《周禮》“保息六政”的人權保障思想

[中圖分類號］D292;B22 [文獻標識碼］A [文章編號]1008-1763（2025）04-0017-09

Research on the Thoughts of Human Rights Protection in the \"Six Policies of Caring for the People” in The Rites of Zhou

DING Jin （Yuelu Academy，Hunan University，Changsha4loo82，China）

Abstract：“Nourishing allthe people through the six policies of caring for them” embodies the thoughts of human rights protection in The Rites of Zhou.“Cherishing the young”was to protect women and children.“Supporting the elderly”was to safeguard the rights and interests of the elderly.“Relieving the poor” was to help those who encountered sudden changes.“Sympathizing with the poor” was to assist the poor. “Caring for the disabled and the sick”was to protect the disabled and the sick.“Ensuring prosperity”was to create a stable social environment and enable commoners to become wealthy. The“six policies of caring for the people”in The Rites of Zhou were implemented to varying degrees in various dynasties from the Han Dynasties onwards，creating many typical cases. These human rights thoughts of “six policies of caring for the people” are characterized by civil rights，pragmatism，and systematicness，with a particular emphasis on economic support.

Key words： The Rites of Zhou ;caring for the people;human rights;discourse

一“保息六政”的主要內容

“保息養民\"出自《周禮·地官·大司徒》：“以保息六養萬民：一日慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富。\"[1]706鄭玄注說：

恤貧，貧無財業稟貸之。

慈幼，謂愛幼少也。產子三人，與之母，二人與之仡，十四以下不從征。

養老，七十養于鄉，五十異帳之屬。

振窮，折捄天民之窮者也。窮者有四，日矜，日寡，日孤，日獨。

寬疾，若今癃不可事，不筭卒，可事者半之也。

安富，平其繇役，不專取。[1]706

引文所列“慈幼\"以下“六政”經文總稱“保息”，其目標，經文歸納為“養萬民”，“養萬民\"之“養”有呵護人民、使之生存發展之義。《大司徒》“保息六政”以“慈幼”等六條規則支撐起保障人民生存發展權的“養民\"原則，自成一套人權保障體系，具體的內容分散在各職官的職文中，可以通過《周禮》特有的“官聯法\"將這些內容一一挑選出來。

第一政“慈幼\"之“慈”，鄭玄以“愛”解之，據其所舉例子，“慈\"有親、惠、仁之義，而“幼\"指嬰幼兒童。“慈幼\"并非簡單的喜愛嬰幼兒童，而是以切實可行的措施保護和施惠于嬰幼兒童，如免除生育之家的賦稅徭役，獎賞生育之家財物等，具體措施下文有分析。

第二政“養老”，相當于今天的蟾養老人。養老之法，一是免除家庭成員賦稅徭役，二是饋贈肉食。免賦役在生產力不發達的上古時代對于養老之家是不小的回饋，是一項行政妙法。國庫收入雖有減少，但通過免賦稅徭役，不需要直接拿出真金白銀就能達到養老目的。饋贈肉食則由“地方\"和“中央\"財政支出，是實打實地回饋于民。舉行饗老禮以表彰老者的德行也是重要的養老內容。《周禮》中多次提到了饗老禮：

邦饗耆老、孤子，則掌其割亨之事。[1]662（《天 官·外饔》）

饗耆老、孤子，皆共其酒，無酌數。……凡有秩酒者，以書契授之。[1]670（《天官·酒正》）

若饗耆老、孤子、士庶子，共其食［1]750（《地官·稿人》）

以上三官為饗耆老提供飲食服務。耆老眾多，挑選一部分具有典型意義的德者、賢者參與這項典禮，這是后世養老禮挑選“三老五更”的源頭。饗耆老禮鼓勵人民在平時注重德性善行，通過宣揚尊老愛老實施尊功崇德的教化，將養老納入孝道，解決了養老的思想認識問題。根據《周禮》“以六典治邦國”的一般原則，國中饗耆老，那么六鄉、六遂、都鄙和諸侯國必定也饗耆老。

《周禮》養老還專設養“死于國事者\"孤老一項：

門關之委積以養老孤。[1]728（《地官·遺人》）

以其財養死政之老與其孤。[1]739（《地官·司門》）

以上兩職官職文顯示《周禮》對死于國事者所遺孤老的撫恤實行“財政單列”，門關所征稅收專門用于“養死政之老與其孤”，其中一部分稱為“養老稅”也不為過。由于死于國事者為國家付出了生命，對于這一類孤老之養，《周禮》特別重視也是理所當然。

“養老之政\"在《周禮》中不僅表現在予以物質保障方面，還表現在其他方面：

以歲時登其夫家之眾寡，辨其可任者。……國中…老者、疾者皆舍[1]716（《地官·鄉大夫》）

凡有爵者，與七十者，與未郜者，皆不為奴。[1]882（《秋官·司厲》）

中春羅春鳥，獻鳩以養國老，行羽物。[1]846（《夏官·羅氏》）

《鄉大夫》所說是免除老人賦稅和徭役的問題，《司厲》所說是在量刑時為老年人設一條不判為奴的底線，《羅氏》所說當為已經遺失的上古重要禮典，鄭玄注以為春天獻鳩是助老人養陽氣，揭示獻鳩禮典之義，可成一家之言。

“養老之政”從西漢一直延續至今，著名案例層出不窮。漢魏時期養“三老五更”，從官員中挑選老者，保留了兩周養老遺風。明朝養老禮中的“宴待”，得《周禮》真解：

詔：凡民年七十以上，免一丁差役，有司歲給酒十瓶、肉十斤。八十以上者加綿二斤、布二匹。九十以上者給冠帶，每歲宴待一次。百歲以上者，給板木。[2]756

《明會典》所記天順八年詔書“九十以上者給冠帶，每歲宴待一次\"的老者，身份為“民”，與《周禮》饗耆老之老相似。

第三政“振窮”即拯救陷于困境無路可走之人。窮民處境艱難，無依無靠，憑借自己的力量難以走出困境，因而需要外力拯救。《周禮》“振窮之政”至少有“達冤屈”“鯛囏阨”兩項內容，“達冤屈”即讓有冤屈無處可伸者有申訴的途徑，“鯛囏阨”是救濟生活特別困難之民。

清人江永從《周禮》中找到了三條“達冤屈\"的證據[3]255。第一條出自《夏官·太仆》：“建路鼓于大寢之門外而掌其政，以待達窮者與遽令。\"[1]851第二條出自《秋官·大司寇》：“以肺石達窮民，凡遠近獨老幼之欲有復于上而其長弗達者，立于肺石三日，士聽其辭，以告于上而罪其長。\"[1]871第三條出自《秋官·朝士》：“掌建邦外朝之法…右肺石，達窮民焉。\"[1]877三職文三稱“窮民”，均為有冤無處伸者，夏官和秋官設肺石以達窮民，為冤屈者保留最后一塊立足之石。這是“振窮之政\"的又一個方面，這類窮民不在鄭玄“四窮”之列，卻是真正的窮者。江永的發現，彌補了鄭玄、賈公彥說的不足。

在江永之外，我們發現《周禮》中還有一批職文體現了“振窮之政”的落實：

乃頒比法于六鄉之大夫，使各登其鄉之眾寡、六畜、車輦。［1]710（《地官·小司徒》）

以歲時登其夫家之眾寡，辨其可任者。[1]716（《地官·鄉大夫》）

以邦比之法，帥四閭之吏，以時屬民，而校登其族之夫家眾寡。[1]719（《地官·族師》）

以歲時登其夫家之眾寡及其六畜、車輦。[1]741（《地官·遂人》）

以時登其夫家之眾寡、六畜、車輦。[1]741（《地官·遂師》）

以時校登其夫家，比其眾寡。[1]742（《地官·長》）

以上引文中均有“登眾寡”，古典時期的學者大多以之為區分居民一家一戶人口的多少，忽視了其另外一項任務，就是登記寡孤獨之家，以便實施救助。

《周禮》振窮有民間和官方之別：

旅師掌聚野之鋤粟、屋粟、間粟而用之。以質劑致民，平頒其興積，施其惠，散其利而均其政令。凡用粟，春頒而秋斂之[1]745（《地官·旅師》）

以歲時巡國及野，而啁萬民之囏阨，以王命施惠。[1]714（《地官·鄉師》）

掌均萬民之食，而啁其急而平其興。[1]750（《地官·司稼》）

遺人掌邦之委積，以待施惠。鄉里之委積，以恤民之囏阨。[1]728（《地官·遺人》）

“旅師三粟”出自民間，由旅師作為組織和管理者，從聚粟到管粟再到用粟，都由旅師職掌，取之于民，用之于民，可見“旅師三粟”具有半官方性質，是“振窮之政\"中“啁囏阨\"的重要一環。這項措施減輕了國家振窮的負擔，在秦漢以下獲得推廣，隋唐以下的社倉、義倉就是著名的例子[4]221。其余三職文說的是官方性質的振窮。《鄉師》的“賙萬民之囏阨\"并非大災荒時期的救助，而是平常有人遭遇喜阨，鄉師予以救濟；《司稼》職文顯示，司稼在制定當年糧食消費計劃與標準時還有“鯛其急而平其興”的考慮，為振窮可能消耗的谷物預留空間；《遺人》職文首列“鄉里之委積，以恤民之囏阨”，將振窮置于首位。

第四政“恤貧”即救貧，包括無償地向貧者發放谷物和向貧民發放貸款，《地官·泉府》說：

掌以市之征布斂市之不售、貨之滯于民用者，以其賈買之，物楬而書之，以待不時而買者。買者各從其抵：都鄙從其主，國人、郊人從其有司，然后予之。凡賒者，祭祀無過旬日，喪紀無過三月。凡民之貸者，與其有司辨而授之，以國服為之息。凡國事之財用取具焉。歲終，則會其出入而納其余。1]738

泉府動用征布收購市場和民間滯銷的貨物，所斂貨物有三用途：一用于買者，二用于賒者，三用于貸者。買者直接用貨幣購買；賒者先消費貨物，到規定日期或歸還貨物，或付款；貸者以服公差為代價，先從泉府領取貨物，后以代服國役為償。鄭玄所說“貧無財業稟貸之”之貸，即《泉府》中的“凡民之貸者”。

第五政“寬疾”，鄭玄所舉對象為殘疾者，未列病患者。兩漢時期對殘疾人有所照顧，凡不能從事體力勞動的，不必出錢請人代為徭役；能從事體力勞動的殘疾人，可出半個勞動力的錢請人代役。重病之人、急病之人、病中之人也應享受寬疾待遇，待身體康復后再去服役，過了服役期，應當免除徭役。慢性病長期不能康復之人，也當免除徭役。用今天的眼光看“寬疾之政”，該政不僅隱含“殘疾人權益保障法”，還隱含“病患者權益保障法”：

凡邦之有疾病者、瘧瘍者造焉，則使醫分而治之。[1]666（《天官·醫師》）

疾醫掌養萬民之疾病凡民之有疾病者，分而治之。[1]667-668（《天官·疾醫》）

凡有瘍者，受其藥焉。[1]668（《天官·瘍醫》）

以辨其貴賤、老幼、廢疾，凡征役之施舍與其祭祀、飲食、喪紀之禁令。[1]710（《地官·小司徒》）

辨其貴賤、老幼、廢疾、可任者。[1]719（《地官·族師》）

辨其老幼、貴賤、廢疾、馬牛之物，辨其可任者與 其施舍者。[1]713（《地官·鄉師》）

國中貴者、賢者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。[1]716（《地官·鄉大夫》）

辨其老幼廢疾與其施舍者…以令貢賦，以令師田，以起政役。[1]741（《地官·遂人》）

《小司徒》以下五職文都有“辨廢疾”，即《鄉師》所說的“辨其可任者與其施舍者”，可任者任之，廢疾者舍之。病中稱疾，身殘為廢，鄭玄舉廢者、半廢者，遺漏了疾者，致使解說“寬疾之政”有所偏頗。《疾醫》有“養萬民之疾病”，疾醫屬天官，天官以治官府為主要職能，號稱“治官”，天官三醫卻為萬民疾者、瘍者施養施治，與《大司徒》“寬疾\"形成官聯。“寬疾之政”不僅減免疾病者賦稅徭役，還應包含養治等惠民措施。明朝宣德三年，“令天下軍民貧病者，惠民藥局給與醫藥\"[2]756，這個辦法得《周禮》“寬疾”之意。

第六政“安富”，鄭玄注以為就是“平其繇役，不專取”。鄭玄所說是“安富之政\"的一個方面：對于富人服徭役也應公平對待，不可專門搜刮富人。但“安富\"還包含更重要的內容：有使人安心求富之義，有安之使富之義，有穩定富裕階層之義，有保障財富安全之義。

二 “保息六政”的內外邏輯

《大司徒》除了“保息六政\"外，還有“十二荒政”“本俗六政”，與“保息六政”合稱“大司徒安民三法”，“保息六政”的價值正可以通過三法關系的辨析而更加鮮明。

“保息六政”處在《大司徒》職文“本俗六政”之前、“十二荒政\"之后。散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊等“十二荒政\"是特殊時期的政策，解決的是搶救人民的生命財產問題。美宮室、族墳墓、聯兄弟、聯師儒、聯朋友、同衣服等“本俗六政”解決的是提高人民精神文化生活質量問題。“保息六政\"處在中間位置，保障的是“基本面”。明人柯尚遷對“保息六政\"的內外在聯系有過分析：

歲饑民困，災變不虞，民欲自食其力而不可得者，先王為救荒之政可也。至于平時為生，宜自力也，復為是保息之政，何哉？蓋民之困窮固由于兇荒，亦有不兇荒而困窮者，則幼者資人以生，老者資人以養，窮者無所控訴，貧者不能自給，疾者廢于天刑，皆不可無保安之政也。[5]633

“大司徒安民三法”中，“十二荒政”以聚萬民，“保息六政\"以養萬民，“本俗六政”以安萬民。萬民已聚而不能養，萬民必散；萬民已養而不安，所養難以為繼。聚民是前提，無民，一切無從談起。民之散亡，多為大災大荒所致，因而“十二荒政\"用于大災荒時期，是特殊時期的特殊政策。養民，則無時不在，無時不用。大災荒時期需要養民，平常也需要養民，社會大繁榮期同樣需要養民，養民才是社會常態。至于安民，乃是養民取得一定成果之后的必然要求。如果萬民財富匱乏，美宮室、族墳墓、同衣服三項是不可能做到的；聯兄弟、聯師儒、聯朋友三項又上了一個臺階，是提高精神和文化生活質量，如果社會沒有安定繁榮，這些議題不會成為社會要求。由此可見，“大司徒安民三法”以“保息六政”為基礎，“十二荒政\"用于危機時期，“本俗六政\"用于社會安定期。

至于慈幼、養老、振窮、恤貧、寬疾、安富“六政”之間的關系，明代丘濬做過分析：

蓋以民之生也，始于幼而終于老，其間強壯之年固皆有以自養而無賴乎人也。惟其幼也，不能自立，必待有以慈愛之。迨其老也，不能自存，必待有以安養之。不幸而窮匱焉，貧乏焉，疾病焉，皆必待上之振之、恤之、寬之，而后得以自遂也。凡此五者，皆因其所不足而養之，惟富而有財者則又因其所有余而養之焉。誠以富家巨室，小民之所依賴，國家所以藏

富于民者也。[6]189

依據丘濬所說，幼、老屬于人生兩個階段，由于體力原因缺乏自養能力，在任何時代都需要“他養”。窮、貧、疾三者未得“蒼天\"眷顧，其中窮者需要社會和他人拯救，貧者需要撫恤，長病、急病者病期和恢復期需要療養，應寬緩其賦稅徭役，天生殘疾者勞動能力不足或全無，其賦稅應半之或全免。丘濬看出了“六政\"可以分為兩類：前五政均為“補不足”，最后一政即“藏富于民”。

歷代學者對“保息六政\"前五政內在邏輯的分析大多言之有理，唯獨對第六政“安富”多有誤解。宋人鄭諤是歷史上第一位探索“安富之政”用意的學者，王與之《周禮訂義》引鄭諤說：“富家巨室，小民之所依賴，資其有余以補其不足。\"[7]266鄭諤“補不足說”自有其價值，但“資其有余以補其不足\"并沒有真正揭示“安富”的用意，甚至有可能縱容“殺富濟貧”的片面認識，走向“安富”的反面，造成仇富心理。丘濬“藏富于民說”是一項重要貢獻，但“安富”與“藏富\"畢竟是兩碼事。宋人李靚以漢武帝“告緡錢”為“安富\"的反面教材[8]84。漢武帝曾詔令富商巨室申報家庭財產，隱瞞不報被人告發，告發者得其財產之半。“告緡錢\"實施后，中產之家大多破產。學者以為“安富”僅僅安撫“富家巨室”也是片面認識，要正確理解“安富之政”，應當回到“保息六政\"本身，在辨析六政之間的關系中獲得正解。

“保息六政\"之六“安富\"并非僅僅安撫富人一個階層。《周禮》中，人民最大的數量就是“方民”，不見“兆民”一詞，可見《周禮》稱“萬民\"就是對人民的全稱。幼、老、窮、貧、疾五者，任何社會都有，非萬民的主體，卻是不能棄之不顧的部分，其中幼者，更是代表社會的未來。富者，如果理解為富家巨室，也是少數人，非萬民主體，幼、老、窮、貧、疾、富六類人加起來也不是萬民的中堅力量，在六類人群之間必有為數更多的“正常人”。但經文說“以保息六養萬民”，說明萬民就在“六政”所保所息之中，因此我們判斷“安富之政”中的“富者”不僅包括富家巨室，更包括為數眾多的普通人家。這些普通人家類似于現代社會的“中產階級”，“安富”即呵護這些人，讓這些人走向富裕，不僅讓富家巨室不用擔心財富被剝奪，更讓中間階層安心致富。中間階層之所以需要“養”，是因為這個階層具有不穩定性，稍加壓力即下降為“弱勢群體”，稍加扶持，即步入富裕的“中產階層”。安富之安，不在于心理安撫；安富之富，不僅包括富者本身，還包括富者的財產：使富人安心于富裕生活，使財產有安全保障。安富之富，不僅將富家巨室包含在內，更將擺脫窮、貧、疾的社會成員包括在內。

安富之安，既指安心求富，又指安之使富，還將穩定富裕階層、保障財富安全等包含在內，這就是《大司徒》“安富之政\"的精髓所在，也是“保息六政”將“安富”置于基礎地位的用意所在。

“保息六政\"始于慈幼，終于安富，安富才是最終目標。老、幼兩類任何社會任何時候都會存在，但窮、貧、病、富四者，不同社會、同一社會不同的發展時期多少各有不同，窮、貧、病三類人可以合稱“弱勢者”，富者與之相反。一個社會越進步，治理越成功，弱勢者越少，富者越多。富者無需養，安之即可，卻被置于“養萬民\"綱目下，作為“保息六政”最后的目標，用意顯而易見，那就是《周禮》編撰者希望營造一個安定的社會環境，讓已富者無需惴惴不安，將富未富者安心致富，已擺脫窮、貧、病者走向致富。《管子·入國》有“九惠之教”：“一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰養疾，五曰合獨，六日問疾，七曰通窮，八曰振困，九曰接絕。”[9]192比較兩者不難看出，《周禮》的“保息”思想不僅吸收了《管子》“九惠之教”的成果，還在這個基礎上又有創新，將“安富\"納入，將“九惠之教\"改造成“保息六政”，思想深度上了一個大臺階。《周禮》充分吸收了包括《管子》在內的諸子百家的思想成果，是先秦治國理政思想的集大成之作。

三 “保息六政”的歷史實踐

“保息六政”思想深刻影響了兩漢以下的中國社會。從西漢開始，《周禮》“保息”思想從書本走進社會，出現眾多成功案例。漢章帝的《胎養令》、隋唐的義倉、宋代的慈幼局、明代的養濟院、清代的育嬰堂都是著名案例，集大成者則為清代的“保息十政”：

一日賜復，二日免科，三日除役，四日振莞獨，五 日養幼孤，六日收羈窮，七日安節孝，八日恤薄宦，九 日矜罪囚，十日撫難夷。[10]160-162

清人對保息制度的多項創新見于《大清會典》，如創育嬰堂，建棲流所，設養濟院。清人最重要的創新是嘗試廢除沿用數千年的徭役制度，大工程由國家出公幣招募民工為之。清人還有一項《周禮》所不具備的“撫難夷\"制度創新，救助來華經商的落難商人，但清人將“安富”踢出“保息”之政無疑是最大的失誤。

從《周禮》的“保息六政\"到《大清會典》的“保息十政”，歷代對于“保息\"都有所創新，在中國歷史上留下許多社會治理佳話。由于涉及“六政\"的著名案例為數眾多，為節約篇幅，我們以第一政“慈幼之政”為例，探討中國歷史上實施“慈幼之政”的情況。

中國歷史上實施“慈幼之政\"的主要措施可分為獎勵新生兒家庭、保護嬰幼兒成長兩類。獎勵新生兒家庭又分為產前獎勵和產后獎勵兩種情況。在中華\"慈幼\"歷史上，實施產后獎勵最著名的例子是越王勾踐的做法：

將免者以告，公令醫守之。生丈夫，二壺酒，一犬；生女子，二壺酒，一豚。生三人，公與之母；生二人，公與之。[11]570-571

勾踐的獎勵在分娩前就已經開始，就連“助產師\"也是公家提供的。生一男嬰，獎勵兩壺酒、一只犬，屬于飲食獎勵，其中酒為喜慶之事所用，犬為肉食品。生女嬰，獎勵高于生男嬰，為兩壺酒、一頭豬，對于一個家庭來說，這樣的獎品是一筆財富。勾踐的獎勵令還有另外一個看點：生雙胞胎之家，嬰兒的“吃飯”問題由公家包了；生多胞胎之家，不僅嬰兒吃飯不成問題，公家還為多胞胎雇傭保姆，負責嬰兒的哺乳。勾踐以物資獎勵為主，必要時在喂養嬰幼兒方面給予免費的勞務協助。勾踐的“慈幼”力度大，只是其政策屬于特殊時期的特殊政策，為復仇而“慈幼”，目的不單純，影響了其示范意義。

《管子·人國》則為保護嬰幼兒成長的早期代表，所說“慈幼\"政策更具可持續性：

凡國都皆有掌幼。士民有子、子有幼弱不勝養為累者，有三幼者無婦征，四幼者盡家無征，五幼又予之葆，受二人之食，能事而后止。[9]192

《管子》所說的“慈幼”政策包括免征、提供照顧嬰幼兒服務和授食三類。一個家庭同時有三個兒童、四個兒童、五個兒童，分別享受三類獎勵，所有獎勵措施一直施行到幼兒成長為“能事者”為止。顯然，《管子·人國》所說不是產后一次性獎勵，而是對同時有三個及以上嬰幼兒需要撫養的家庭給予持續性獎勵，這樣的“慈幼”當然具有持續的實效，對嬰幼兒家庭的幫助最大。

產后最常見的獎勵辦法是為生子家庭減免稅收。《漢書·高帝紀》記載漢高祖七年春有詔令說：“民產子，復勿事二歲。\"[12]63其中的“復”，即免其賦稅徭役。據這項詔令，生子之家可以享受兩年之內不繳納賦稅、不服徭役的好處。此后，類似的詔令常見于史志文獻：

田租三十稅一，如舊制。有產子者，復以三年之算也。[13]262（漢光武帝建武六年詔）

民產子者，蠲其父母調役一年，又賜米十斛。[14]89（南齊明帝建武四年正月詔）

若有產子者，復其父。15]122（南齊武帝永明七年春正月辛亥詔）

（賜）婦人正月以來產子者粟一斗[16]30（唐貞觀

三年四月戊戌詔）

貧民產子者，予義倉米一斛[17]138（宋紹興十五 年五月戊午詔）

以上五條所錄“慈幼\"措施都是中國歷史上真實施行過的國策政令：或免除生子之家賦稅徭役一年至三年不等，或賞賜粟米一斗至十斛不等，或兼而有之。就免賦稅徭役看，漢光武帝慈幼力度最大，免賦稅徭役期長達三年；從賞賜粟米看，齊明帝慈幼力度最大，獎勵粟米十斛。

漢章帝即位第二年春天頒布了著名的《胎養令》：

《令》云“人有產子者復，勿筭三歲”。今諸懷妊者賜胎養谷人三斛，復其夫，勿筭一歲，著以為令。[18]148

《胎養令》提到的“《令》云\"即光武帝建武六年發布的獎勵產子令，章帝自己發布的《胎養令》不僅保留了光武帝產子令中的獎勵內容，還將“慈幼”提前到母親懷孕時。此外，章帝還免除孕婦的丈夫一年的賦稅徭役，這是妻子懷孕，丈夫沾光。產子后，這個家庭繼續享受三年免賦稅徭役的好處。難能可貴的是，漢章帝的《胎養令》非臨時性措施，也非一次性恩惠，而是真正的國家級別的制度規定。從“著以為令\"看，漢章帝當時就將這項詔書納人東漢國家法令之中，成為東漢帝國大法。

漢章帝的《胎養令》是對《周禮》“慈幼之政\"創造性的發展，《胎養令》本身也成為中國歷史上的美談，后世多有效仿者：

詔諸路提舉司置廣惠倉、修《胎養令》[19]448（《宋史·寧宗本紀》）

論東南不舉子之俗傷絕人理，請舉漢《胎養令》 以全活之。[19]8202（《宋史·范如圭傳》）

宋仁宗嘉祐三年（1058），韓宗彥上書《請修胎養令》。[20]111

漢章帝的《胎養令》于宋代再次獲得普遍重視，南宋歷史上多次議修《胎養令》，這類將“慈幼之政”放到嬰兒出生之前的做法，其所包含的婦女兒童權益保障思想超越了時代，無不為史臣所贊揚。

從嬰幼兒出生到成年，還有一個比較長的成長期，特別是在少年期之前，嬰幼兒基本上不具備生存能力，如果遭遇家庭變故，很難成長起來，這就是“慈幼\"的另一項任務：保護兒童成長。漢章帝的“慈幼之政\"不僅體現在獎勵孕子、養子上，還體現在對養育子女困難家庭的補助上。《后漢書·章帝紀》記載元和三年春正月乙酉詔書說：“蓋君人者，視民如父母，有惛怛之憂，有忠和之教、匍匐之救。其嬰兒無父母親屬，及有子不能養食者，稟給如《律》。\"[18]154兩類嬰幼兒被納入國家財政補助系統撫養，一類是無雙親并且無親屬，這類嬰幼兒屬于純粹的孤兒；第二類“有子不能養食者”，必定是家庭發生了重大變故，雙親或單親自保尚且困難，更談不上撫育嬰幼兒。漢章帝將屬于以上兩種情況的嬰幼兒都納入國家“稟給\"系統，依據國律發放糧食，顯然屬于制度化的措施。漢章帝發布的這則詔令，我們不妨稱為“嬰幼稟給律”。將孤兒和赤貧之家的嬰幼兒納入國家財政保障體系，尤其是屬于第二種情況的嬰幼兒數量當不在少數，國家承擔養育責任必將承受不小的財政負擔，但漢章帝依然將此類嬰幼兒納入，確實需要擔當精神。

“慈幼之政\"對后世影響很大，該措施在宋代發展成專門的管理機構慈幼局，在清代發展為育嬰堂。慈幼局由宋理宗所創，《宋史·理宗本紀》記載，淳祐九年正月癸亥，“詔給官田五百畝，命臨安府創慈幼局，收養道路遺棄初生嬰兒\"[19]840 。

“慈幼之政\"到清代催生了保護嬰幼兒的官方機構——育嬰堂。《欽定大清會典》記載：

京師廣渠門設育嬰堂，收養嬰孩之遺棄者，給庫帑，立產，歲收租息以供乳哺之費，順天府尹核其實而支給之。直省則有司經理，倡好義之民以廣其惠濟，擇良善為眾所信服者董其事。所收嬰孩識其年月日時，及長，有愿收為子孫者，登諸籍而予之，其本家有訪求者歸之。[10]161

引文顯示，清代在京師廣渠門設有育嬰堂，費用由順天府尹負責管理。各省同樣建有育嬰堂，相關情況《欽定大清會典》也有記載：“凡慈幼之禮，直省各設育嬰堂，收養幼孤之無歸者。”[10]260兩處記載一致，只是京師育嬰堂是全官辦，各省育嬰堂是官辦民管。

從勾踐的“賜酒肉”“公與仡”到漢章帝的《胎養令》和“嬰幼稟給律”，再到宋代的慈幼局、清代的育嬰堂，中國古代的慈幼實踐誕生了一個又一個創舉，走出了富有中國特色和中華智慧的嬰幼兒保護途徑，創造了一大批古代社會保障婦女兒童權益的人權保護經典案例。

四 “保息六政”的人權理念特色

“保息六政”的人權理念具有特出的民權性、務實性、系統性和經濟支撐性，重在保障民眾生存發展權利，重在民權的落實，是完整的民權保障思想體系。

（一）“保息六政”人權理念具有鮮明的民權性質

“保息六政\"的人權理念可以從《周禮》民、人、官三者的關系中辨析出來。《周禮》從不使用抽象的“人\"來指稱社會成員。六官總綱“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”[1]639表述了三者的關系：王為民設官，官為民極。由于王擁有天賦治權，不可討論，可討論的就是官與民，因而“保息六政”句首就是“以保息六養萬民”。《周禮》稱“民\"不稱“人\"的原因是《周禮》將社會成員官民二分，在其語境中社會成員非民即官。《周禮》常用百官與萬民來指稱全體社會成員，其中百官泛指全體官員，包括“王庭\"百官府的公、卿、大夫、士及“庶人在官者”的官府輔助人員府、史、胥、徒等，也包括鄉遂“地方行政組織\"從鄉大夫到比長、鄰長的“地方官員”，以及畿內、畿外諸侯及群臣；萬民泛指全體人民，包括王畿之民和畿外諸侯之民。《周禮》官民二分包含了更具特色的人權理念：萬民的權利必須由百官保障，百官作為庇護人民的“民極”，是保障萬民的工具[21]，這樣的認識讓《周禮》人權理念具有鮮明的民權性質。

《周禮》人權理念的民權特性不僅沒有降低人權理念的質量，還提高了人權理念的品格，這是因為《周禮》中對官的要求極其苛刻。為提高管理效能，防止官員魚肉人民，《周禮》設計了嚴密的監督審核體系。《天官·宰夫》說：“歲終，則令群吏正歲會。月終，則令正月要。旬終，則令正日成，而以考其治。治不以時舉者，以告而誅之。\"[1]656《天官·司會》說：“以參互考日成，以月要考月成，以歲會考歲成，以周知四國之治，以詔王及冢宰廢置。\"[1]679從《宰夫》《司會》兩職文看，百官府都有日成、月要、歲會之類文書，宰夫每旬、每月、每年都要求百官府核實日成、月要、歲會；司會利用日成、月要、歲會考核官員治理績效。由此可見，《周禮》對百官的監督無處不在，無時不在，形成制度化體系。官員考核達到怎樣的標準才算合格？《天官·小宰》說：

以聽官府之六計弊群吏之治：一日廉善，二日廉能，三日廉敬，四日廉正，五日廉法，六日廉辨。[1]654

“小宰六計\"全部以一個“廉\"字打頭，在“廉”之下，做到“善”“能”“敬”“正\"“法\"“辨”，才算一名合格的官員，這一要求反映了儒家圣賢治國的思想。以符合這樣標準的官員實施“保息六政”，質量之高可想而知。正因官民二分，在實施“保息六政\"過程中，官不與民爭利。“慈幼\"之中無官員之子，“養老”之中無官員之父，“振窮”“恤貧”“寬疾\"之中無官員之家，“安富”之中無官員之族，在這種意義上，我們稱《大司徒》“保息六政”人權理念具有“民權性質”。“民權\"是人權理念的中華式表述，是具有中國特色的人權思想，“保息六政”是中華民權思想的典范

之作。

（二）“保息六政”人權思想具有鮮明的務實性

“保息六政”，重在務實，重在制度措施建設和實施，不談為什么要保障民權，只談如何保障民權，以民權保障為抓手更看重人權落實的效果，其現實意義和社會價值不言而喻。《周禮》以民眾權利保障為理所當然，不證自明。《周禮》的人權認識直接跳過純粹理論建構階段，直人如何保障人權主題，然而這樣的人權理念恰恰具備可行性。《大司徒》的“以保息六養萬民”以下六句職文屬于該職官的“官法”，“保息六政”即保民六法，六法將萬民分為幼、老、窮、貧、疾、富六類，分別以慈法、養法、振法、恤法、寬法、安法解決萬民所面臨的人權保障問題，分類落實，區別對待，責任分明，目標明確，實際效果顯然比空談人權合理性和某些人權主張要強上不啻百倍。

《周禮》在大多數語境中還進一步將民分解成不同身份之民、不同角色之民，民的“角色化”處理使《周禮》中不存在抽象的人，出現在其中的人都是具體的“角色人”，每個“角色人\"都分擔具體的社會角色，將人權拉回社會現實中。在“保息六政\"中，民被劃分為幼民、老民、窮民、貧民、疾民、富民，這樣的劃分，便于大司徒分對象實施“保息六政”。在“大宰九職\"中，民又被劃分為三農之民、園圃之民、虞衡之民、藪牧之民、百工之民、商賈之民、嬪婦之民、臣妾之民和閑民，這樣的劃分，便于因才任職，因職任賦，是對萬民就業權利的制度保障。在“大司徒十二職”中，民又分為稼穡之民、樹藝之民、作材之民、阜藩之民、飭材之民、通財之民、化材之民、斂材之民、生材之民、學藝之民、世事之民、服事之民十二類，這樣的劃分，便于因地制宜，因職施教，便于對萬民的擇業權利實施保障。

“保息六政”中，每一政對應的都是一組實施措施，與“慈幼之政\"有關的《胎養令》、慈幼局、育嬰堂都是嬰幼兒權利保障的典范成果。“養老之政”的賜酒肉法、饗耆老禮也是人類歷史上老年人權利保障的著名案例。“寬疾之政”有醫師分治疾病者，有疾醫治民疾，有瘍醫授瘍者藥，三醫法無疑都屬于歷史上最早的“民眾健康保障法”。以上民權保障措施對中國歷史產生了重要影響，中國在歷史上的大部分時間內，以不到世界十分之一的耕地養活了世界五分之一以上的人口，就是中國古代民權理念務實性效果最好的證明。

（三）“保息六政”人權思想具有系統性

“保息六政”人權理念的系統性體現在兩個方面。一方面，“保息六政\"是一個普遍適用的政令，通用于除了官員之外的所有社會成員。按照“保息六政\"經文的陳述，我們可以用這樣的表達式將六政展現出來：慈幼 + 養老 + 振窮 + 恤貧 + 寬疾 + 安富 養萬民。萬民是幼、老、窮、貧、疾、富六者的總和，因而“保息六政\"本身是一個完整的系統，這個系統由六個子系統組成，分別是慈幼系統、養老系統、振窮系統、恤貧系統、寬疾系統、安富系統，這是“保息六政\"的內在系統，具有共時性。

另一方面，“保息六政”的系統性還有外在表現。《大司徒》將保護萬民政策按災荒期、平常期、社會繁榮期劃分。災荒期使用“十二荒政”以聚民，平常期使用“保息六政\"以養民，社會繁榮期使用“本俗六政\"以安民。《大司徒》聚民、養民、安民三法都是民權保障法，只是使用的時間不同，因而“保息六政”又具有歷時性。這樣，“保息六政”又成了更大的民權保障系統中的一個子環。《大司徒》系統由應急時期民權保障、日常民權保障和民權發展保障三大組成部分，“保息六政”處于基礎地位。

“保息六政”還是動態的人權發展系統中的一個子系統。“十二荒政\"保護大災荒時期的人權，是臨時措施。“保息六政”是正常開展的人權保護法，屬于《周禮》人權保護的“基本面”。然而“保息六政\"本身就是動態的，前五政都指向最后一政“安富”。不過“安富”也不是《周禮》人權保障的終點，接著“安富”而來的是“美宮室”以下“本俗六政”，那是人權發展的更高層次，從保障生存權時期進入保障民眾發展權時期。

（四）“保息六政”具有突出的經濟支撐性

“保息六政”與一般的人權宣言、人權理論不同，每一政都離不開經濟支撐，沒有財富支撐，人權只會落入空談。“保息六政”的具體措施有免賦稅、免徭役、賞谷物、賜肉食、獎布帛，甚至提供育嬰勞務服務。即使最終目標“安富”，也以稅收政策調節為主，輔之以人身、財產保護法，這些措施都離不開財政支撐，不然，一切美好的人權理念都難以落到實處。《周禮》的編者深通此道，以門關稅收為主要財政支撐來源，以鄉里委積為主要救濟糧來源，輔之泉府斂收滯銷貨物和旅師組織民間“三粟”，構建起一個“保息六政”的財力支撐體系。

不過，在《周禮》的編者看來，人權保障三階段所需要的財力支持各有不同。在大災荒時期，第一政“散利\"消耗的財力最多，第二政“薄征\"次之，影響的是政府財政收入。其余緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊所消耗的財力不多。“保息六政”的前五政，都要消耗財力，而“安富\"則以政策調節為主。到了“本俗安民\"階段，基本上不需要消耗政府財力，美宮室，由美宮室之家自己出錢；族墳墓，由民眾家族出錢；聯兄弟、聯師儒、聯朋友、同衣服都只需要引導民風、民俗，加上辦一些學校，培養一些師儒就夠了。在社會繁榮階段，政策以引導為主，政府財力消耗反而更少。

五“保息六政\"對于當代發展人權的價值

重新認識“保息六政\"對于我們理解中國在人權領域曾經做過什么、正在做什么、將要做什么都有積極意義，有助于深刻理解中國人權的“民本主義”特性。

在《周禮》編者看來，人權不是社會治理皇冠上的明珠，而是社會基本要求，人權不在于高談闊論，而在于落實和保障，人權就是民權，是普通人的權利。普通大眾無力保障人權，必須通過政府實施人權。人權保障的起點是基本的生活和生命保障，人權保障的終點是富裕和美好文化生活保障。考察了“保息六政”的本質之后不難發現，中國當代的人權思想建構、制度建設和人權保障實踐具有深厚的歷史根基，“保息六政\"對于今天的人權事業發展依然具有重要價值。

1.有助于重新認識和評價中國人權建設的本質、特色和成就

中國政府今天所做的事情與“保息六政”一脈相承。“保息六政”中的振窮、恤貧，在今天就是脫貧。恤貧，兩千年來歷朝為此付出了巨大努力，但都沒有根本性解決問題。我國政府在2015年啟動脫貧攻堅戰略，經過近十年努力，初步完成這一任務，在歷史上首次解決了全體人民整體脫貧問題，實現了國家無赤貧者的夢想，實現了《周禮》的“恤貧\"理想。

免徭役，是“保息六政\"中常用的策略，但也只是對特定家庭在特定時間內實施。清朝政府曾設“保息十政”，其三為“除役”，試圖全面免除民眾徭役，但清朝政府并沒有在真正意義上完全免除民眾徭役。21世紀初，我國政府不再征用民力從事交通、水利等公共設施建設的義務勞動，真正實現了中國人數千年來“免徭役”的夢想。

免賦稅，也是“保息六政”常用的措施。自2006年起，我國政府終止了數千年征收農業稅的做法，從此務農不必繳納農業稅、人頭稅、土地稅，實現了中國人務農不交稅的千年夢想。

養老與寬疾是《周禮》“保息六政”中的兩政，數千年來歷朝雖然做出了許多成就，但都沒有從根本上解決這些問題。我國政府改革開放以來逐步建立和完善了世界上最龐大的養老保障體系和醫療保障體系，完成了養老和寬疾的經濟支撐體系建設，這是數千年來從未有過的成就。

以上各方面成就不僅僅是社會治理成就，更是人權保護和人權發展成就，將這些成就置于五千年的中華歷史上，其功績和意義自然獲得充分彰顯。

2.“保息六政\"應當納入當代人權話語體系

“保息六政\"為中華人權保障事業貢獻了成系統 的話語，從理念到原則，都值得今人去發掘。

“保息六政”包含六項人權理念。恤貧，是中國特色的低收人群體保護理念，在今天發展出與“脫貧\"有關的眾多話語。振窮，是中國特色的困難人群權利保護理念。寬疾，是中國特色的殘疾人和病人權利保護理念。慈幼，是一個具有中國特色的婦女兒童權利保護理念，在該理念之下，胎養、公氣、慈幼局、育嬰堂、產假、育兒補助等眾多概念可以作為婦女兒童人權保護話語，納入中國人權話語體系。養老，是中國特色的老年人權益保護理念，在該理念之下，可以將饗耆老、三老五更、老齡補貼等眾多古今概念發展為老年人權益保護話語，納入中國人權話語體系。安富，是被忽視已久的個人財產權利保護理念，改革開放更是貢獻了“脫貧致富\"“奔小康\"“讓一部分人先富起來”等重要理念，是當代中國對“安富之政\"的創造性發展，可以發展成當代人權話語，納入中華人權話語體系。我們應充分發掘以上六組話語的價值，揭示其古今關聯性。

“保息\"和“養民”是中國特色人權保障的兩條原則。“保息\"是基本原則：呵護人民，使之休養生息；也是方法論，以呵護為主要手段。“養民”是目的論，讓全體人民生活有保障，生命有安全，發展有希望。兩者的內涵還可以進行深人發掘。

3.“保息六政”具有現實的參考價值

當下的中國參照“保息六政”，已經基本上解決了振窮、恤貧問題，除了防止脫貧者再次滑入貧困外，要做的是解決如何進一步提升全體人民的財富問題，這樣，“安富之政\"就顯得特別重要。首先，要讓全體人民進一步享受改革開放的紅利，讓更大規模的群眾進人富裕階層。其次，要保護人民群眾的財產安全，防止被國際資本“割韭菜”，防止各種勢力以多種手段侵蝕人民群眾的財產。最后，給合法經營、合法所得的“巨富之家\"以信心，讓他們安心創造社會財富，先富幫后富，為達到中等發達國家水平再作貢獻。

“保息六政”中，“慈幼之政”在今天具有特殊的意義。國家正在面臨新生人口持續下降的風險，年輕人不愿結婚、結婚后不愿生子現象突出。古人創造了《胎養令》和“妻子生子、丈夫休假”，以及慈幼局、育嬰堂等獎勵措施和補救措施，其中不乏驚世駭俗之舉，然其功業毋庸置疑。我們應當從古人的“慈幼之政”中獲得啟示，找到解決問題的辦法。

“保息六政”的經濟支撐性啟示我們，稅收調節是支撐人權保障的根本，因而發展經濟要毫不動搖，整頓經濟秩序要毫不動搖，打擊經濟領域的欺詐、犯罪要毫不動搖。

“以保息養萬民”所呈現的人權理念具有民權主義性質。民權不僅不低于人權，還比空喊人權更有利于人權保障的落實。今天依然需要高舉民本主義的旗幟，引領世界人權的發展方向。《周禮》“以保息六養萬民\"是被中國歷史證明確實有效的人權保護理念，歷史上數不清的成功案例為發揚光大中華人權保障理念提供了強大支撐力，“保息六政”有其獨特的價值。

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