公共數據：從授權運營走向開放利用的理論展望

中圖分類號：D63；F124 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5381（2025）03-0049-13

一、引言

公共部門在管理和服務中收集、積累、沉淀和存儲了海量數據，而它們往往蘊含巨大的開放利用價值，這也是促進經濟增長和社會發展的重要數據要素[1]。如何對公共數據進行授權運營并開放利用，成為推動開放政府建設和經濟社會發展的重要課題[2]。2022年12月，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（即“數據二十條”），提出要推進實施公共數據確權授權機制。2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，提出規范公共數據授權運營。2025年初，國家發展和改革委員會、國家數據局印發《公共數據資源登記管理暫行辦法》、《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》和《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》，初步形成公共數據資源開發利用“ 1+3 ”政策體系。

在公共數據開放利用和授權運營中，要加強數據匯聚、共享、開放和開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”。政府部門鼓勵公共數據在確保安全的前提下，以多種產品和服務形式向全社會提供，并對公共數據進行分級分類管理，按照不同模式進行開放利用，采取無條件無償使用、有條件無償使用、有條件有償使用、嚴禁使用等方式。上述政策措施的施行為推動公共數據開放利用和授權運營提供了制度基礎，但還有不少基礎性問題尚未得到解答，需要加強理論研究，為實踐探索提供理論依據。

公共數據開放利用和授權運營涉及公共數據的供應、授權、運營、利用四大主體，需要理順不同部門和層級的主體間關系，打破“數據孤島”，暢通公共數據流通[3]。政府機構的“三定方案”確定了職責、機構和編制，卻沒有對其收集和存儲的數據進行確權和界定，由此導致公共數據范圍模糊和邊界不清[4]。公共數據開放利用和授權運營意味著要構建政府和市場相結合的公共數據治理體系，而這需要通過法律法規、政策、標準來加強多層級協同[5]。同時，公共數據開放利用和授權運營將帶來相關收益，而這可能誘發數據財政、數據金融等問題[]。為此，要打開公共數據授權運營的“黑箱”，探究公共數據授權運營的動機、阻力與激勵。

公共數據的開放利用與授權運營涉及許多亟待解決的問題，包括要對公共數據進行分級分類，明確哪些數據可以共享、開放或授權運營。要探索建立授權運營模式，建立數據利用規則，平衡公共數據的安全保護與開放共享，并解決定價和收益分配機制的問題。在授權定位和目的方面，涉及公共利益與商業價值的平衡;在授權主體和對象方面，涉及誰向誰授權，即全面開放還是有條件限制的問題。為了規避所有權的爭議，公共數據授權運營確立了持有權、使用權、收益權三權分立的基本框架。但是，授什么權和如何授權的問題依然突出，而這涉及權責利的配置與關系問題。同時，公共數據授權后的監管問題突出，這涉及技術、規則、倫理、安全等方面。

如果對公共數據開放利用與授權運營再作進一步探討，還能發現有更復雜的問題需要面對。例如，政府部門是獨家授權某個機構，特別是直接將公共數據獨家授權下屬企業，還是可以向多家機構授權;政府應全面開放公共數據，還是有條件限制公共數據使用;政府部門在公共數據授權運營方面，可否實現國有企業和民營企業同權化;公共數據授權運營如何統一標準和全面授權，提升數據質量和釋放數據價值；公共數據的定價機制如何設計，如何對授權運營的數據定價和收費，是采取成本補償還是增值;如何分配公共數據授權運營產生的收益；如何解決市場割據或跨部門協同難題，以及如何打破“數據孤島”，暢通公共數據流動;如何激勵授權運營的市場競爭和服務優化，以及如何做到數盡其用;如何在公共數據授權運營后進行監管，解決數據財政、數據金融問題;如何構建政府和市場結合的公共數據治理體系，等等。

目前，圍繞公共數據開放利用與授權運營的探討仍然是側重實踐走向和具體實操，而對其基礎理論的研究還遠遠不夠，使實踐進展受到基礎理論不足的掣肘[7]。因此，有必要進一步加強公共數據開放利用與授權運營的基礎理論研究，澄清概念內涵并識別實現模式[8]。本文綜述相關文獻對何謂公共數據進行探討，并提出研究公共數據開放利用與授權運營的理論框架，最后提出未來研究方向。

二、何謂“公共數據”

在數字時代，一切皆數據。但是，何謂“公共數據”卻是一個充滿爭議的問題。目前有關公共數據的“公共性”爭議較大，需要探討什么是“公共性”（Publicness）和什么是“公共”數據，以及如何確定公共數據的范圍和邊界。公共性是公共管理研究的核心概念，也是一個復雜多維的概念[9]。公共性可以指所有權（Ownership）資金來源（Funding）、社會控制模式（Mode of social control）利益相關性（Interests affected）可及性（Access to facilities，resources，orinformation），也可以指機構屬性（Agency L= individual/collective），而這些維度交織在一起，則會帶來復雜多樣的公私混合性（Public-private hybridity）[10]。因此，很難找到純粹的公共或私人，而更多是類似于政府與社會資本合作（PPP）的混合或融合模式。

2024年12月30日，數據領域名詞解釋起草專家組發布的《數據領域常用名詞解釋（第一批）》指出，公共數據指“各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的數據”。換句話說，公共數據的公共性體現在數據產生的過程是否具有公共性，而同誰產生的數據和產生的是誰的數據關系不大。

公共數據蘊含豐富的公共、社會和商業價值，且包括不同屬性。公共數據具有公共屬性，而作為數據要素則具有市場價值屬性。公共數據具有公共利益的價值導向，需要“取之于民，用之于民”，它涉及政府、企業和個人的關鍵信息，需要在安全保護的基本前提下進行授權運營和開放利用。因此，要探索公共數據的新型授權運營之路，兼具公共數據的高效利用與公平配置。

公共數據是公共部門在履行公共管理和服務職責過程中收集和產生的各類數據，具有公共性、權威性、敏感性、稀缺性、高價值性、多元性等屬性。公共數據的產生主體包括國家機關、事業單位，經依法授權具有管理公共事務職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務的組織。公共數據與企業數據、個人數據既有區別也有聯系，這導致公共數據的界定問題較為敏感。從公共數據的來源來看，有些涉及個人或企業數據，而有些則不涉及。

公共數據具有極強的公共價值、商業價值和社會價值，需要通過一定方式加以開放利用。以公共資源交易領域的大數據為例，目前公共資源交易全過程沉淀了大量數據，而它們可以說是沉睡的富礦，亟待挖掘和利用[11]。公共資源交易涉及誰和誰在什么時間和地點交易什么等問題，涉及交易標的、采購和發標主體、招投標主體和具體方式等。公共資源交易沉淀了全量、全過程、全方位、細顆粒度的大數據，涉及復雜的政企和企企關聯網絡，可據此透視公共資源交易，并對各地區、各部門公共資源交易治理水平進行評估和診斷。

公共數據授權運營涉及確權、授權、收集、匯聚、分級分類、運營、利用等一系列問題，需要在保障公共數據安全的前提下釋放公共數據價值。政府部門需要與符合安全條件規定的法人或者非法人組織簽訂協議，授權其運營公共數據。公共數據授權運營亟待加強基礎理論和方法研究，這涉及如何確權與授權、分級分類、運營利用等問題，而這些均未得到充分研究，加強這些方面的研究，有助于揭示公共數據的特征與授權運營的規律，為公共數據授權運營提供理論基礎和方法指引。

公共部門不能讓數據“睡大覺”，或者匯聚起來而不融合打通。“數據二十條”提出公共數據開放共享和授權運營，既要保障公共數據的安全，又要讓公共數據創造商業利益和公共價值。目前不少政府部門直接將其收集和存儲的公共數據獨家授權其下屬事業單位或企業，而這易導致行政壟斷問題，不利于市場競爭和服務優化。同時，不少地區的公共服務市場割據或面臨跨部門協同難題，需要加強統籌、統一標準和全面授權，提升數據質量和釋放數據價值。

圍繞公共數據授權運營，涉及政府數據開放、數據共享與授權運營等相關概念。公共數據可以在政府內部共享，政府也可以向社會開放或對市場授權運營。公共數據需要保密的，政府要明確數據保密的邊界和標準，不能將保密數據擴大化，導致本可以開放利用的公共數據被束之高閣而難以釋放潛在價值。數據運營意味著授權第三方運營商或數據商來加以開放利用，實現公共數據的“可用不可見、可見不可得”。政府數據開放則是使公共數據無條件使用、可機讀、可批量下載，使任何人都可以通過一定方式無償使用。數據服務是指在開放數據的同時提供增值數據服務，或者將數據要素轉化為數據產品和服務。公共數據授權運營是將難以完全開放的公共數據，通過授權運營方式加以有效利用。通過提供數據產品和數據服務，來釋放公共數據蘊含的公共價值。以智慧城市為例，其建設的核心是公共數據的共享、開放、匯聚與利用，通過數據驅動與智能技術應用來讓城市實現萬物互聯與一網統管。因此，公共數據授權運營對智慧城市建設至關重要，但這涉及如何確權、授權、運營、監管等問題。目前各地政府探索了各不相同的實踐模式，需要總結和比較這些地方模式，并為全國推廣提供經驗依據。

三、公共數據開放利用和授權運營的相關研究

圍繞公共數據開放利用和授權運營，已有研究對相關問題進行了初步探討，但還需要進一步深化。在公共數據開放利用與授權運營的概念提出之前，多數研究聚焦政府數據開放與共享問題，探討政府如何無條件向社會開放數據，以及如何推動政府數據實現跨層級、跨地區、跨部門和跨系統共享。相對來說，針對公共數據開放利用與授權運營的研究不多，近年來相關研究在日益增多，但針對基礎理論的研究還有進一步提升空間。

目前，我國已有大量省市級政府推出了開放數據平臺并開放了大量數據，不少學者對其進行評估，而最有代表性的是復旦大學開發的“開放數林”[12]。從目前對開放政府數據的評估來看，政府開放的數據很少是有價值和真正開放的，而這也揭示了當前政府開放數據的困局和公共數據授權運營的潛力[13]。一些學者研究政府數據開放的模式、評估與影響因素[14]，還有一些學者通過政務熱線、機構設置等研究政府數據治理[15]。同時，不少學者研究政府部門之間是如何共享數據的，以及數據共享受到哪些因素影響[16]。比如，有研究發現政府部門開放數據主要受其對外部資源依賴和職能敏感性的影響[17]。不少研究對政府數據開放的影響進行評估，發現政府開放數據會通過多種機制影響價值創造[18]。對中國城市的分析顯示，政府開放數據績效受到法律、政策、組織、管理等方面因素的影響[19]。對政府數據開放的價值共創研究顯示，目前的應用場景還乏善可陳，影響了政府數據的經濟與社會價值創造[20]。還有研究發現，公共數據開放通過破除區域信息壁壘、彌合區域資源稟賦差距，降低了城市內區域發展水平差距，促進了區域協調發展[2]。

在公共數據開放利用與授權運營的概念與內涵方面，相關研究越來越多。目前圍繞公共數據的概念，還存在內涵和邊界的爭議，需要進一步聚焦公共數據的基礎理論并澄清相關概念[21]。有學者認為，公共數據開放與授權運營是兩個不同的概念，并對政府數據治理提出了不同要求[22]。對多個案例的定性比較分析發現，實用驅動式、場景體驗式和全鏈需求式是公共數據開放利用效果的三種典型組合路徑[23]。對貴陽大數據交易所的案例研究發現，其所開展的公共數據和企業數據估值定價方法具有較強的推廣意義[24]。對多個省份公共數據管理政策的分析發現，政府都能重視開放利用的責任制度和支撐條件，但有待完善公共數據的安全保障和監督管理[25]。也有研究認為，數據開放與授權運營不是非此即彼的替代關系，而是可以相互協同推進數據利用[26]

在國外研究方面，已有研究發現政府開放數據的文獻日益增多，不同階段關注不同議題，越來越關注政府開放數據平臺的可持續性和智慧發展[27]。雖然有關開放數據的評估和排名越來越多，但它們的可靠性和效度還有較大差距[28]。對美國城市的研究顯示，政府開放數據的發展情況不一，受到城市領導、管理、環境等方面的影響[29]。本質而言，政府開放數據是一個創新過程，需要從創新實驗室角度加以研究[30]。對開放數據價值創造的研究發現，目前還主要聚焦外部產品開發和創新，而對內部業務流程的創新還不夠[31]。對瑞士的調查發現，開放政府數據的推行在加速展開，但還受制于文化、制度、個人、經濟等方面的制約[32]。對多個轉軌國家的研究發現，開放政府數據的推動主要受外國援助的支持，未來發展能力較為脆弱[33]

綜上所述，當前有關公共數據開放利用與授權運營的研究日漸增多，但是在研究焦點、基礎理論推進等方面還有進一步拓展的空間。目前有關政府數據開放和共享的研究較多，而真正聚焦公共數據授權運營的還不多見。圍繞公共數據如何開放的研究較多，但對其開放后所創造的價值還缺少深人研究。針對公共數據授權運營的研究仍以實踐反思和現狀描述為主，而在深層次的基礎理論研究方面還不足，對相關理論的實證檢驗也才剛起步。因此，有必要進一步加強公共數據開放利用與授權運營的基礎理論研究，揭示其在各個環節和維度的主要特征，為進一步釋放公共數據的潛在價值提供理論依據。

四、公共數據開放利用與授權運營的理論架構

基礎理論對推動公共數據的開放利用與授權運營至關重要，這也是破解當前公共數據開放利用與授權運營的關鍵所在。公共數據開放利用與授權運營的基礎理論包括四個方面，分別是數據治理理論、公共服務外包與合同管理理論、政商關系理論、公共價值創造理論。圍繞公共數據開放利用和授權運營，可以從以下幾個方面加以研究。

（一）公共數據開放利用與授權運營的基礎理論體系

圖1公共數據授權運營與開放利用的基礎理論框架

1.數據治理理論

數據治理理論是有關數據相關方如何對數據的收集、存儲、共享、利用等環節加以治理的理論，是公共數據開放利用與授權運營的基礎理論。數據治理不同于數據管理，因為公共數據涉及政府、企業和個人，存在權屬確認、價值確定和收益分配等方面的問題，需要多元協商解決問題。與有形資產、人力資源、財政資金等的管理不同，公共數據具有很多獨特屬性，而這使其治理面臨嚴峻挑戰[34]。特別是以大語言模型、生成式人工智能為代表的新一代人工智能技術的發展，使公共數據開放利用與安全保障之間面臨日漸突出的矛盾。比如，通過不同來源的數據比對有可能突破個人信息和隱私保護，進而使政府部門在開放和共享公共數據方面更加不情愿和缺乏勇氣。同時，中國五級政府組織結構的“條塊分割”特征，使公共數據的匯聚和標準化困難重重[35]。垂直管理的政府部門數據管理自上而下地自成一體，各條線建立的數據管理系統構筑了互不相通的“數據煙肉”，使跨部門橫向數據共享難以協調。屬地管理的政府部門各自為政，各自負責不同政策領域，相互之間缺乏數據共享，由此形成了難以協調的“數據孤島”。此外，事業單位和企業在受托提供公共服務的過程中也收集了公共數據，而它們隸屬于不同層級和地區的政府部門，使公共數據開放利用與授權運營面臨更為復雜的問題。

當前，各地探索了公共數據開放利用與授權運營的不同模式[36]，同時呈現出分異與趨同的發展態勢。這需要對公共數據的特征、屬性與類型進行研究，以及公共數據開放利用與授權運營的內涵和模式，并對其存量與分布狀況進行研究。公共數據作為一種具有公共性的虛擬公共產品，研究其具有哪些本質特征和基本屬性，提出公共數據確權與分級分類的基本框架與標準，并研究基于不同類型而需要采取的授權運營模式。對我國公共數據的存量進行統計核算，厘定公共數據的總量與增量，并對公共數據在不同區域、不同層級和不同部門的分布狀況進行分析，提出公共數據數量、質量與價值的評價體系，選取典型部門和行業進行評價，并提出在其他部門和行業推廣應用的實施方案。

2.公共服務外包與合同管理理論

公共服務外包與合同管理理論是公共數據開放利用與授權運營的基礎理論。公共數據開放利用與授權運營的各個環節都涉及如何授權、委托和監督，以及與受委托方簽署服務合同并對合同的關鍵要素進行管理的問題[37]。公共數據授權運營意味著政府部門將公共數據的開放利用授權給第三方組織，而這往往是企業，這會牽扯公共服務外包以及由此衍生的合同管理問題。當然，相對于基礎設施、公共服務等方面的外包，公共數據授權運營領域的外包更具有復雜性，如通過對中國電子商務的研究，有研究者提出了“建制外包”（InstitutionalOutsourcing）概念，認為政府將電商平臺企業作為“私營監管中介”（PrivateRegulatoryIntermediaries），向其外包部分制度創制權，通過平臺企業的制度創新促進產業發展與制度建設[38]。

契約理論關注市場交易主體之間如何簽訂和履行合約，而這同交易成本有關。合同既是一種正式的法律文本，也會表現為非正式的關系運作。因此，在關注正式制度的同時，特別需要強調非正式制度在其中發揮的重要作用[39]。在政府部門同受托運營和受權開發公共數據的其他組織之間，需要確立合同關系并對合同進行管理。這種合同關系涉及公共數據開放利用與授權運營多個環節的眾多組織，牽扯公共數據的權屬確認與轉讓、利益歸屬與分配、責任分配與分擔、風險識別與規避等方面，是十分龐大而復雜的系統工程。如果不能建立健全公共數據開放利用與授權運營的合同管理體系，就有可能因為合同漏洞而帶來系統性風險，進而使公共數據的安全與收益面臨威脅。

在數字政府建設實踐中，發生了不少因合同管理不善帶來的問題，使政府部門蒙受巨大損失，也使數字政府建設進程受到質疑和阻礙。比如，數字政府建設過程中開發的系統、軟件和程序的所有權屬于誰，如果出現合同違約如何救濟和補償。這些問題不單純是法律問題，而涉及政府合同管理能力問題。相對于提供公共數據開放利用與授權運營的專門企業來說，政府部門的專業性與法律能力往往較弱，很難識別風險和發現問題，卻又要承擔因為合同管理不善而導致的責任與風險。因此，提升政府部門的合同管理能力，成為公共數據開放利用與授權運營的關鍵課題。為此，要研究公共數據開放利用和授權運營的影響因素與作用機制。要對公共數據授權運營模式與策略進行研究，探究公共數據授權運營模式與策略的驅動因素;要對公共數據授權運營在集中程度、開放性、供需關系、定價機制、監管體制等方面采取的不同模式與策略，提出授權運營模式與策略的分類框架，對不同類型的授權運營模式與策略進行多維比較;要對不同國家、地區和部門采取截然不同的公共數據授權運營模式與策略，研究為什么公共數據授權運營模式與策略會存在差異，揭示其背后的驅動因素及其作用機制，包括但不限于政府數據管理組織與體制機制、領導支持力度、區域和部門文化、政府資源與能力等方面。

3.政商關系理論

政商關系理論是公共數據開放利用與授權運營的基礎理論。企業在公共數據的開放利用方面是主力軍，也是未來公共數據授權運營的重要承包商，如何處理政府與企業的關系已成為公共數據開放利用與授權運營能否成功的關鍵所在[40]。本質而言，公共數據開放利用與授權運營是公共與私人的關系問題，即如何將公共的數據授予私營的組織進行運營，最終通過公共數據開放利用創造公共價值的問題。

政商關系可以從三個層面加以分析，包括體制層面的政府與市場關系、組織層面的政府與企業關系、個人層面的政府官員與企業家關系[41]，其包括正式與非正式的關系，也可以說是非私人與私人的關系。誰可以進入公共數據開放利用與授權運營的領域，誰可以取得公共數據開放利用與授權運營的權益，在很大程度上取決于政商關系，也會反過來塑造和重塑政商關系。因此，有必要將政商關系作為公共數據開放利用與授權運營的基礎理論，探討如何在數字時代構建親清新型政商關系，為公共數據開放利用與授權運營奠定制度基礎。

政商關系是一種雙向互動的多重關系，包括政府如何影響其他政府、政府如何影響企業、企業如何影響政府、企業如何影響其他企業。在數字生態系統中，不同企業之間形成了分工合作關系，而這會影響公共數據授權運營是如何組織起來的。在當前的“一把手”體制下，關鍵領導干部對政商關系的影響較大，進而可能影響公共數據授權運營如何組織和實施。同時，“政企旋轉門”和所有制歧視也會使公共數據授權運營更多向國有企業開放，而民營企業等其他所有制企業則可能很難參與。

4.公共價值創造理論

公共價值創造理論是公共數據開放利用與授權運營的基礎理論，公共數據開放利用的終極目標是創造公共價值[20]。公共價值是公共部門珍視和追求的目標，而公共價值創造是公共部門戰略管理的重要過程。公共數據只有通過開放利用才能創造公共價值，而公共價值創造則有賴于公共數據授權運營。公共價值包括哪些維度，不同維度之間存在什么關系，公共數據開放利用與授權運營應該和可以創造哪些公共價值，公共價值創造的策略和工具有哪些，公共領導力在公共價值創造中扮演什么角色和發揮什么作用，等等，這些問題是公共價值創造理論需要回答的基礎問題。

公共價值及其創造需要研究的問題是公共數據開放利用與授權運營需要追求哪些價值，這些價值之間是什么關系，以及公共價值創造的過程和機制是什么。公共價值（Publicvalues）是一個復數概念，既指公共部門應該珍視的價值，也說明價值是多元的，而不同價值之間存在微妙的關系[42]。公共價值不是私人價值的公共集合，需要看待不同價值之間的復雜關系，其具有多元性，多元、競爭、混合的公共價值存在內在張力。但是，公共價值不能是非此即彼，而是要對公共價值的優先次序進行排序，并考慮優先創造哪些公共價值，會犧牲哪些公共價值，以及能否實現“魚與熊掌二者兼得”。

奧斯本在《公共服務邏輯：為公共服務用戶、公民和社會創造價值》一書中認為，公共服務創造和合作創造公共價值，而公共服務的價值創造包括交換價值（Value-in-exchange）提供價值（Value-in-production）、使用價值（Value-in-use）、情境價值（Value-in-context）[43]。這意味著要研究公共數據利用的影響因素與作用機制，以及公共數據授權運營對公共價值創造的作用。公共數據的利用方式與程度差異較大，要研究公共數據的供需關系受到哪些因素影響，分析公共數據得到利用的程度與方式受到哪些因素的促進和阻礙，包括但不限于公共數據本身的質量和價值、數據市場發育程度等。為此，要研究公共數據開放利用和授權運營帶來的公共價值創造，而這受到公共數據管理體制、數據要素市場、區域和部門文化等因素的影響。要針對公共數據授權運營可能會產生的各方面影響，研究公共數據授權運營如何影響公共數據要素流通和數據要素市場發育，以及公共數據利用如何影響企業創新與增長、公共服務提供與創新等方面。

（二）理論研究應關注的關鍵問題

圍繞公共數據開放利用和授權運營，未來應通過使用多種研究方法對關鍵理論命題進行實證檢驗，為公共數據開放利用和授權運營的基礎理論提供經驗依據。目前，各地各部門積極探索公共數據開放利用與授權運營實踐，而本文構建的基礎理論體系有助于對這些實踐進展和具體做法進行描述和解釋，為進一步推進公共數據開放利用與授權運營提供理論指引。基于上述討論，理論研究應關注以下關鍵問題。

1.公共數據治理如何處理好各個方面的悖論

在公共數據開放利用與授權運營方面，政府部門面臨的突出挑戰是如何平衡不同價值追求和利益訴求之間的矛盾、張力或沖突，而這可以概括為各種各樣的“悖論”（Paradox）。比如，公共數據開放利用與授權運營既要確保公共數據的安全性，又要能夠最大化釋放公共數據的潛在價值；公共數據開放利用與授權運營既要面向所有潛在供應商開放，又要注重公共數據授權特定組織運營和利用;公共數據開放利用與授權運營既要通過授權運營來增加政府收益，又要避免因為定價不合理而帶來數據財政問題[44]。因此，在公共數據治理的過程中需要理解和解決一系列的“悖論”，而對此如何通過高效統籌來實現動態均衡至關重要[45]。未來研究可以從悖論視角出發，研究公共數據開放利用與授權運營如何識別和平衡這些悖論，提煉富有成效的悖論均衡策略。

2.如何對公共數據開放利用與授權運營進行設計，特別是進行外包合同管理

在公共數據開放利用與授權運營的實際運作中，需要通過合同來約定和明確各個利益相關者的權責利，避免因合同不完善而帶來的糾紛和問題。在合同管理能力方面，目前公認的觀點是政府部門往往缺乏與企業相對等的專業人員、資源和能力，以確保合同是政府可控和有利的。同時，在合同執行方面也會面臨可信的承諾缺失而帶來的不信任問題，使公共數據開放利用與授權運營的交易成本過高。不完全契約理論認為，很難對合同進行完美約定，而不完美的合同則會帶來風險和威脅。特別是對公共數據開放利用和授權運營這樣的新生事物來說，相關法律法規和制度規則還不夠健全，合同管理也面臨如何有效達到預期目的的嚴峻挑戰。因此，未來研究可以聚焦公共數據開放利用和授權運營的外包合同管理問題，提煉影響合同管理能力與績效的關鍵因素及其作用機制，通過實證分析加以檢驗。

3.政商關系如何影響公共數據開放利用與授權運營

公共數據開放利用與授權運營是將政府部門收集和存儲的公共數據用于個人、商業和學術研究等方面，但主要是各類企業在商業領域的開放利用。因此，如何從政商關系的角度理解和解釋公共數據開放利用與授權運營成為至關重要的問題。雖然政府部門和企業可以通過合同來約定雙方的正式契約關系，但政商關系往往意味著非正式、個人化和不公開的互動過程，而這可能會影響公共數據開放利用與授權運營成效。近年來，我國提出要構建親清新型政商關系，使政商關系朝著親近與清白的方向發展。同時，數字政府建設推動數字政商關系發展，不少地區都上線“親情在線”等應用程序，推動政府與企業通過數字媒介互動。值得注意的是，政商關系包括哪些類型，具有哪些特征，如何影響公共數據開放利用與授權運營還沒有得到較多研究。不同地區、層級和部門的“官場”不同，與之對應的市場也有所不同，而“官場 + 市場”的政商關系也會不同，顯著影響公共數據開放利用與授權運營成效。未來研究可以識別和刻畫公共數據開放利用和授權運營過程中的政商關系，探究政商關系如何影響公共數據開放利用和授權運營。

五、未來研究方向

未來研究可以綜合使用多種研究方法，對公共數據開放利用與授權運營的相關問題進行多角度研究。按照理論一案例一實證—理論的研究邏輯，未來研究應圍繞公共數據開放利用與授權運營的相關文獻和基礎理論進行文獻綜述，提煉有關公共數據開放利用與授權運營的核心概念、關鍵理論和主要命題，并初步構建理論框架。目前有關公共數據開放利用與授權運營的概念較多，理論基礎也不少，但還缺乏充分的整合和提煉。未來可以對公共數據開放利用與授權運營的相關文獻和理論進行系統梳理和批判性整合，構建更加簡潔而富有解釋力的理論框架。

未來研究應構建公共數據開放利用與授權運營的基礎理論，加強規范研究和理論推演。圍繞公共數據開放利用與授權運營，從上述基礎理論出發，構建公共數據的全流程理論體系，對公共數據開放利用與授權運營的關鍵問題進行理論闡釋。

未來研究可以開展案例研究，識別和比較公共數據授權運營的主要模式及其特征，探討如何進一步推動公共數據授權運營并促進智慧城市建設。通過個案研究對公共數據授權運營進行過程追蹤，以全國各地不同運作模式為例開展研究。從授權、匯聚、運營的分合來分類，通過比較案例研究法識別不同地區公共數據授權運營的主要模式。未來可以面向全國主要省份和城市的公共數據授權運營，采取定性比較分析（QCA）方法進行研究，識別不同模式選擇的路徑組合。

在此基礎上，要回答公共數據開放利用與授權運營涉及的各類問題，需要對各地大數據管理局、數據交易所、數據商、數據用戶等進行問卷調查，了解他們對各類模式的偏好和態度。當前，各類利益相關者是如何理解和評價公共數據開放利用和授權運營的，可以通過問卷調查加以探究，并通過統計分析加以解釋，還可以使用二手數據分析方法。目前全球主要國家和全國各地都在積極探索公共數據開放利用與授權運營，出臺了大量制度和政策。收集這些制度文本和政策文件，通過文本分析和內容分析來進行編碼，對公共數據開放利用與授權運營的政策做法進行總結和分析。

未來研究可以對若干典型地區和城市進行實地調研，收集公共數據開放利用與授權運營的政策文本、統計數據，對相關人員進行座談會和深度訪談，對本文提出的理論框架進行初步檢驗和完善。可以綜合使用個案分析、多案例比較分析和定性比較分析等案例研究方法，對本文涉及的理論框架進行初步分析。可以面向公共數據開放利用與授權運營的相關人員進行抽樣問卷調查，對相關理論框架進行實證檢驗。可以結合二手數據和問卷調查數據，實證檢驗理論框架的關鍵理論命題，并探討公共數據開放利用與授權運營的運作模式及其對公共價值創造的影響。可以進一步提煉和完善公共數據開放利用與授權運營基礎理論框架，回答公共數據開放利用與授權運營的關鍵理論問題，為構建公共數據開放利用與授權運營的基礎理論體系提供理論基礎與經驗依據。

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Public Data：Theoretical Outlook of Authorized Operation to Open Utilization

Ma Liang

（Beijing University，Beijing，China）

Abstract：The authorized operations can unleash the enormous value of public data，enabling it to be openly utilized in areas such as economic growth，social development，and national governance. In this article，we discuss the implications of public data and theirauthorized operations，and extracted the fundamental theories including data governance，public service outsourcing and contract management，state-business relations，and public value creation，using it as the fundamental theory for the operation of public data authorization.By integrating these fundamental theories，a theoretical basis has been provided for constructing a basic theoretical system for the open utilization and authorized operation of public data，and the main directions worth further research in the future have been explored.

Key words： public data authorized operations ;open government data;digital government; government-business relations;public value creation

責任編輯：劉有祥 楊奕成