式，尤其是共同存在的問題，然后有針對性地實施監(jiān)督管理，實現(xiàn)特定類型辦案風險的全方位防范。要言之，“四類案件”監(jiān)督管理的側(cè)重點是“塑造行為邏輯”，即致力于改變審判權(quán)運行的環(huán)境，但不直接觸碰審判權(quán)本身。相較而言，閱核制要求“人民法院、院庭長依據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)力和責任清單對合議庭、獨任法官作出的裁判文書，從程序、事實認定、法律適用、裁判結(jié)果、文書格式、文書質(zhì)量等方面進行審查的內(nèi)部監(jiān)督管理”，[30]它遵循的是“裁斷行為后果”的邏輯。面對日益升高的辦案風險，審判管理活動的重心應(yīng)當前移，并且著眼于審判過程全流程，通過提供一整套事前預(yù)防的制度、機制和程序，引導法官積極采取措施，防范辦案風險的發(fā)生，避免司法公正、司法效率和司法權(quán)威受到侵害。相對于閱核制，“四類案件”監(jiān)督管理機制的優(yōu)勢較為明顯。“從初始安排審判組織和人員（非隨機分案)，到程序上隨時介人，要求匯報，再到對案件處理的審查和要求復議，組織討論，提交審委會等，應(yīng)當說已足以監(jiān)督管理到位不致‘失控’”，[31”換言之，只要切實發(fā)揮好“四類案件”監(jiān)督管理機制的功能，有效預(yù)防和規(guī)制辦案風險的治理目標能夠得到較好的實現(xiàn)。

（二）辦案風險架構(gòu)治理的不穩(wěn)定性及其應(yīng)對

從“四類案件”監(jiān)督管理到案件閱核制的轉(zhuǎn)變，可以視為辦案風險架構(gòu)治理模式的失敗。司法政策的改弦易轍并非隨意，其現(xiàn)實理由頗為有力：“隨著司法權(quán)運行方式發(fā)生重大變化，具體貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)了片面化、極端化甚至變形走樣的問題。法官辦案自主權(quán)約束不足，院庭長法定職責實際被架空，監(jiān)督管理制約難以落實，成為影響改革整體成效進一步深化、可持續(xù)的阻力之一。由此帶來的裁判不統(tǒng)一、審判質(zhì)效低、文書低級錯誤等問題，屢屢受到詬病。”[32]整個理由并沒有提及數(shù)字法院建設(shè)對法院內(nèi)部組織架構(gòu)和管理方式的再造，也沒有談?wù)摷軜?gòu)治理模式的實際運作成效，它的落腳點或者核心關(guān)切是“改革整體成效進一步深化、可持續(xù)”受阻和法院提供的司法產(chǎn)品“屢屢受到詬病”。這些指涉結(jié)果的詞語和句子為我們從觀念層面理解閱核制的產(chǎn)生和架構(gòu)治理模式挫敗提供了線索：由于我們在思維方式上更注重“理性的作用表現(xiàn)”，忽視“理性的架構(gòu)表現(xiàn)”，“中國審判改革措施的制定與推行缺少一種明確而恒定的基本理念，這造成改革在實踐中表現(xiàn)出一種機會主義傾向，由此具體層面上的制度建構(gòu)也難免存在搖擺與反復的問題”［33]因此，要克服“四類案件”辦案風險架構(gòu)治理的不穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于完善司法制度本身的架構(gòu)設(shè)計，事前清晰界定各類主體的權(quán)力（或權(quán)利）邊界，以便準確地監(jiān)測和跟蹤法院辦案風險的真正所在，而不是采用事后在個案中增加投入的辦法，陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的怪圈。

前文述及，無論是法院整體辦案風險的升高，抑或是審判管理的行政化力量加強，歸根結(jié)底是因為法院事權(quán)的持續(xù)擴張。因此，要捍衛(wèi)“四類案件”監(jiān)督管理機制確立的架構(gòu)治理模式，妥當把握審判監(jiān)督管理的限度，有效規(guī)制法院辦案風險，首先需要在民商事案件中厘清法院的主管范圍，立足《民法典》和商事法律的規(guī)定，重塑以權(quán)利保護說為內(nèi)核的民事訴訟目的論。法院事權(quán)擴張主要發(fā)生在民事訴訟領(lǐng)域，它的產(chǎn)生與民事訴訟的多元目的有關(guān)，是司法實踐“向民事訴訟目的逃逸”的結(jié)果。《民事訴訟法》第2條規(guī)定，民事訴訟的一個目的是“保護當事人的合法權(quán)益”。但很顯然，在立案階段，法院不能先驗地判定當事人在爭議事件中是否存在合法權(quán)益，因而無法輕易地對當事人的訴求置之不理。這雖然方便了人民法院及時回應(yīng)社會生活的變化，將新類型的案件納入司法管轄，但同時也缺乏評估篩查機制，容易將不適合用法律方法處理的案件吸納進來。人民法院在立案階段頻繁適用特邀調(diào)解或委派調(diào)解，已經(jīng)顯現(xiàn)出建立識別評估機制、明確法院主管范圍的必要性。這樣的機制并不縹緲，它其實是民法學中常用的請求權(quán)基礎(chǔ)。基于請求權(quán)基礎(chǔ)限定法院的民事案件主管范圍將限縮法院受理的案件類型，將不適合通過訴訟渠道、由法院解決的“非常規(guī)性糾紛”分流在外，進而從源頭上減輕法院的案件負擔和辦案風險。除此之外，捍衛(wèi)權(quán)利保護作為民事訴訟法根本目的的地位，還有助于協(xié)調(diào)它與“維護社會秩序、經(jīng)濟秩序”這一法定民事訴訟目的的關(guān)系。后者雖然為法院承擔參與社會治理的職能和任務(wù)提供合法依據(jù)，但是唯有強調(diào)權(quán)利保護是民事訴訟的根本目的，才能彰顯法院是憲法授予的、獨享審判權(quán)的國家機關(guān)，寓示著它只能根據(jù)憲法和法律規(guī)定的特定權(quán)限，以特有的方式參與和實施社會治理，不能讓作為“社會正義最后一道防線”的法院被推向社會管理的第一線。34]所以，各地法院在參與基層社會治理中發(fā)展出來的法官駐村、參與矛盾糾紛排查等做法是不恰當?shù)摹Ｒ惨虼耍ㄟ^捍衛(wèi)權(quán)利保護作為民事訴訟根本目的的地位，有助于減輕法院日益增長的“功能增加型負擔”，降低這種負擔衍生出的辦案風險。同時，我們可以通過推進民事訴訟程序的分類構(gòu)建，實現(xiàn)辦案風險的內(nèi)部分散，減輕院庭長的管理職責，避免結(jié)果導向?qū)軜?gòu)治理的沖擊。現(xiàn)代社會中的訴訟程序具有風險分散的功能，它通過排除各種偏見、不必要的社會影響和不著邊際的連環(huán)關(guān)系的重荷，建構(gòu)起一個平等對話、自主判斷的場所，吸收部分甚至全體當事人的不滿，避免誘發(fā)司法輿情，對法院的獨立運作形成外部壓力。35]我國現(xiàn)行的民商事審判程序建立于20世紀90年代，由于沒有仔細考慮不同類型糾紛的特征及其解決方式的價值取向和策略選擇，這場改革導致適宜“調(diào)解型”審判模式的案件“也隨著整個改革進程向著處分權(quán)主義和辯論主義和程序?qū)够⒁?guī)范化、專業(yè)化、高成本方向發(fā)展。由此帶來的缺陷，又導致了本世紀以來對前期改革的清算和逆向改革，特別是在社會和諧目標下的（非自愿）調(diào)解偏好和‘能動司法’旗幟下的（無制約）司法職權(quán)借尸還魂”［36]受制于程序與案件的不匹配，訴訟程序吸收辦案風險的功能無法激活，辦案風險無法在訴訟過程中分散化解，最終不得不激活院庭長的管理職責，將原本的程序法問題轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ簝?nèi)部管理問題。因此，實現(xiàn)訴訟程序的分類設(shè)置，是捍衛(wèi)架構(gòu)治理模式、實現(xiàn)審判權(quán)與審判監(jiān)督管理權(quán)動態(tài)均衡的必要條件。

五 結(jié)語

本文從風險規(guī)制的角度出發(fā)，重新詮釋院庭長監(jiān)督管理“四類案件”的法理基礎(chǔ)。“四類案件”蘊藏的辦案風險會妨礙甚至沖擊法院系統(tǒng)的自主運作，這為院庭長行使監(jiān)督管理職權(quán)提供了正當性基礎(chǔ)。辦案風險升高的根源是法院事權(quán)的擴張，而事權(quán)擴張會帶來組織規(guī)模的膨脹，強化組織內(nèi)部的科層控制力量，這為強化院庭長的監(jiān)督管理職責提供了必要性辯護。所以，在實施司法責任制后，審判管理的加強不能被視為司法政策的反復。與此前的審判管理方式不同，“四類案件”監(jiān)督管理是一種針對辦案風險的架構(gòu)治理，通過改變審判權(quán)運行的外部環(huán)境，間接影響法官的辦案行為，并不直接作用于審判權(quán)運行本身。這與傳統(tǒng)的審判管理方式迥異，并且能夠解釋為何“四類案件”監(jiān)督管理機制是解決“一放就亂，一管就死”問題的“調(diào)節(jié)閥”。

在闡述架構(gòu)治理時，一個重要問題是它與數(shù)字技術(shù)的密切關(guān)系。目前，數(shù)字法院建設(shè)如火如茶，各地法院紛紛建立“四類案件”智能化監(jiān)督管理系統(tǒng)，實現(xiàn)辦案風險的全流程智能化識別預(yù)警和及時響應(yīng)。考慮到技術(shù)不僅僅是供人們?nèi)∮玫漠a(chǎn)品，它也會反過來塑造人們的社會關(guān)系和生活方式，“四類案件”監(jiān)督管理機制在數(shù)字技術(shù)的影響下將發(fā)生何種重大變化，是接下來需要著重關(guān)注和探討的問題。

【Abstract】 The supervision and management of four types of cases by presiding judges (court presidents and division chiefs）is a new-type operational mechanism of judicial power with Chinese characteristics.The case-handling risks inherent in these four types of cases may interfere with the courts' independent exercise of judicial power in accordance with the law and undermine the autonomy of the legal system.Therefore， the supervision and management of these cases is legally justified. The supervision and management of“four types of cases” by presiding judges (court presidents and division chiefs) is a new type of operational mechanism of judicial power with Chinese characteristics.The case-handling risks inherent in these“four types of cases”may interfere with the people's courts’ independent exercise of judicial power in accordance with the law and undermine the autonomy of the legal system.Therefore，the supervisionand management of these cases is legally justified.The root cause of the rising handling risks lies in the continuous expansion of the courts’administrative functions， which in turn leads to the expansion of organizational scale and strengthens the hierarchical control within the organization， making itan inevitable choice for court presidents and chief judges to take charge of supervision. The supervision and management model for“four types of cases” differs from traditional trial management. It is based on the analysis of key characteristics of major cases and judges’behaviors using judicial big data，focuses on the real-time monitoring and timely disposal of case-handling risks，and restricts the supervision behaviors of court presidents and chief judges to the allocation of judicial resources. Therefore，the essence of the supervision and management of“four types of cases”by court presidents and chief judges is a form of structural governance. This model influences and shapes judges’behavioral logic by changing the external environment for the operation of judicial power， without directly interfering with the operation of judicial power itself， thus achieving a sound balance between judicial power and the power of trial supervision and management.

【Keywords】“ four types of cases”; adjudication supervision and management; risk regulation; architectural governance