對標世行新評估體系提升我國營商環境國際化水平

中圖分類號：F113.1 文獻標志碼：A文章編號：1003-5559-（2025）04-0005-05

一、引言

黨的二十大報告明確提出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”的戰略要求，為我國深化經濟體制改革、推動高質量發展指明了方向。2023年世界銀行（以下簡稱“世行\"）正式啟動“宜商環境\"（B-Ready）新評估體系的構建，標志著國際營商環境評估標準進入以公平性和包容性為核心的新階段。這一轉變與我國“著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕”的發展目標高度契合，既為我國優化營商環境提供了國際參照，又對我國市場制度建設提出了更高要求[1。2024年黨的二十屆三中全會進一步強調，要“構建與國際通行規則相銜接的營商環境制度體系”，凸顯了我國在全球化新形勢下對接和引領國際規則的決心。在此背景下，系統分析世行新評估體系的變革特征，客觀審視我國營商環境建設中的短板不足，探索具有中國特色的優化路徑，對于實現高水平對外開放和高質量發展具有重要理論和實踐意義。

二、世行對營商環境的評估從推崇自由化轉向關注公平性

新的世行營商環境評估體系與以往最大的差別，在于對公平性等社會效用的關注。世行以往關于良好營商環境最主要的理念和主張是市場的高度自由化，從政府管理的角度，則非常注重去管理化的程度。但很多經驗表明，絕對的自由化市場可為經濟發展帶來無窮災難。拉美國家在經濟發展中對自由化的盲目推行，使得其經濟長期陷入被動，已成為經濟絕對自由化的典型負面警示。基于此背景，世行兼顧廣大發展中國家的相關訴求，有關營商環境的評估，從主張自由化轉變為關注公平性，并第一次將這一理念充分融入評估指標體系中[2-4]。

世行認為，公平有效的市場環境，可通過提高行業和企業創新水平、刺激經濟增長，帶來更好的產品、更多適宜的工作機會、更多的收入等來實現，但企業自律不足或政府過度干預會造成市場失靈，因此需要通過有效的市場機制作保障。而公平的市場機制包括有效的法律法規、充分的公共服務，以及關鍵公共服務的良好實施效率等。世行的市場評估指標也從以上三個方面展開，并著重于評估促進市場有效運行的法規質量，意在公平體現市場主體對營商環境的制度性需求；促進市場公共服務的充分性，意在確保市場主體充分共享公共服務；促進市場關鍵性服務的執行效率，意在提升相關法規政策和公共服務的透明度、便利性和普遍可獲得性。為了確保評估指標切實兼顧不同國家、不同群體、不同性別、人類與環境等有關社會公平的重要方面，世行還設置了數字技術應用、環境可持續性、性別公平等3個跨領域主題作評估內容。

三、我國構建一流營商環境仍存在認知偏頗及公平不足等問題

我國構建一流市場環境時，要對照國際標準和趨勢，充分審視自身在理念認知以及利益均衡性、政策落地性等方面存在的問題及其根源。

（一）仍有普遍的自由化慣性思維，市場失 靈時有發生

經濟自由化往往伴隨社會公平不足的問題，對社會穩定和可持續發展是巨大的羈絆，因此世行新營商環境評估體系，摒棄了對自由化的關注，轉而關注市場競爭的公平性。我國目前仍有相當多的觀點認為，好的營商環境一定是市場主體充分自由發展。因此，在構建市場競爭機制中，我國廣泛出現著重推行自由化政策措施、忽視市場失靈的弊端，引致具有市場壟斷能力的主體，通過控制原料渠道、市場定價環節等，排擠其他經營者，損害整個行業及消費者利益[5。盡管自由競爭是市場經濟的靈魂，但自由的持久與延續有賴于公平有效的環境，泛自由化競爭往往帶來市場低效運行的結果。黨的二十屆三中全會強調“完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，就是要提升公共服務的可及性和便利性，構建有效的營商環境。

（二）關鍵政策措施存在落地實施不足問題，市場準入不徹底

世行新評估體系非常關注政策落地性和可操作性，我國現階段仍然非常關注“紙面政策”的完善和優化，對政策措施的實際落地性和實操性推動不力，營商環境中的“玻璃門\"“彈簧門\"等問題始終存在。中國歐盟商會公布的《商業信心調查2023》報告顯示，由于我國相關法規政策模糊不清、落地性差，相關問題已連續7年被會員企業視為最大的營商障礙，其中 62% 的受訪企業稱，曾由于這些障礙而錯失商機，三分之一的受訪企業預計這種情況不會有所改善。此外，我國正在普遍推行負面清單的公共治理模式，由于“法無禁正皆可為”的規定并未對公權和私權進行區分，負面清單之外的領域仍存在普遍的不可為，導致企業始終難以放心大膽去發展和探索新經濟領域和新經濟形態，企業的“闖勁”難以真正釋放[-8]。

（三）尚未很好解決市場主體地位不平等問題，民企待遇不合理

世行新體系非常關注市場競爭主體的利益均衡性和社會公平性，且特別關注民營企業與國有企業在市場資源的可獲得性方面是否享受同等待遇。我國的市場主體中，民營企業的發展空間有待擴大、國有企業對市場和公共資源的控制力和影響力仍需要約束。國有企業通常在關鍵經濟領域與私營企業展開競爭，民營企業在競爭中對要素獲取、準入許可、政府采購等方面遭遇不公正待遇情況仍普遍存在，導致民營企業雖然數量眾多，但是綜合競爭力不強。據國家市場監督管理總局統計，截至2024年5月底，我國民營經濟主體總量占所有經營主體比例約為 96.4% ，解決了我國 80% 以上的城鎮勞動就業，是國民經濟和社會穩定極其重要的群體。但政府對國企的支持力度遠大于民企，以創新驅動為例，我國 60% 以上國家級創新平臺依托國有機構建立。2023年7月，中共中央、國務院《關于促進民營經濟發展壯大的意見》提出：“優化民營經濟發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益”，對民營企業利益保護成為經濟發展的核心內容之一。

（四）仍過度關注經濟效益的獲得，社會發展不均衡

世行新評估體系關注經濟社會整體發展的公平有效性，注重評估政策環境和市場環境是否同時有利于企業、個人、社會（環境）等綜合利益最大化。我國長期以GDP衡量經濟增長成效的模式，仍然被普遍實施。每年各省各地仍然以GDP排名為至關重要的業績追求，對包含社會公平、生態可持續內涵的發展因素，仍然繞道而行。盡管公平競爭與可持續發展已經作為國家發展目標多次在政府工作報告中提及，但政府管理慣性仍然將GDP作為關鍵核心指標。導致利益公平分配問題、環境可持續發展問題，都掩蓋在對經濟增長總量的關注之下，無法真實顯示。我國現有營商環境相關的政策制度，從透明度、公開度、可及性（電子化）等角度，已經具備構建更為合理的發展指標體系的基礎，但由于管理慣性等問題，相關探索仍未能有效推動落實。

（五）仍普遍以選擇性產業政策促進要素非競爭性流動，市場競爭障礙多

世行從提升新興產業發展能力的角度，鼓勵在新興領域利用產業政策，支持創新要素的集聚和創新行動的開展，但我國地方政府仍普遍將選擇性產業政策，用做常規的經濟發展策略，以促進要素和市場資源向特定地區和行業傾斜。新冠疫情過后，我國各地經濟正逐步恢復并增長。在這一時期，招商引資作為地方政府推動經濟發展的關鍵任務，已經成為實施產業政策的核心環節。然而，這種“內卷化”的激烈競爭在一定程度上阻礙了資源的有效配置，對我國構建“全國統一大市場\"的目標構成了顯著的障礙。尤其是2023年以來各地區各部門招商引資中，甚至重提“政策洼地\"概念，補貼、稅收返還、租金減免等一系列政策手段熱度再起，選擇性產業政策的應用似乎并未減弱。盡管政府積極推動構建全國統一大市場、促進市場準入的一致性等措施，旨在消除地方保護主義，但頻繁采用的選擇性產業政策，仍在很大程度上起到了地方保護的作用[0]。

四、對標國際先進水平，在優勢領域探索引領國際標準

我國構建有效的市場機制，要杜絕完全自由化思想的干擾、堅持有管理的市場化，將市場失靈限制在可控范圍內，并在此基礎上，從政策制度上明確競爭政策的基礎地位、提升競爭性政策體系的韌性、推動公平競爭和均衡發展、發揮自由貿易試驗區政策制度前沿探索功能等。

（一）強化有管理的市場競爭，協同競爭性和功能性產業政策

當前全球范圍內保護主義、單邊主義抬頭，但我國利用全球化空間深化開放改革的決心沒有變，提升市場競爭能力仍然是我國改革探索的核心內容。為了保障初級階段的新興產業順利發展，我國應保留功能性而非選擇性產業政策的使用空間。

一方面強化競爭政策的基礎地位。競爭政策是完善市場機制的制度基礎，也是市場機制高效運轉的政策制度保障。我國要加快主要依靠產業政策發揮作用，向主要依靠競爭政策的過渡步伐，發揮競爭政策在維護市場秩序、規范和調整經濟主體平等競爭關系方面的基礎性作用[。另一方面要適時發揮功能性產業政策的作用。為促進處于初級發展階段的數字經濟、生物醫藥等新興產業發展，我國要適時發揮功能性產業政策影響市場化資源配置的作用。但功能性產業政策的實施要有限定范圍、限定時間和清晰的功能性目標，且要與競爭政策協同互促，在整體上推動產業政策從“選產業、選企業、選技術”的差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變[]。

（二）提升制度落地性和韌性，包容新舊業態

現代化的政策制度體系要有必要的韌性和彈性，既要為現有的經濟社會發展提供安全有效的保護促進機制，又要為新的經濟社會形態提供合理的發展空間，兼具激勵和約束機制。

一方面要保障政策制度的清晰性、穩定性，確保法規約束具有落地性和穩定性，使市場主體有信心作出長期而明確的經營戰略規劃。避免由于政策實施邊界的模糊不清，導致企業對政策環境缺乏信任，并對未來發展規劃猶豫、遲疑。另一方面要保持政策體系的前瞻性和適度包容性，確保法規政策的適用維度與實踐發展有趨同性。要確立“容新也容舊\"的理念，對于老模式與新模式、老業態與新業態，在明確公法和私法范圍的前提下，只要法無明令禁止，均應采取包容的態度，放手讓市場主體選擇，而不是通過監管偏好迫使企業改變選擇[13]。特別是在新興領域，堅持實施一般違法免罰或輕罰的原則至關重要。對于違法行為，若能責令改正，則應盡量避免處罰。在必須作出處罰決定時，若存在從重處罰與從輕處罰的選項，我們應傾向于選擇從輕處罰。例如，允許反壟斷法保持一定的籠統性，除了價格卡特爾等少數行為外，現代反壟斷法所規制的行為要基本適用合理原則，并在此基礎上，基于行為對于市場競爭所產生的實際效果來認定其是否違法[14]。

（三）試點《民營企業促進法》，保障民企權益

以基本法為依托、《民營企業促進法》為核心，加快探索落實民營企業地位的政策措施，保障民營企業核心權益，提升民營企業經營“底氣”。探索細化《民營經濟促進法》核心條款，并推動落地先行先試，包括：加強對民營企業產權和企業家合法財產權的保護、加強民營企業和企業家人格權保障、嚴格區分經濟糾紛與違法犯罪、健全涉案財物追繳處置機制等，并嚴格制止濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執法，強化民營企業在技術創新、成果轉化、產業孵化等方面的主體地位等，厘清政府“有形的手”與市場“無形的手\"邊界，確保規范涉企執法，做到“無事不擾”，讓穩定連續的政策環境成為民營企業家干事創業的最大“底氣”。

（四）推動公平均衡發展，促進經濟增長與社會進步同頻

兼顧公平發展與總量增長需要把握競爭機制中的公平性和均衡性。我國現有通用的GDP核算指標，不僅不能準確反映經濟活動的質量和效益、社會財富增加的情況以及人民生活的富裕程度，還會因過于注重經濟總量和速度增長，而消耗幾十年來治理粗放式發展取得的成果[1]。

應逐漸引入社會發展指標，推動社會均衡發展。目前國際社會正在進行各種嘗試，以改變單純以經濟增長指標衡量發展的現狀。借鑒國際經驗，一方面要將綠色低碳等發展因素納入GDP核算的要求中，通過建立和運行碳交易市場和綠色金融市場，發揮市場競爭機制的調節作用，促進綠色低碳資源在整體經濟中的有效配置，進而不斷提升GDP指標的綠色化和低碳化內涵。另一方面，要把綠色發展和碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，加大對綠色低碳經濟發展的基礎投入，加快提升相關領域的基礎研發能力、成果應用能力，并加快相關領域市場化、規范化所需的質量檢驗標準體系等建設。此外，要關注這一轉變過程中，本身就具有低碳排放特征的低收入弱勢群體的利益保護，在配置資源和出臺政策的時候更加注重地區、層級和群體之間的公平性，鼓勵在減少碳排的同時，降低居民的生活成本。

（五）探索新經濟領域規則，培育國際競爭力

全球處于百年未有之大變局，隨著數字和智能技術融入經濟社會的各個領域，新的經濟形態不斷涌現，國際社會對新經濟適用的市場競爭規則需求也逐漸迫切。我國加快新經濟領域發展創新的同時，應積極對標已有規則并探索引領新經濟規則。

我國應加快對新經濟領域市場競爭機制的探索，一方面高度重視發揮各種開放平臺功能作用，創新利用外資、做大外貿的方法和渠道，主動適應國際經貿規則重構動向，在服務業開放、數字化發展、經濟社會環境可持續等國際化重要議題上加快改革探索，支持市場主體，利用好國內國際兩個市場、兩種資源，更積極主動走出去、引進來參與全球范圍產業分工和資源配置。另一方面，以建立高標準市場體系的要求推動新經濟領域的政策制度機制探索與創新，努力在建立統一大市場和高水平開放中加速制度突破，并以營商環境的開放改革為牽引，在跨境貿易、數字貿易、服務貿易和國際直接投資以及知識產權保護等方面的規則、標準、制度創新上加大力度，在國際話語權、規則權、治理權方面獲得主動性，為自身制度國際化開拓空間，并為全球新的規則體系構建開辟路徑[]。

（六）發揮自貿區制度創新功能，引領國際市場新規則

自2013年設立以來，我國自貿區一直是政策制度創新與改革探索的前沿陣地。在這一平臺上，我國在經濟、社會、環境等領域的政策制度發展瓶頸得到了大膽而有效的探索與創新實踐。我國構建高水平的市場機制，要適應國際化營商環境，也要充分利用自貿區這一創新平臺，兼顧國情，探索與自身發展階段、政治經濟文化背景相應的新的市場規則機制，為其他發展中國家提供借鑒。

在推進國有企業改革的過程中，必須實施差別化的市場競爭策略。我國作為一個由中國共產黨領導的民主集中制國家，其政治體制與美國及西方國家的三權分立和制衡體系存在顯著差異。在社會主義市場經濟體系中，國有經濟占據著核心地位。為了確保在戰略性經濟領域中的主導權，國家必須依賴國有企業在基礎性和戰略性經濟領域發揮其關鍵作用。因此，國企改革應避免采取一刀切的市場化策略，而應將具備市場競爭屬性的業務進行分離，并針對這些業務開展專門的市場監管機制研究。鑒于缺乏國際經驗可供參考，這一過程需要我們進行原創性的探索與實踐，并將所獲得的經驗總結提煉，形成可供其他發展中國家借鑒的案例。

此外，我們應主動加快探索公平的市場評估機制。目前，世界銀行新的營商環境評估體系尚未確定具體的評估指標測算和衡量方法。我國應積極參與其中，設計并探索一系列量化評估指標，以凸顯我國制度特色的市場實施機制和公平競爭審查機制。在持續提升我國市場化、法治化水平的同時，逐步探索并形成體系化、國際化的現代市場評估機制。

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Enhancing the Internationalization of China's Business Environment byAligningwith theworldBank's NewEvaluation Framework

WANG Zhifang， ZHANG Dan （Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，Beijing 10o710， China）

Abstract：In2O23，the World Bank offcially launched the constructionof anew business environment evaluation system，providing a critical reference for China to implement therequirements outlined in the 2Oth National Congress Report：\"Creatingaworld-classbusinessenvironmentthatismarket-oriented，law-based，andinterat ionalized\".The Third Plenum of the 20th Central Committee of the Communist Party of Chinain July 2024 reiterated the importanceof buildingan international first-classmarket environment，andonce again emphasized that Chna's businessenvironment should not only follow international standards，but also lead international standards.However，several chalenges persistin China's efforts tooptimize itsusiness environment，including the inertiaofliberalization-orientedthinking，limited implementationofkeypolicymeasures，insufficientfairness inthe status of market entities，and inadequate attention to social benefits.To addressthese isues， China must promptly shiftitsmindset and approach by strengthening managed market competition，enhancing theresilienceand enforceabilityof institutional frameworks，accelerating theconstructionofa fair andequitable legal environment， promoting balanced economic and social development，exploring international rules for emerging economic sectors， and leveraging innovation in free trade zones to lead the establishment of new global market rules.

Keywords：World Bank evaluation framework;business environment;internalization

（責任編輯：竇靜）