多邊貿易框架下歐盟單邊貿易限制措施的合法性分析

中圖分類號：D996 文獻標志碼：A 文章編號：1003-5559-（2025）04-0036-10

一、引言

2024年4月24日，歐盟委員會以所謂“不公平競爭\"為由，宣布將依據《國際采購工具》（InternationalProcurementInstrument，以下簡稱IPI①對中國醫療器械政府采購市場的準入問題展開調查。最終，在歷經九個月的調查后，歐盟于2025年1月14日發布專項調查報告指出，中國現行政府采購政策對歐盟醫療器械企業進入中國市場構成了系統性市場準入壁壘。基于該調查結論，歐盟正式宣布將對中國相關企業采取IPI措施[2]。歐盟委員會此次裁決具有里程碑意義。這不僅是歐盟首次援引IPI條例作為法律依據，還是其依據該條例對第三國企業實施準入禁令的開端。該決定更揭示了歐盟近年來在貿易政策領域的戰略調整——通過構建諸如IPI一類的新型監管工具以強化歐盟單邊經貿壁壘，從而重塑全球貿易博弈規則。

近年來，歐盟通過《外國補貼條例（ForeignSubsidiesRegulation，以下簡稱FSR）》《外商直接投資審查條例（ForeignDirectInvestmentScreen-ingRegulation）》及IPI等一系列條例，不斷加強對外貿易監管，此間，歐盟對外實施單邊貿易干預措施的數量和范圍也顯著擴大。這一策略轉向也印證了歐盟自《馬斯特里赫特條約》以來所堅持的單方面市場開放承諾正在逐步弱化，其市場監管政策也正朝著保護主義的方向轉變[3。這種轉變不但反映了歐盟近來以安全為導向的“去風險化\"政治策略，而且凸顯了其在維護內部市場公平競爭與保護本土產業之間的平衡困境。

此類帶有政治導向的單邊條例出臺固然為歐盟對外實施貿易限制措施提供了國內法依據，但與此同時，歐盟法院已逐步通過判例確認了諸如IPI一類歐盟內部單邊條例的效力位階要低于歐盟締結的國際條約[4，加之歐盟作為《政府采購協定》（GovernmentProcurementAgreement，以下簡稱GPA）的締約方，其有必要遵守GPA項下的相關約定。因此，IPI作為政府采購領域的單邊經貿工具，其必須接受在國際貿易法律框架下的合規性審查。

作為主導國際經貿規則的核心體系，世界貿易組織（WorldTradeOrganization，以下簡稱WTO）規則體系在國際貿易領域得到了各國的廣泛遵守。聚焦到IPI條例所涉及的政府采購領域，由WTO主導制定的GPA，旨在規范各國公共采購市場的運作，其規定締約方在政府采購活動中應遵循非歧視、透明、公正競爭等基本原則。因此，在GPA框架下，IPI通過調整評分規則或直接排除特定國家供應商的方式在政府采購招投標過程中實施差別化待遇的行為②可能構成對GPA第3條非歧視義務的潛在違反。

然而，IPI的制度設計隱含著對WTO法律框架的策略性規避。根據IPI適用條款，IPI措施僅適用于未加入GPA或未與歐盟締結雙邊協定的第三國③。這使得受IPI措施規制國家將因缺乏GPA締約方身份，而無法援引GPA的爭議解決條款向WTO提起爭議解決請求，從而在程序層面形成WTO爭議解決機制管轄權的真空地帶。但這并不當然代表其在WTO框架下的合法性。同時需強調的是，這種基于締約地位差異的規避策略，并不能消解IPI在WTO框架下的實質合規風險。當IPI的市場準入限制措施產生溢出效應，間接損害GPA締約國企業在歐盟市場的競爭地位時，該措施仍可能觸發WTO《關于爭端解決規則與程序的諒解》（Dispute SettlementUnderstand-ing）。此時，GPA締約國仍可依據GPA主張權利受損，進而啟動WTO爭端解決程序。

有鑒于此，IPI在WTO框架下的合規性邊界仍存在顯著的可爭議性。故而本研究采取規范分析與案例研究相結合的方法，首先通過規范分析路徑解構IPI的核心實施要件，繼而以歐盟首次對華啟動IPI調查的醫療器械采購案為切入點，系統檢視IPI限制措施與國民待遇原則、非歧視原則等國際法原則之間的規范適配度。這一研究路徑不僅能揭示單邊貿易工具與國際多邊規則之間的制度張力，還可為未來中歐在政府采購及更廣泛的貿易合作關系提供一定參考。

二、IPI規則解構

以下將解構IPI的規范屬性以及核心條款，包括適用條款、實施條款、反規避條款和豁免條款，分析其在歐盟政府采購市場中的具體應用及其對第三國企業的影響。

（一）IPI的規范屬性

作為依據《歐洲聯盟運作條約》（theTreaty ontheFunctioningof the EuropeanUnion，以下簡稱TFEU）第206條制定的二級立法，IPI依據TFEU第288條具有直接適用效力，無需轉化為歐盟成員國國內法即在歐盟內部具有普遍適用性、全面約束力和直接適用性。這一特性與歐盟公共采購領域的傳統立法模式形成結構性差異。此前，歐盟公共采購領域立法往往以指令形式作出，如公共部門指令、公用事業部門指令以及有關特許經營的指令。此類指令不但約束力有限，而且需要通過國內法的轉化才能實際發揮其法律效力，同時，歐盟為各成員國保留其指令實施形式和方法的選擇權，其僅通過“結果義務”約束成員國立法目標。相較之下，IPI憑借條例這一更加剛性的法律形式，實質壓縮了歐盟成員國在政府采購政策領域的自主裁量空間，折射出歐盟在公共采購領域尋求監管權力擴張的決心。

從IPI的法律定位來看，單邊制裁通常是指一國采取措施限制或禁止資金、人員、貨物、服務、交通工具、知識產權等在國家之間的流動和交易。IPI雖未采用傳統制裁的金融凍結或貿易禁運形式，但其通過市場準入限制施壓迫使第三國遵從其內部規則的行為，實質上符合單邊制裁的核心構成要件。其一，IPI以國內立法創設域外管轄依據；其二，IPI對非GPA國家實施差別待遇；其三，IPI通過建立“合規一懲罰\"這一動態調整機制從而對第三國形成持續性威懾，以迫使其遵從歐盟的市場政策。因此，可以說IPI條例在本質上是單邊化浪潮下歐盟的單邊制裁工具之一。

（二）IPI條款解構

IPI旨在應對歐盟政府采購市場的開放不對等問題。從規范本身來看，IPI條例主要由適用條款、實施條款、反規避條款以及豁免條款等核心條款構成。

1.IPI條例適用條款：規制范圍與適用對象

首先，在空間范圍上，IPI的適用限于非歐盟國家。具體而言，IPI措施適用于非GPA締約國或未與歐盟締結包含公共采購市場準入承諾雙邊協定的國家，即使簽訂了此類協定，根據IPI規定，協定中未作出政府采購市場承諾的領域仍可適用IPI措施。若第三國的政府采購政策對歐盟企業設有不合理的市場準入壁壘，歐盟委員會可依職權或應成員國、企業團體的請求，對該國啟動調查。因此，從IPI的適用條款來看，即使雙方達成了雙邊協定，若未能就市場政策加以承諾，仍有可能遭受IPI措施的規制，因此，加入GPA成為第三國緩解IPI措施沖擊的最優解，這也恰好呼應了歐盟一直以來聲稱其擴張內部規則的域外效力是旨在促進國際社會共同追求的實現這一論點。

其次，在適用領域上，IPI主要適用于歐盟全體成員國政府采購市場，涵蓋各級政府及特定公共實體的采購活動。歐盟的政府采購實體在采購過程中必須遵循IPI的限制措施，對受到IPI措施的企業施加市場準入限制。加之IPI的條例性質導致歐盟成員國在IPI措施上的自由裁量空間極小，因此，IPI將直接削弱第三國企業在歐盟公共采購市場中的競爭力。此外，IPI的反規避條款更是進一步壓縮了第三國企業在歐盟公共采購市場的競爭空間。

最后，在標的金額上，IPI規定其僅適用于采購金額超過500萬歐元（商品和服務類合同）或1500萬歐元（工程和特許權合同）的項目。這一規定在一定程度上減少了對中小型采購項目的影響，使IPI主要適用于標的較大，對外國企業具有較大經濟價值的政府采購合同，反映了IPI背后的政治博弈動機。

2.IPI措施實施條款：調查程序與具體措施

調查程序作為IPI措施的前置程序，其實施在IPI條例中得到嚴格地限制。根據IPI第5條，調查可由歐盟委員會主動發起，也可由成員國及利益相關方（如歐盟企業或行業協會）提出申請后啟動。在調查啟動后，歐盟委員會需發布調查通知，并邀請被調查國家展開磋商。磋商過程中，雙方將就被申訴事宜提出意見、交換信息并進行磋商，以消除或修正被指控的措施。如果被調查國家及時消除或修正了被指控的措施，或承諾在6個月內消除或修正被指控措施，調查即可暫停。

調查后9個月內，歐委會將發布報告以確認被調查國家被指控措施是否得到消除或修正，如果被指控措施或其帶來的嚴重和重復的損害（se-riousandrecurrentimpairment）已不復存在，那么調查終止，否則歐委會將決定對被調查國家采取IPI措施以限制其在歐盟公共采購市場的準入資格。

具體而言，IPI第6條規定了兩種主要限制措施。

（1）評標分數調整。歐盟成員國及其采購實體將在歐盟政府采購評標過程中對來自該國的企業增加價格權重或降低評分，從而削弱其競爭力。在評分調整過程中，其調整幅度最高可達50% ，在以合同價格為唯一評分指標的競標中，評分調整幅度更可高達 100% 。

（2）投標資格限制。歐盟成員國及其采購實體也可采取限制其投標權利的措施以直接排除該國企業參與歐盟的政府采購市場。

這兩類措施旨在平等回應第三國的政府采購壁壘，通過調整投標規則，削弱第三國企業的競爭優勢，從而促使其政府采取歐盟所希望的“對等\"的政府采購市場開放政策。

3.IPI措施反規避條款：原產地認定與中標者義務

為確保IPI的有效性，條例特別設立了反規避條款，以防正企業通過設立子公司、跨國合資或其他方式規避IPI規定。

其一，IPI通過嚴格的原產地規則界定受限企業范圍。IPI第3條規定，企業的原產地認定不僅取決于其注冊地，還取決于其實質性商業運營是否位于第三國。如果企業雖然在歐盟注冊，但其主要資本或決策機構受第三國控制，仍然可能被認定為受IPI規制的對象。

其二，IPI要求采購實體加強對供應鏈的審查，通過對中標者施加相關義務防止企業通過供應鏈繞開IPI措施的限制。IPI要求中標者不得將超過合同總價值的 50% 分包給第三國企業，原產地為第三國的貨物不得超過合同總數的 50% ，若違反相關義務，中標者可能需要繳納 10%～30% 的費用。

綜上，IPI通過設置嚴密的反規避條款，與適用條款從正反兩面限縮受到IPI措施的第三國在歐盟市場中的生存空間，從而加強IPI措施的脅迫效用，以確保IPI打開他國公共采購市場的立法目的得以有效實現。

4.IPI措施豁免條款：靈活適用與自由裁量

承前所述，在IPI的立法過程中，歐盟一直試圖找到維護內部市場公平競爭與保護本土產業之間的平衡點。因此，IPI在嚴格限制非第三國市場企業投標的同時，也設立了例外和豁免機制以確保IPI在充分發揮脅迫效用的同時，歐盟內部的基建醫療等民生相關的公共利益不會受到較大影響。

首先，IPI允許在涉及關鍵公共利益的采購項目中適用豁免。IPI第9條規定，如果某項采購對于公共安全、衛生、環境保護等領域至關重要，或者只有第三國企業的投標符合投標要求時，成員國政府即可申請豁免IPI規則，以確保其采購需求能夠及時得到滿足。

其次，IPI允許對部分低值合同或特定行業適用例外。IPI第6條第5款規定，對于某些框架合同或特定的低值合同，IPI措施并不適用。

最后，IPI設置了措施暫緩機制，以鼓勵第三國進行市場開放談判。IPI允許歐盟委員會在認為某國有實質性意愿改善市場準入的情況下，暫緩對其實施IPI措施，以推動雙方達成更有利的雙邊協議（。但在實踐中，本條規定的措施暫緩機制的效用卻并未得到很好地體現。根據歐盟委員會發布的對華IPI調查報告，中方表示希望進行更進一步的雙邊政府采購協定談判，但歐盟委員會重申，調查的目標并非就政府采購問題達成全面協議，而是實現互惠并確保公平競爭環境，這需要消除調查中確認的歧視性壁壘。因此，相較于歐盟表面上所表示的促進國際社會共識，消除他國市場的進入障礙，打開他國市場的野心似乎才是IPI的核心目的。

綜上，IPI條例對其適用加以嚴格限制，以達到針對性擴展第三國政府采購市場的目的。同時，在豁免及例外條款上，IPI授以歐盟委員會極大的自由裁量權，直接導致IPI措施的豁免與否在極大程度上取決于歐盟委員會的態度，從而賦予其在相關政府采購協定談判中的話語權。

因此，IPI條例作為歐盟內部法律，在國內法層面上賦予了歐盟采取單邊措施限制他國的依據，并試圖以“促進國際社會共同追求的價值觀實現”這一論點合理化其政治野心。但仍需強調的是，國內法上的合法性并不當然代表其在國際法層面的合法性。鑒于此，本文接下來將就歐盟對華采取IPI措施的合法性進一步分析。

三、歐盟對華采取IPI措施的合法性分析

（一）程序上：IPI條例域外效力的合法性分析

美國作為最先注意到國內法域外效力并基于此實施域外管轄的國家，其域外適用理論曾備受歐盟詬病。但隨著如今歐盟單邊主義愈發涵涌，歐盟也逐漸采取限制市場準入等措施以在全球范圍內擴張其內部法規的規范效果[8]。

當代國際法語境下，域外管轄權三分為立法管轄權、司法管轄權以及執法管轄權。其中，立法管轄權作為后者的實施基礎，在學界得到了廣泛討論。“蓮花號案”中，國際常設法院提出國家在行使管轄權時，除非能夠證明其受到國家主權平等原則、不干涉內政原則等國際法原則的限制，其行使不具有法律上實質阻礙的觀點為域外管轄奠定了基礎）。當代國際法語境下，一個行為與一國聯系越緊密、真實，本國對其主張域外管轄權的合理性和合法性越強的觀點則為域外管轄合法性提出了論證路徑。屬地管轄權、屬人管轄權、保護管轄、普遍管轄則分別在不同程度上為域外管轄權提供正當性論據。因此，根據以上觀點，域外管轄的合法性分析可遵循以下邏輯框架：首先從積極層面切入，依據屬地管轄、屬人管轄等理論分析擬管轄事項是否與實施國家存在緊密、真實聯系；其次，從消極層面判斷此類管轄是否違反國際法原則，從而判斷此類域外管轄是否存在國際法層面的正當性。

聚焦到IPI本身，一方面，IPI管轄范圍僅限于歐盟政府采購程序，根據屬地管轄原則，歐盟可以對其領土上的政府采購程序施以監管，所以IPI在形式上符合屬地管轄；另一方面，其規制對象是非歐盟國家企業，并以第三國內部不對等的政府采購市場政策為規制前提，因此IPI間接干預了第三國國內政策，并在本質上構成了一種帶有域外效力的貿易管制手段。

綜上，歐盟頒布的此類單邊法規雖然具有域外效力，但卻不同于美國完全依托“效果原則\"的域外管轄。歐盟頒布的此類單邊法規在形式上存在屬地管轄這一管轄權基礎，但其實質效果涉及對境外政策的間接影響，對于這種模式，JoanneScott構建了“領土延伸”來替代“域外管轄\"這一飽受合法性爭議的概念。具體而言，領土延伸即指法律的適用由領土聯系所觸發（例如，在歐盟境內的行為或企業），但其規制范圍可涉及域外。這種方式使歐盟能夠監管對其境內產生影響但實際發生在其境外的活動。且其認為此類立法技術區別于美國的單邊主義，領土延伸其本身存在積極的國際影響，能夠促進國際共識的達成以及國際問題的解決[8]。但需要明確的是，即便歐盟聲稱其域外效力實質是符合國際共識的領土延伸，這類單邊法規的實質仍然是單邊主義，其規制模式本質還是歐盟通過市場準入限制等措施壓制第三國接受歐盟的內部標準，而非國際共識。即便歐盟內部標準可能在某些方面與國際共識達成一致，但這也不能當然消除此類單邊法規的單邊性并賦予其在國際法上的合法性。

綜上，從管轄權的角度來看，IPI法規雖然在形式上符合屬地管轄要求，但這并不會改變其單邊法規的性質。

（二）實體上：IPI市場準入限制措施的合法性分析

在歐盟針對中國醫療器械行業發起的IPI調查報告中，歐盟聲稱，中方在政府采購領域偏向國內企業的做法構成對歐盟醫療器械企業的歧視，并據此決定依據IPI對中國醫療器械實施招投標限制措施[]。歐盟此舉旨在指控中方通過限制歐盟企業的市場準入對歐盟企業實施了歧視性措施，并在此指控基礎上借助IPI條例向中國醫療器械行業施壓，以在雙邊協議談判中獲得更有利的籌碼。然而，回歸案件本身，中方在政府采購領域對本國醫療器械企業的優待是否構成對歐盟企業的歧視，以及歐盟依據IPI條例對中國醫療器械行業實施的市場準入限制是否反而構成對中國企業的歧視，仍是值得進一步探討的問題。因此，接下來本部分將通過討論國際法層面上歧視性措施的認定標準，結合到本次歐盟IPI調查案來分析中歐雙方在此次糾紛中的行為是否符合國際法框架下的正當性。

1.非歧視原則

非歧視原則（Non-Discrimination）作為國際法語境下的一般原則，其要旨已融入各類國際法律文本當中。在國際貿易領域，非歧視原則主要體現為國民待遇原則（NationalTreatment）和最惠國待遇原則（Most-Favoured-Nation）。最惠國待遇要求WTO成員方在給予某一國家特定優惠待遇時，必須將同樣的優惠待遇及于其他所有的WTO成員方；而國民待遇則要求WTO成員方向外國產品、服務及服務提供方給予的待遇不得低于向國內“類似\"產品、服務及服務提供方給予的待遇[]。

從違反上述原則的救濟機制來看，在WTO傳統法律框架下，若成員國之間因違反國民待遇義務或最惠國待遇義務而引發貿易糾紛，通常會依賴WTO爭端解決機制加以救濟。具體而言，爭端各方可提出磋商請求，并在磋商未果的情況下訴諸WTO爭端解決機構，WTO通過成立專家組審查等方式對爭端進行裁決。此外，若相關措施被認定違反義務，爭端解決機構可授權采取補救措施，如撤銷違規行為或允許受損方實施貿易報復等措施以維護WTO體系下的正常國際貿易秩序。例如“歐盟香蕉案”中，歐盟因對原產自拉美國家的香蕉實施更為嚴格的市場準入限制而被訴諸WTO爭議解決機構，最終，WTO裁決歐盟違反了最惠國待遇和國民待遇義務，構成對拉美國家的歧視，從而最終迫使歐盟調整了其歧視性市場準入限制（。但現如今，隨著WTO上訴機構的功能僵化[12]，以及逆全球化浪潮的興起，單邊制裁措施正逐步取代多邊貿易機制。以美國為首的西方國家紛紛開始制定單邊法律規范以為其單邊貿易措施提供國內法依據，從而在形式上實現其在國內法層面的合法性，最終達到貿易保護的目的。在歐盟發起的IPI調查中，歐盟委員會在針對中國醫療器械采購政策的調查報告中反復援引所謂中國通過法規政策體系的構建支持國內產品，從而對外國產品施加貿易壁壘的指控，試圖將中方現有的政府采購政策定性為違反非歧視原則。并基于此單方認定，歐盟依據IPI對中國企業實施差別化市場準入限制，甚至威脅啟動單邊制裁措施。但需要明確的是，該論證路徑在法律層面存在邏輯漏洞。

其一，該論證路徑下，國內法與國際法的效力產生錯位。即便歐盟通過IPI完成其市場準入限制措施在國內法層面的合法性建構，根據《維也納條約法公約》第27條規定，國內法不得作為違反國際義務的理由。因此，其單邊措施仍須接受WTO非歧視原則的審查，并不當然具有國際法層面的合法性。其二，歐盟通過IPI對中國企業施加超WTO義務標準，實質上也構成“以違反非歧視原則的手段應對非歧視爭議”的循環悖論。

因此，此類單邊措施是否違反非歧視原則并進一步構成WTO法律框架下的“歧視性措施”仍需進一步探討。

2.政府采購案件中的\"歧視性措施\"判準

在國際貿易爭端案件中，從抽象層面來看，違反國民待遇原則或最惠國待遇原則通常被視為對非歧視原則的違反。然而，在具體法律規范層面，目前尚無明確的國際法律文本對具體的“歧視性措施\"這一概念界限作出統一界定[13]。因此，若要深入分析“歧視性措施”在現行法律實踐中的適用范圍和具體標準，需基于既往案例，歸納總結國際社會普遍認可的判準來厘清其法律邊界。基于此，本部分將重點分析政府采購領域的相關案例，探討WTO及其他國際法框架下對于歧視性措施的認定標準，并在此基礎上進一步評估歐盟IPI調查中，中歐雙方行為在國際法層面的合法性。

不置可否的是，在當前國際貿易體系中，WTO成員之間的貿易量占據了全球貿易總量的絕大部分，這使得WTO規則在國際貿易爭端解決機制中仍然具有核心地位。但需要注意的是，在政府采購領域，《關稅及貿易總協定（Gener-alAgreementonTariffsandTrade，GATT）》《服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Ser-vices，GATS）》均就其適用作出了嚴格限制。GATT第3條第8款指出國民待遇原則及最惠國待遇原則“不得適用于一方政府機關為政府用途而進行的采購”，GATS第13條也限定整個協定均“不適用于一成員政府、機構或代表在政府采購服務時，對其本國服務提供者提供的待遇”。

鑒于此，在政府采購領域，為了確保政府采購市場的競爭條件開放、公平和透明，由WTO牽頭，部分世貿組織成員就政府采購相關事宜進行談判并達成GPA。此后，在大多數WTO爭端中，涉及政府采購的問題也通常依據GPA進行裁決。例如，在“BuyAmerican案”“日本導航衛星案”“韓國政府采購案\"中，當事方均基于GPA訴至WTO。目前，GPA有22個締約方，包括美國、歐盟、日本、韓國等。中國雖未締約，但也一直以觀察員的身份為實現該協定開放、公平和透明的目標而努力。非歧視原則作為GPA的核心原則[，在GPA中也得以核心條款的形式列示。例如，GPA第4條就明確規定了締約方的國民待遇義務。鑒于此，在政府采購領域的案件中，就非歧視原則的違反進行證明往往是此類案件的要點。在“BuyAmerican案”中，當事方聲訴美國政府在采購政策中限制外國供應商進入相應政府采購市場并在評標過程中向供應商附加額外要求等規定，導致外國供應商即使具備競爭力，也難以中標（13；“韓國政府采購案”中，美國作為當事方則指出韓國政府對外國投標方在主體上實施了資格限制、在技術要求上附加本地合作要求等市場準入限制措施，從而認為韓國在本案中的政府采購政策構成了歧視性措施[14；“日本導航衛星案”中，歐盟則控訴日本在評標過程中要求投標單位產品需要符合美國WAAS技術規范，此舉對其他投標單位施加了不合理的技術要求，使得歐盟企業喪失投標的可能性，從而認為此舉構成歧視性措施[15]。

綜上所述，在WTO法律框架下，對政府采購領域歧視性措施的舉證主要圍繞GPA的各項規定展開，其中，對供應商主體資格的限制、附加技術要求的設定以及評標政策中的優待條款，構成歧視性措施舉證的主要構成要件。因此，在政府采購領域，就相關行為是否構成歧視性措施，可以從以上三點切入加以評估。

3.IPI措施是否違反GPA項下非歧視義務

承上所述，在政府采購案件中，就相關行為是否構成歧視性措施舉證時，專家小組主要以對供應商主體資格的限制、附加技術要求的設定以及評標政策中的優待條款三個要件為判準，滿足其一即構成非歧視義務。而根據IPI第6條第6款規定，IPI調查后可能采取的措施包括：（1）對源自特定第三國的經濟運營商提交的投標進行評分調整；（2）排除原產于該第三國的經濟運營商提交的投標。因此，接下來本文將基于以上兩種措施，從歧視性措施的三項主要判準出發分析IPI措施是否違反GPA項下非歧視義務。

首先，在不考慮IPI措施具體適用對象的前提下，IPI措施可能構成對GPA項下非歧視義務的違反。其一，IPI通過限制特定國家企業的招標資格，將其排除在歐盟政府采購市場之外，使其相較于本國企業處于不利地位。這一措施可能構成對供應商主體資格的限制這一要件，從而違反GPA項下所規定的非歧視義務。其二，IPI允許在評標過程中調整特定國家企業的評分這一措施，實質上對其投標造成了不利影響。這種評標方式使得相關企業在競爭中處于劣勢，相較于其他國家的企業享有更低的待遇，變相地構成對其他未受限國家企業的評標政策優待，滿足三判準之一，因此，該措施同樣違反了GPA項下的非歧視義務。綜上，從IPI措施本身來看，其構成對GPA項下非歧視義務的違反。

然而，此結論的分析前提并未考慮IPI的適用對象，因此，若結合IPI的適用對象進行進一步分析，其結論可能有所不同。IPI第1條第3款明確規定，IPI“不應影響歐盟的任何國際義務”。據此，IPI的適用范圍僅限于非GPA締約國或未與歐盟簽訂政府采購市場開放雙邊協議的國家[。如前所述，GPA作為WTO框架下的多邊協定，其法律約束力僅限于締約方。中國作為GPA非締約國，在不受GPA義務約束的同時，也無法享受GPA賦予的權利。因此，IPI僅針對非GPA締約國實施市場準入限制，并未對GPA締約國施加歧視性措施，其在GPA規則下仍可能具備一定的合法性基礎，但如果IPI措施間接對GPA締約國企業產生影響，則其仍然存在違反GPA項下義務的可能。

四、中方政府采購政策的合法性分析

世界貿易組織六大原則中，互惠原則和非歧視原則共同為國際貿易提供了自由平等的基石，在國際貿易中，互惠是指“利益或特權的相互和對等讓與\"}。寬泛來看，其不僅包括關稅方面的對等，更包括貿易領域中的其他優惠政策。在IPI條例本身以及歐盟對華IPI調查報告中，歐盟屢次提及互惠原則。報告中，歐盟指出中方《中華人民共和國政府采購法》第10條強制要求采購機構在國產醫療器械構成進口醫療器械合理替代品的前提下，在二者競爭時優先采購前者。更通過《進口商品采購管理辦法》對政府采購進口產品規定了繁瑣的審批程序，并在各省份設計不同的附加審批程序，以達到對進口醫療器械采購的限制。歐盟進一步指出，歐盟在遵守WTO要求高度開放其區域內政府采購市場時，中方通過多層次的法律、政策構成系統性和持續性的歧視，嚴重、反復地阻礙了歐盟企業進入中國的政府采購市場，違反了互惠原則。

但事實確非如此。其一，從歐盟立法目的來看，IPI的實質是歐盟的單邊經貿制裁工具。早在IPI實施前，歐盟就曾因歐盟與其他國家政府采購市場開放程度的不對稱而表示擔憂，歐盟委員會認為，歐盟公共采購市場的單方面開放削弱了其國際談判杠桿，使其難以改善市場開放程度的不對等狀況，并無法促使對方作出有利于歐盟企業的實質性市場準入承諾（14。因此，隨著歐盟經貿政策逐漸由開放性互惠轉向強制性互惠[18]，歐盟通過IPI一類單邊制裁法律的頒布，通過對他國采取限制措施的方式獲得談判杠桿，從而強制獲得他國所謂“對等”的市場開放。

其二，從多邊貿易體系來看，歐盟聲稱中方違反的互惠原則和WTO多邊框架下的互惠理念存在區別。互惠原則的實現需要交換以及權利義務的統一性或對等性兩個要件[19]。而比例原則作為量化互惠原則等價性的重要因素[20，其在普惠制度（GSP）、特殊與差別待遇（SDT）等多邊貿易制度中得到了體現，而歐盟在工作報告中屢次提到的對等原則甚至IPI條例中提到的平等原則（principleofequaltreatment）與目前WTO多邊貿易體系下為了維護自由平等貿易的互惠原則在概念上可謂是南轅北轍。因此，歐盟基于其提出的對等原則對華發起IPI調查的目的究竟是為了維護公平競爭還是為了保護自身貿易顯而易見（15）。歐盟作為發達經濟體，其大部分成員國均為發達國家。在與中國這一發展中國家進行貿易往來時，應當適用GSP及SDT等世界貿易組織框架下的制度，以實現相對互惠。然而，歐盟卻無視WTO規則，一味要求中歐雙方在市場開放程度上實現絕對對等，并以此為依據指責中方違背其建立在絕對對等基礎上的“互惠原則”，這一主張明顯缺乏法律依據。

其三，從具體市場運行來看，歐盟在工作報告中屢次指出中方對進口產品設置準入障礙，構成了歧視性措施，但歐盟醫療器械企業在實質上已進入了中國市場。根據德勤披露的2024年中國醫療行業報告來看， 50% 的外商獨資企業2024年在中國市場的業務表現優于預期，且因中國市場準入路徑的進一步標準化、透明化，外資醫藥企業在中國市場的業務中心也轉移至新藥研發，而非市場準入計劃[2。因此，歐盟相關企業在實質上進入了中國市場，并未受到排除或禁止，中國政府采購管理要求并未對歐盟企業進入市場帶來實質性障礙。

其四，中國并非GPA締約方，因此其政府采購政策并未違反任何國際法義務。從法律層面來看，由于中方并未在政府采購領域向歐盟承擔任何國際法上的義務，加之GATT、GATS等多邊協定明確排除了其在政府采購領域的適用，因此，中方的政府采購措施也并未違反現有的多邊貿易體系規定，因此，中方相關市場準入限制并不構成對國際法上相關義務的違反。

與此同時，除了歐盟所聲稱的“中國制造”之外，美、加等GPA成員國也曾在政府采購領域采取“本國優先\"等違反GPA義務的措施，但歐盟對美、加等對GPA成員國明確違反國際法義務的行為怠于追責。相反地，對于不負有GPA義務的中國，歐盟卻不惜通過IPI創設執法依據也要對中國追責到底。這種對既有違約行為的默許與對新設規則的積極執行凸顯了歐盟的“選擇性執法”特征，暴露出歐盟IPI規則工具化的本質。

中國作為非GPA締約方的法律地位決定了其合規性。依據國際條約相對效力原則，GPA項下義務僅對締約方產生約束力。鑒于中國尚未加入GPA，且GATT第3條第8款、GATS第13條明確將政府采購排除于國民待遇適用范圍之外，中方政府采購政策既未違反特定國際協定，也未突破多邊貿易框架的安排。此種制度安排使得歐盟主張缺乏國際法層面的法律基礎。

更具爭議性的是在此過程中歐盟執法實踐的規范背離現象。回溯政府采購爭議歷程，美、加等GPA締約方也曾實施“本地優先\"政策（如美國的“BuyAmericanAct\"），且此等措施已構成GPA第4條第1款所禁止的歧視性措施。歐盟對此類顯性違反國際協定義務的行為持續采取寬容態度，卻通過出臺IPI對中國——這個無需承擔GPA項下國際義務的第三國一創設新型監管標準并對其執法（表1）。

表1規范層級視角下歐盟政府采購規制的雙重標準

資料來源：根據相關文獻整理。

歐盟這種對既有國際協定締約方的顯性違約行為消極追責，而對非締約方實施超法定義務的積極規制的舉措更加凸顯了其將國際貿易規則工具化的目的。

五、結論與建議

綜上，本文發現：其一，IPI措施存在其合法性基礎，但合法性基礎存在局限。在GPA的層面上，雖然IPI措施本身構成對他國的歧視，但由于其適用于非GPA締約國，因此IPI并未違反GPA。加之GATT、GATS等具有普適性的多邊貿易協定均排除其在政府采購領域的適用，因此IPI在法律規范層面存在一定的合法性基礎，但倘若IPI措施對GPA締約國企業產生間接影響，如GPA供應商通過非GPA國家投標從而受到IPI措施影響，則IPI措施仍存在違反GPA項下義務的可能。其二，從國際法義務層面來看，中方并未作出開放政府采購市場的國際承諾，中方的市場準入限制行為并不構成對國際法上相關義務的違反。

但不可否認的是，在貿易實踐中，IPI條例的實施必然對我國醫療器械企業的出口以及在歐盟的招投標帶來一定阻礙，因此，結合IPI條例的具體條款，接下來本部分將列舉部分可能的應對措施以緩沖IPI條例帶來的沖擊。

首先，在企業緩沖的角度短期來看，我國醫療器械企業可關注豁免國家清單，從而規避IPI措施的實施。IPI條例第7條規定，歐盟成員國可向歐盟委員會申請在人口低于5萬人的行政區劃內豁免IPI條例的適用。鑒于此，我國醫療器械企業可以通過參與這些豁免政府的采購項目，在一定程度上緩解IPI措施帶來的市場準入限制。然而，需要注意的是，IPI主要適用于高金額采購項目，而在5萬人以下的行政區劃內，符合IPI適用條件的招標項目相對較少。因此，盡管該策略可作為企業應對IPI影響的短期緩沖方案，但其作用仍然有限，企業仍需結合其他長期策略，以全面應對IPI可能帶來的市場挑戰。因此，從長遠來看，我國醫療器械企業應進一步加強自主創新能力，減少對歐盟醫療器械市場的依賴。

此外，從國家應對的角度切入，短期來看，我國可同步出臺相應外商優待政策，以輔助協定談判的進行。事實上，早在2021年，財政部即頒布的《關于在政府采購活動中落實平等對待內外資企業有關政策的通知》指出：在中國境內生產的產品，不論其供應商是內資還是外資企業，均應依法保障其平等參與政府采購活動的權利。因此，加強此類政策的出臺，在緩解歐盟顧慮的同時可進一步提高我國市場競爭水平、優化我國營商環境并推動多邊協定的談判發展。長期來看，在國際層面，我國可以通過加入GPA或推動中歐政府采購雙邊協定談判的方式協調中歐的政府采購市場準入標準。雖然就歐盟發布的報告來看，歐盟目前對國際協定持悲觀態度，并認為雙邊或多邊協定的達成并不當然帶來中方市場準入的放開。例如，盡管IPI明確規定若第三國與歐盟就公共采購領域的市場準入進行實質性的談判，歐盟委員會應在談判期間暫停相關措施（。在中方表達強烈的談判意愿后，歐盟委員會仍然決定對中國企業采取IPI措施。但這并不代表國際協定的談判一定失敗，規范體系的修改與更新是一個需要較長時間的過程，隨著我國營商環境的不斷優化以及相關利好政策的出臺，雙方的市場準入政策必然能夠得到進一步協調，未來相關國際協定的簽署勢必能為兩國間的自由貿易競爭帶來新的機遇。

綜上，單從IPI條例本身來看，作為歐盟經濟貿易工具箱中的又一新增武器，其在國際法層面存在形式上的合法性基礎，但在實質上，其正當性仍然存在一定局限。因此，在應對IPI措施為我國醫療器械行業可能帶來的沖擊時，相較于針鋒相對，如何緩沖其為我國醫療器械出海帶來的沖擊并逐步通過談判的形式消解此類壓力，并使其軟著陸，是一條相對可行的應對路徑。再上升到歐盟整體對外政策來看，近年來歐盟出臺多項單邊法規，從FSR到如今的IPI，其試圖通過布魯塞爾效應利用其市場機制將歐盟內部標準全球化，從而實現其制約他國的目的，體現了歐盟以安全為導向的政策偏好。就IPI一案而言，我國雖然可以通過加入既有多邊協定等方式進行軟著陸，但由于未來無法確定歐盟是否還會出臺更多更加極端的單邊條例以制約他國實現其自身利益。因此，進一步在更加宏觀的層面上優化《中華人民共和國反外國制裁法》等反制法，細化反制裁體系以切實鉗制此類單邊制裁是未來我國涉外法治發展的必然導向。與此同時，此類國內法如何設置條款以保證其與國際法規則的一致性，從而保證其在國際法層面的正當性也值得進一步展開研究。

注釋：

（1）參見：Regulation（EU）2022/1031of theEuropean Parliamentand of the Council of23 June 2022on the access of third-country economic operators，goods and services to theUnion’spublic procurement market and procedures supporting negotiations on access of Union economic operators，goodsand services to the public procurement mar

ketsof third countries [2022] OJL173/1. （2）Regulation 2022/1031＼6.（3）Regulation2022/10311（3）. （4）參見：Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC [2014] OJ L94/65. （5）參見：Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement byentities operatingin the water，energy， transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/ EC [2014] OJL94/243. （6）參見：Directive2014/23/EUoftheEuropeanParliament andof the Council of26February2014 ontheawardof concession contracts [2014] OJL94/1. （7）Regulation 2022/1031 Recital 10. （8）Regulation 2022/1031＼$6（4）. （9）Regulation 2022/103188. （10）Regulation 2022/1031 Recital 24. （11）參見：The Case of the S.S.“Lotus\"（Fr.v. Turk.），Judgment，1927 P.C.I.J. （ser.A） No.10 （Sept.7）. （12）參見：EC-Bananas III （WT/DS27）. （13）參見：US-Government Procurement（WT/DS88 amp; WT/ DS95）. （14）參見：Commission Green Paperon the Modernisation of EUPublic ProcurementPolicy-TowardsaMoreEffcient European Procurement Market，COM（2011）15 final （Jan. 27，2011）. （15）Regulation 2022/1031，＼$3. （16）Regulation 2022/1031，Recital 24.

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Legality of the EU's Unilateral Trade Restrictions Under the Multilateral Trade Framework： A Case Study of the EU's IPI Investigation against China

LI Wenyi （SchoolofInternational Law，East China UniversityofPolitical Science andLaw，Shanghai 2O162o，China）

Abstract：Folowing the impositionofanti-subsidytariffson Chinese electricvehicles，the European Commission once again imposed market access restrictions on Chinese medical devicecompanies on January14，2025，under the International Procurement Instrument （IPI）.With the Eu’s growingunilateralism，trade remedies have increasingly becomeakeytoolinadvancing itstradeprotectionistpolicies.Tostrengthentheregulatoryeffectivenessoftheseunilateralmeasures，theEUhasenacted institutional leverage throughtheIPIandotherunilaterallegislativeacts，seeking toembed its trade protection policies within the global governance framework.However，the divergence betwen domestic legislative procedures and the binding nature of intermational law mean that such measures must undergo legitimacyscrutiny under the multilateral rules ofthe WTO.Therefore，this paper takes the EU's IPIinvestigationcase against China as an example，focusing onthe jurisdictional scope and specific measures of the IPI Act，to assessits legitimacyunder the multilateral trade framework.Theaim is to enhance China’snegotiating leverage and discourse dominance in bilateral agreement negotiations with theEU，while exploring potentialresponse strategies.

Keywords： traderemedies; extrateritorial jurisdiction;govermment procurement; International Procurement Instrument（IPI）

（責任編輯：竇靜）