我國公共數據治理體系完善進路

中圖分類號：D912 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9783（2025）03-0058-12

一、問題的提出

隨著數據要素價值逐漸凸顯，數據成為各國社會與經濟發展的基礎資源，公共數據的高效流通與充分利用成為促進數字經濟深人發展的核心突破口，對于數字國家建設具有戰略性的支撐作用。2024年9月，《中共中央、國務院關于加快公共數據資源開發利用的意見》正式發布，首次從中央層面對公共數據資源開發利用進行系統部署，明確了公共數據開發利用的重要方向和具體措施，體現出國家對加快公共數據資源開發利用，充分釋放公共數據要素潛能工作的高度重視。

然而，我國公共數據治理體系在實踐中面臨著諸多現實困境。在法規政策層面，由于缺乏統一的基礎性法律規范，加之部門規章與地方性法規之間協調不足，我國公共數據治理的法律規范體系存在明顯的結構性缺陷。在公共數據開放共享方面，各政府數據平臺之間普遍存在“數據孤島\"現象，數據資源分散于不同部門與區域，整合與共享機制的不完善嚴重制約了數據的高效流通與利用。此外，在賦能政務服務方面，公共數據的應用場景較為單一，深度開發與創新服務能力不足，難以應對日益復雜的政務服務需求。

法國高度重視公共數據法規政策的構建，始終將其作為國家與所有合作伙伴（特別是地方當局和私營機構）關系中的優先事項1。自大數據興起以來，法國在公共數據治理方面一直處于領先地位，根據歐盟委員會于2023年12月份公布的歐洲公共數據治理進展排名，法國持續保持領先地位，已經連續三年位列歐洲國家第一。歐盟委員會將公共政策、國家門戶網站、影響和質量等要素作為衡量標準，對歐洲國家在公共數據治理方面的工作進展進行排名，依據上述指標，法國的公共數據治理成熟度達到 98.3%^[2] 。法國總理在政府工作報告中多次強調公共數據的戰略價值，指出公共數據的開發與再利用具有重要意義，不僅能夠為公共決策提供依據，還有助于提升政府透明度并強化監督機制。可見，法國對公共數據的治理工作高度重視并積累了豐富的經驗。

我國現階段處于深化公共數據治理變革的關鍵時期，參考借鑒國外公共數據治理的先進經驗對我國建立健全公共數據治理制度和框架體系有重要意義。為此，本文將聚焦于法國公共數據的治理路徑，從宏觀和微觀兩個維度對法國公共數據治理框架和規則體系進行解剖，通過對法國現有公共數據相關的政策法規、組織框架、主要舉措進行梳理，分析法國公共數據的治理戰略、行動規劃與推進策略，以期為我國公共數據治理體系的建設提供可借鑒的對策建議。

二、我國公共數據治理體系的現實困境

在數字化轉型的浪潮中，公共數據治理成為提升政府效能和服務質量的關鍵。然而，我國公共數據治理體系正面臨多重困境。首先，法規政策框架碎片化，缺乏統一協調，導致治理標準不一。其次，開放共享平臺受困于數據孤島，跨部門、跨區域流通受阻。再者，公共數據在政務服務中的應用受限，創新不足，難以滿足復雜需求。這些挑戰嚴重制約了公共數據的高效利用，急需系統性的改革與創新。

（一）公共數據法規政策框架困于碎片化格局

隨著數字經濟的快速發展，公共數據作為國家基礎性戰略資源的重要性日益凸顯。然而，現階段，在我國行政法規范體系中，國家層面尚未出臺針對公共數據治理的專項立法3。盡管在地方層面，部分省市已經進行了公共數據治理的專項立法探索，取得了一定的成果，但這些地方立法在精細化程度上仍有待提升。部分立法文件內容籠統，條款設計的科學性和合理性不足，缺乏明確的操作指引，且違規責任追究機制不夠完善4。可見，我國公共數據治理的法規政策體系呈現出碎片化態勢，這一格局不僅影響了公共數據治理的規范化和有效性，而且極大阻礙了公共數據的有效利用及其潛在價值的充分展現。

目前，我國關于公共數據的法律法規分散在《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國網絡安全法》等多部法律中，尚未出臺一部專門針對公共數據治理的綜合性立法。這種分散的立法現狀不僅增加了法律適用的復雜性，還容易引發不同法規之間的沖突或重復，難以構建起統一的治理框架。例如，在數據開放與共享領域，不同部門或地方的政策和標準存在差異，形成了較高的數據流通壁壘，嚴重阻礙跨部門、跨區域的協

同治理進程。

此外，我國有關公共數據的法規政策之間存在協調性不足的問題，進一步加劇了碎片化格局5。公共數據治理涉及多個領域和部門，如政務數據、醫療數據、交通數據等，各部門在制定相關政策時往往從自身利益出發，缺乏全局視角。這種“各自為政\"的現象使得公共數據治理難以形成合力，甚至出現政策“打架\"的情況。例如，在數據開放與隱私保護的平衡上，不同部門可能采取截然不同的標準，導致政策執行效果大打折扣。

立法滯后性也是公共數據法規政策框架碎片化的重要原因。隨著技術的快速發展，公共數據的應用場景和需求也在不斷變化，但相關法律法規的更新速度卻相對滯后。例如，在人工智能、區塊鏈等新興技術的應用場景中，公共數據的權屬、使用規則等問題尚未在現有法律框架中得到明確界定，導致實踐中出現法律空白或模糊地帶。這種滯后性不僅影響了公共數據的有效利用，還可能引發數據濫用、隱私泄露等風險。

（二）公共數據開放共享平臺面臨孤島效應

在數字化轉型的背景下，公共數據開放共享平臺作為實現數據資源高效流通與價值釋放的重要載體，其建設與運營已成為推動數字政府與數字經濟發展的關鍵環節。然而，我國公共數據開放共享平臺在實踐中卻普遍面臨“孤島效應\"的困境，存在數據資源分散、平臺互聯互通不足、數據共享機制不健全等問題，嚴重制約了公共數據的整合利用與協同創新。

首先，數據資源的部門化分割是造成數據孤島現象的直接原因。我國公共數據管理呈現明顯的部門化特征，各行政機關基于職能分工建立獨立的數據采集、存儲和管理體系。由于缺乏統一的技術標準和治理規范，這種部門化管理模式導致數據資源呈現碎片化分布狀態。具體而言，縱向層級間和橫向部門間的行政壁壘阻礙了數據要素的自由流動，跨系統、跨區域的數據共享機制難以有效建立。以地方政府數據共享為例，部門利益分割以及權責界定不清等問題嚴重制約了數據資源的整合利用，致使公共數據的整體價值難以充分釋放。這種制度性障礙不僅降低了公共數據治理效能，更阻礙了數字化轉型進程。

其次，公共數據平臺間互聯互通的制度性缺失進一步加劇了數據孤島效應。當前我國公共數據開放平臺建設呈現出明顯的區域化特征，各平臺在技術架構、數據標準和運行機制等方面存在顯著差異。在技術標準層面，各地公共數據平臺采用差異化的數據格式、接口協議和安全規范，形成了客觀的技術壁壘，導致跨區域數據共享面臨實質性障礙。在制度協調層面，由于缺乏統一的共享機制和權責劃分標準，各地公共數據平臺在數據開放范圍、使用權限等方面存在明顯差異。部分平臺基于數據安全考量或部門利益保護，對數據開放設置了過多限制性條款，進一步增加了數據流通的難度。

最后，數據共享機制不健全是孤島效應的深層次原因。公共數據的開放與共享涉及隱私保護、數據安全以及公共利益等多重法律問題，而現有法律法規在這些關鍵領域的規范尚不完善，導致實踐中存在諸多法律適用上的模糊性與不確定性。例如，在公共數據開放過程中，如何在數據利用與隱私保護之間實現有效平衡，尚未形成明確且可操作的法律框架。這種法律機制上的不完善，使得相關部門在公共數據開放與共享時面臨較高的法律風險，進而產生顧慮，進一步加劇了數據孤島效應。

（三）公共數據賦能政務服務遭遇實踐瓶頸

公共數據賦能政務服務的最終目標是提升政務服務的質量和效率，通過數據的深度挖掘和智能應用，實現精準服務、高效治理。然而，目前我國在公共數據應用能力方面存在明顯不足，這一問題在實踐中日益凸顯，不僅制約了公共數據價值的充分發揮，也影響了政務服務的效率和質量。

一方面，我國公共數據應用面臨顯著的技術瓶頸，主要表現為數據處理能力不足、分析技術滯后以及系統兼容性欠缺等現實問題，這使得公共數據資源難以充分轉化為治理效能，制約了其在提升行政效能、優化政策制定等方面潛在價值的實現。例如，一些政務服務事項的辦理仍然需要線下提交材料，線上操作不方便，難以實現全流程在線辦理。在公共數據治理現代化進程中，大數據分析、人工智能算法和區塊鏈技術等數字治理工具雖然具有顯著的技術優勢和應用前景，但其在政務服務場景中的實際應用效能卻遠未達到預期的效果。特別是在數據分析與決策支持環節，許多地方政府依然沿用傳統的數據處理模式，未能有效借助人工智能技術實現分析過程的智能化轉型，導致數據價值的挖掘和利用效率受到顯著限制。

另一方面，我國公共數據在政務服務中的應用場景較為單一，主要集中在信息公開、行政審批等基礎領域，而在智慧城市、社會治理、應急管理等復雜場景中的應用仍處于公共數據的初步整合和展示階段，缺乏深度的數據挖掘和分析。例如，在疫情防控期間，部分地區未能充分利用公共數據實現精準防控，暴露出數據應用能力的不足。此外，部分政府部門對公共數據賦能政務服務的認識尚顯不足，僅停留在“數據公開”階段，未能充分認識到“數據賦能”的深層價值。由于缺乏對數據價值的充分認識，相關部門在推動公共數據開放時更多地采取被動應付的態度，而非主動探索其潛在的應用空間。這種理念上的局限不僅阻礙了數據應用模式的創新，也對政務服務的整體效能提升產生了負面影響，難以滿足公眾對高效、精準政務服務的期待。

三、法國公共數據治理體系的頂層設計與組織架構

公共數據服務的構建是公共利益訴求回應方式的轉變，體現了制度的革新，即行政數字化進程，亦是國家邁向“平臺化\"戰略的關鍵舉措，旨在數字革命浪潮中堅守國家主權。法國在公共數據治理方面積累了豐富的經驗，并逐漸形成完整的體系，宏觀層面確立了公共數據服務的基本原則并設置完備的組織架構支持公共數據戰略的制定、實施以及監督。

（一）法國公共數據治理的基本原則與戰略目標

隨著數字化轉型的加速，公共數據在促進經濟發展、提高社會建設水平方面發揮著至關重要的作用，公眾對公共數據的安全性和服務質量的期望也越來越高。法國行政主管部門已經意識到程序數字化的必要性，將公共數據視為新型基礎設施，除了不斷改進其信息系統的架構和數據治理戰略規劃外，還積極利用公共數據來解決環境問題、社會問題或健康問題，以充分實現公共數據的利用價值。

1.基本原則：確保公共數據的開放性與可訪問性

法國公共數據治理以主管部門提供公共數據服務的形式開展，因此以保障公共服務為基礎，圍繞著提高公共服務質量，保障公共數據的開放性以及可訪問性，法國公共數據治理可以歸納為數據開放和公共服務無障礙兩大原則。

數據開放原則是法國公共數據治理體系的核心內容之一，其法律基礎確立于《數字共和國法》第14條，旨在通過開放公共數據促進數據的流通與利用，從而最大化數據的公共價值，推動經濟社會的可持續發展。法國總統馬紐埃爾·馬克龍（EmmanuelMa-cron）在《大數據服務增長革命》報告中指出，數據要素的市場供給已實現由相對稀缺向充分供給的方式轉變，這使得數據的產生和利用變得更加容易且成本更低廉。然而，這種轉變也帶來了新的挑戰，特別是大型數據生產者、運營商或中央管理機構逐漸開始對其持有的數據資源收取使用費，這種做法在一定程度上阻礙了數據的自由流通與廣泛利用。

法國政府充分認識到，數據的價值實現依賴于開放與流通。開放數據不僅能夠優化公共服務、促進創新產品與服務的產生，還能為市場主體提供必要的經濟活動支持8。基于這一理念，法國于2016年10月頒布了《數字共和國法》，明確規定了數據開放的法律義務，要求廣義上的數據主管部門（地方當局、公共機構以及負責公共服務的私人組織等）有義務以開放標準在線發布其所掌握的公共數據，包括參考數據以及涉及經濟、社會、健康或環境利益的數據。目前，法國已經在多項法令中引入了這一原則，例如《公眾與政府關系準則》L.321-4條中對公共數據提供服務作出了時間連續性的規定，即部門每月 99% 的時間都可以提供公共數據下載服務。與服務連續性的相關規定顯然有助于公共數據服務的質量，該項法令保障了用戶對公共數據的隨時獲取，并構建了公共服務中斷情況下的司法救濟機制。

然而，數據開放原則的實施也面臨一定的限制。根據《數字共和國法》，涉及行政信息系統安全或個人隱私的數據不在開放范圍之內。這一例外規定體現了法國在數據開放與數據安全、隱私保護之間的平衡。通過這種平衡，法國既保障了數據的開放流通，又維護了公共利益和個人權利。

法國公共數據治理不僅遵循數據開放原則，還堅持公共服務無障礙原則。公共服務無障礙原則亦稱成為“公共服務良好管理原則”，這一原則與公共服務的連續性和平等性密不可分，一方面，行政主管部門需要確保公共數據的可訪問性；另一方面，公共數據服務應當遵循平等中立原則，保證公眾在訪問公共數據時不存在歧視，禁止根據用戶的信仰對其進行差別對待。需要注意的是，訪問與可訪問性是兩個不同的概念，訪問是指訪問數據的事實行為，而可訪問性則是指訪問數據的可能性和概率，即數據可讀性方面的后果，這要求公眾通過公共數據服務能夠無障礙地獲取可讀的數據。

公共服務無障礙原則已經在法國的立法中有所體現，《數字共和國法》通過規定自主傳播數據的義務取代了在某些條件下獲取“行政文件\"的權利，并且此項義務適用于公共數據服務。法國政府設立了專門的公共數據門戶網站（data.gouv.fr），向公眾提供必要的參考數據，確保數據的可訪問性。此外，網絡中立性的主張以及《數字共和國法》中有關改善弱勢群體或者殘疾人的規定使得公共數據的可訪問性成為可能。其中，網絡中立性又被稱為“互聯網中立性”，是互聯網的基本原則之一，由法國Arcep機構負責該原則的遵守，旨在排除信息流歧視或創建有限的互聯網接入（某些內容或某些平臺）行為，確保信息在互聯網空間的自由獲取和分享[10]。

2.戰略目標：保障公共數據的安全性與可用性

在數字經濟時代，公共數據作為國家治理和經濟社會發展的戰略性資源，其安全性與可用性已成為衡量國家治理能力的重要指標。法國政府從國家戰略高度認識公共數據的重要性，將其視為與能源、交通等傳統基礎設施同等重要的新型基礎設施。公共數據研究所副所長NigelShadbolt指出，數據基礎設施需要系統性投資與專業化管理。為此，法國通過《數字共和國法》等法律法規，明確了公共數據的法律地位、管理原則和使用規范，為數據安全與可用性提供了堅實的制度保障。

法國通過法律和技術雙重手段保障公共數據的安全性。首先，法國建立了嚴格的數據分級分類管理制度，根據數據的敏感性、重要性和使用范圍，將公共數據劃分為不同安全級別，并明確每一級別數據的訪問權限和安全要求。例如，涉及個人隱私的數據（如醫療記錄、身份信息）和涉及國家安全的數據（如國防、外交信息）被列為高安全級別，僅限經過授權的特定主體訪問，且訪問過程需遵循嚴格的審批和記錄程序。其次，法國通過修訂其本國的《數據保護法》（FDPA），將GDPR的要求納入其中，規定了數據加密、訪問控制等安全技術標準。最后，法國建立了數據安全事件應急響應機制，確保在數據泄露或安全事件發生時能夠及時采取補救措施，降低損失。此外，法國還引入了數據泄露通知制度，要求數據控制者在發現數據泄露后72小時內向監管機構報告，并在必要時通知受影響的個人，以最大限度地降低損失。

在保障數據安全的同時，法國也注重提升公共數據的可用性。為保證“在來源復雜且不可控的數據環境中，提供經行政主管部門認定的可靠數據資源\"，法國公共數據服務確立了數據質量原則。這一原則最早于20世紀90年代在私營部門發展起來，隨后被引入公共部門，旨在提高公共服務的質量與效率。歐盟通過立法進一步推動了數據質量原則的發展，將其作為一般經濟利益服務（SGEI）的最低預期要求之二①。數據質量原則不僅要求數據內容本身的高質量，還強調與數據相關的元數據的質量。元數據是描述數據的信息，例如數據的產生日期、生產者、格式等。在公共數據服務中，元數據的質量至關重要。由于參考數據可能來自多個主管部門，元數據能夠對這些數據集進行描述和分組，避免數據重復和混亂。法國2017年6月14日法令對元數據作出明確規定，要求發布參考數據的主管部門提供數據標題、來源、最后更新日期、格式等元數據信息。這一規定為元數據的標準化管理提供了法律依據，進一步提升了公共數據的可用性和可追溯性。

除了原則性規定，法國還通過系統的立法框架和制度設計，確保公共數據的可用性得到有效保障。首先，法國建立了符合參考標準的公共數據庫，并制定了統一的數據質量標準。根據《數字共和國法》及相關法規，主管部門提供的公共數據必須滿足完整性、準確性和時效性要求。完整性要求數據內容全面且無缺失；準確性要求數據真實反映實際情況；時效性則要求數據及時更新，確保其與現實情況保持一致。這些標準為公共數據的規范性和可用性提供了法律依據。其次，法國完善了數據變更通知制度。根據法律規定，行政主管部門在數據發生變更時，必須及時告知相關公眾，確保數據使用者能夠獲取最新、可用的數據。這一制度不僅保障了數據使用者的知情權，也提高了數據的時效性和可靠性。此外，法國還建立了用戶反饋和數據質量改進機制。通過data.gouv.fr門戶網站，用戶可以反饋數據異常或提出更新請求，行政主管部門根據反饋及時修正數據問題，不斷優化數據質量和服務水平，實現公共數據治理的良性互動，為數據可用性的持續提升提供動力。

（二）法國公共數據治理戰略的組織管理體系

法國擁有完備的組織框架以支持公共數據戰略的制定、實施與監督。宏觀層面，法國設有數字部際事務局，統籌制定法國公共數據治理戰略。微觀層面，法國設置Etalab部門具體實施公共數據戰略安排，落實公共數據路線圖，并設CADA部門對公共數據提供服務進行監管，確保公共數據獲取與流通，見圖1。

1.戰略引領：公共數據治理的頂層設計部門

在公共數據治理戰略制定方面，法國通過立法和行政改革逐步構建了系統化的治理體系。2014年9月，法國設立數據總管一職（l'administrateurgénéraldesdonnées），隸屬于法國國家信息與通信技術局（DINSIC），旨在使法國能夠應對數據時代的新挑戰，能夠更好地利用公共數據來制定公共政策和設計新型公共服務。數據總管的核心職責在于保障國家數據主權，在尊重法律保密規定的前提下盡可能地促進數據流通與數據共享，有效利用公共數據來制定和實施公共政策，從而實現數據效用最大化[2]。

然而，隨著數字治理需求的不斷演進，法國于2019年10月通過第2019-1088號法令《關于國家信息和通信系統以及部際數字部門》對公共數據治理機構進行了調整。該法令取消數據總管職務，設立數字部際事務局（DINUM），隸屬于總理府，由轉型和公共服務部（ministredela Transformationetdela Fonc-tionpubliques）直接領導②。數字部際事務局的核心任務是制定并實施國家數字戰略，其目標是通過數字技術的應用，構建一個更高效、更簡潔且更具數字主權的國家治理體系[13]

2023年3月，數字部際事務局發布了《公共數據路線圖一一服務于公共行動有效性的數字戰略》，明確了法國公共數據治理的戰略方向。該路線圖旨在支持國家數字項目的成功實施，服務于政府的優先事項，并提升公共行動的效率。具體而言，政府優先事項包括以下四個方面：第一，整合公共組織資源，建立跨學科的綜合團隊，以長期推動和管理國家數字項目；第二，通過吸引、招聘和培養數字人才，以及推動公共政策的數字化轉型，顯著提升政府的數字能力；第三，優化數據的有效利用，提高公共行動的效率，簡化公民、企業和公職人員的工作流程；第四，通過投資共享數字工具，維護國家的數字主權，確保數據資源的安全與可控[14。這一系列立法和機構改革體現了法國在公共數據治理領域的系統化思維和法治化路徑。通過明確機構職責、優化治理結構以及制定戰略規劃，法國不僅提升了公共數據的治理能力，也為數字時代的國家治理現代化提供了法律和制度保障。

2.戰略落地：公共數據治理的執行與協調部門

在公共數據治理戰略的實施層面，法國通過立法和機構職能的明確分工，構建了系統化的治理框架。法國數字部際事務局（DINUM）下設的Etalab部門，作為《數字共和國法》第14條規定的公共數據服務的主要實施機構，負責統籌協調國家數據領域的戰略制定與執行，旨在提升國家信息和通信系統的服務質量、效率及可靠性。根據法國2023年4月頒布的第2023-304號法令，Etalab的職能進一步擴展，全面負責協調、組織和推動國家及其下屬機構在數據（包括算法和源代碼）的盤存、生產、流通、利用及治理等方面的行動。這一法律授權不僅明確了Etalab的核心職責，還為其在數據治理中的主導地位提供了法律依據。

為提升公共政策的有效性并促進公共數據的廣泛公開，第2023-304號法令明確規定，國家行政部門及其監督下的組織應在遵守個人數據保護法律及其他相關保密規定的前提下，向Etalab提供數據項目實施所需的所有數據和信息。這一規定既保障了數據流通的合法性，也確保了數據治理的透明性和可追溯性。此外，Etalab還負責管理data.gouv.fr門戶網站，這是法國公共數據開放的核心平臺。該平臺匯集了來自國家及其公共機構的各類公共數據，涵蓋能源、文化、地理、教育、健康等多個主題領域，旨在通過免費提供高質量的公共數據，促進數據的流通與再利用。通過這一平臺，Etalab不僅實現了公共數據的集中化管理，還為公眾和經濟主體提供了便捷的數據獲取渠道，進一步推動了數據價值的最大化。

3.戰略保障：公共數據治理的監督與評估部門

在公共數據治理戰略的監督機制方面，法國通過設立行政文件查閱委員會（Commissiond'AccesauxDocumentsAdministratifs，CADA），構建了一個獨立且專業的監管體系，以確保公共數據治理戰略的有效實施。CADA作為一個獨立的行政機構，其核心職能在于審查與公共數據申請相關的異議，保障公眾查閱、獲取行政文件和公共檔案的權利，并監督公共數據的再利用。需要注意的是，CADA并不直接負責公共數據的獲取，而是作為行政救濟機制的重要組成部分，為在查閱行政文件或公共數據再利用過程中遭遇不利決定的自然人或法人提供法律救濟途徑。

根據法國相關法律規定，自然人或法人在向CA-DA提交申請之前，必須首先向持有相關文件的行政當局提出查閱或公布行政文件及再利用公共數據的正式請求。只有在行政當局拒絕其請求的情況下，申請人才可向CADA提出審查申請。CADA的審查職能不僅限于個案救濟，還包括向行政當局提供關于數據可傳播性及不可獲取條件的咨詢意見③。此外，CADA還可就特定數據的公開范圍及限制條件向相關行政當局提出建議，從而在數據公開與隱私保護之間實現平衡。在促進行政透明度方面，CADA發揮了重要的監督作用。對于行政部門阻礙行政透明度的行為，CADA有權在其年度活動報告中進行公開遣責，并提出改進建議。為進一步提升行政透明度，CADA甚至可以提議修改相關行政法規或立法，以完善公共數據治理的法律框架。這種監督機制不僅強化了行政部門的責任意識，也為公眾參與和監督公共數據治理提供了法律保障[15]。

四、法國公共數據治理的實踐路徑與創新舉措

為實現提高公共數據的可獲取性與再利用率，法國早在2013年就開始實施了《國家開放數據行動計劃》。圍繞著加強民主對話，提高公共數據透明度；改善民主運作，提高國家公共行動的效率；加強公共數據賦能，提高公共數據的再利用率等基本目標，法國積極落實公共數據開放政策，通過一系列舉措不斷完善公共數據治理體系，推動數字政府建設。

（一）組織內部：完善部委數據主管系統

為了確保跨部門協作的順利運作和發展，保障各部委在相互利用資源方面采取行動的一致性，法國一些部委或部級機構設置了數據管理員一職。數據管理員的主要職責在于將本部門的數據政策分解到四個維度：盤點和繪制現有數據地圖；生產基本數據；最大限度地流通數據；利用數據，尤其是通過大數據科學技術來利用數據。與此同時，部分在基本數據編制方面發揮重要作用的第三方機構也會在所屬單位配置一名數據干事，以配合部委數據主管部門的工作。

此外，法國國家信息與通信技術局（DINSIC）高度重視人工智能方面的專業知識和能力的提升與應用，積極指導各部委通過利用人工智能技術來評估現有政策工具和解決方案以實現數字化政府的構建，完善部委數據主管系統。DINSIC致力于在一些典型的應用場景中試圖將人工智能技術與公共數據相結合開展政府項目，如OpenSolarMap通過將平臺收集的近10萬項用戶提供的質量分析數據與人工智能算法學習相結合，開發自動分類器產生新數據，實現數據資源的再生與價值釋放。

（二）平臺建設：搭建公共數據用戶生態系統

自2000年以來，法國“開放數據\"運動蓬勃發展，旨在通過在線發布標準化數據，確保公共數據的自由再利用。根據法國國家術語和新詞委員會（laCommission générale de terminologie et de néologie） 2014年5月發表在法國第0103號官方公報上的意見，開放數據是指行政主管部門通過數字化形式向公眾提供可再利用的公共數據，此類數據需要具備以下三個特點：首先，通常不具備個人性質；其次，應當以便于重復使用的格式提供；最后，數據的再利用受到條件限制。

為提供更好的公共服務，落實數據政策，法國政府積極推動公共數據用戶生態系統的搭建工作。公共數據用戶生態系統是一個動態而豐富的生態系統，主要以法國國家開放數據平臺（data.gouv.fr）為依托，通過提供公共數據開放服務滿足企業、協會或個人的數據使用需求，以此激發公共數據利用潛力，發揮數據要素價值。具體而言，公共服務提供者通過data.gouv.fr平臺向公眾提供包括SIRENE數據庫、國家地址數據庫、國家行政組織數據庫、國家協會名錄、數字化地籍規劃圖、大型存儲數據庫、行業和工作的操作指南、官方地理代碼和圖形編碼登記冊等9類數據集在內的參考數據③。參考數據又被稱為“主數據”（donneesmaitres），用于描述或分類其他數據，或者起到將數據與組織外部的信息聯系起來的作用，以增強對數據的可讀性和解釋性。構成參考數據需要滿足以下三個標準：其一，可以識別某些產品、服務、地區或人員；其二，能夠被數據所屬行政主管部門以外的公眾再利用；其三，數據的可再利用性決定該數據需要具有高質量。

在提供數據、資源和數據基礎設施建設方面，法國國家信息與通信技術局（DINSIC）通過提供公共數據的開放平臺、專題數據集（地理、企業、運輸）、API接口以及法國身份識別系統等共享工具，促進數據的流通和利用。此外，為了平衡數據流通與數據隱私保護，法國制定了公共領域內數據流通的規則：以開放數據為原則，并在尊重知情權的前提下，向正確的人提供正確的信息作為目標。具體而言，對于需要控制流通的數據，通過個人API以及法國身份識別系統來提供相關數據；對于需要匿名化處理的數據，通過利用Etalab內部數據科學家團隊開發的專業工具，協助行政主管部門發布相關數據。

自《數字共和國法》實施以來，法國在公共數據的開放方面取得了重大進展，截至2023年12月，data.gouv.fr平臺提供了來自4900個組織的47000個數據集，該平臺1.29萬名用戶已下載公共數據資源1.534億次，公共數據再利用數量達到370萬次。法國公共數據開放的范圍廣泛，形式多樣，涵蓋社會的各個方面，并形成高價值數據集，如氣象領域，法國氣象局（Metéo-France）自2024年1月起推出meteo.data.gouv.fr專題平臺，免費提供法國氣象局所產生的所有公共數據；健康領域，國家醫療保險局（CNAM）于2015年發布了跨地區醫療保險支出數據庫后，繼續推進了該領域的數據開放工作并于2017年公布了城市醫院藥品處方數據庫以及跨地區生物醫療費用數據庫；住房領域，社會住房租賃數據庫（RPLS）提供包含有關490萬套社會租賃住房的詳細數據。可見，法國的公共數據開放涉及城市交通、衛生醫療、教育、基建、氣象等與公眾生活息息相關的關鍵領域，為公眾提供了豐富的數據資源，讓公眾能夠實時了解當地的空氣質量、醫療狀況等，做出更明智的決策，提升公眾的整體生活質量。

（三）便民服務：利用公共數據優化公共服務

除了生產基本數據以及優化公共數據的流通之外，法國行政主管部門還充分利用公共數據來提高公共服務水平，推進政府管理和社會治理模式創新。

勞動就業領域，法國政府準確把握了政府在促進高質量充分就業中的功能定位，通過充分開放利用公共數據資源，有效提高了當地的就業率，為公眾就業提供了良好的指引。LaBonneBoite、LaBonneFor-mation或Bob-Emploi等項目均是開發利用公共數據的典型案例，有效幫助了求職者尋找工作。PoleEm-ploi與DINSIC的數字服務孵化器以及Etalab的數據科學家合作開發的“TheGoodBox\"允許求職者訪問隱藏的就業市場，并向具有高度雇傭可能性的企業發送有針對性的自發申請。該服務基于一個概率預測算法，根據給定的行業和地區來預測企業招聘的可能性。截至自前，每月有近70000個獨立訪問者以及9000名PoleEmploi顧問在使用這項服務，并有 70% 的用戶表示至少找到了一家意向就職單位。Bob-Emploi由BayesImpact協會開發，用于幫助求職者。該項目使用Etalab和BayesImpact合作開發的推薦算法，于2016年11月推出，并在短短一年后已有超過115000名注冊用戶，其中 86% 的用戶認為Bob-Em-ploi很有用。

公共安全領域，政府掌握大量的監控數據、警情信息等重要數據資源，法國政府通過對上述數據進行有效的管理與應用，實現了大數據驅動公共安全治理的戰略目標。具體而言，Etalab將公共數據用于開發預防和打擊車輛盜竊的系統，以提高執法效率，保障公民財產安全。為了幫助執法機構更好地應對車輛盜竊案件，Etalab與內政部技術和信息系統司（ST（SI）2）以及中央公共安全總局（DCSP）合作開發了MapVHL工具，該工具可以了解車輛的被盜歷史及找回情況。此外，公共數據還被開發用于保障道路安全。為了更深人地了解交通事故的地圖繪制情況，以便更好地指導安全部隊的行動，內政部信息和通信系統治理部的數據價值化任務在\"2017年公共利益企業家計劃”框架內開發CarteAV工具，該工具通過將交通事故數據與交通歷史記錄數據進行比較，可以識別出安全部門干預較少的危險區域，以及存在大量口頭警告但實際危險性較低的區域。

五、鏡鑒法國：我國公共數據治理體系的優化路徑

公共數據的流通利用與安全治理是構建數據基礎制度與發揮數據要素作用的關鍵路徑和戰略舉措。法國公共數據治理體系的構建有力推動了國家數字經濟的發展，在戰略規劃、立法規范、組織架構、平臺建設等方面具有先進性和代表性，吸收借鑒法國的公共數據治理舉措，有助于推進我國公共數據的開放開發，夯實數字化轉型的根基。

（一）構建系統化公共數據法規政策框架

現階段，我國公共數據開放主要以政策為指引，立法體系尚不完善，缺乏頂層設計，呈現“實踐先行，立法滯后\"的特點。在政策層面，自2015年9月《促進大數據發展行動綱要》首次提出“公共數據\"概念并強調加快公共數據開放共享以來，中央層面陸續出臺了一系列政策文件，推動數據資源整合與開放利用。例如，2023年12月，國家數據局等17部門聯合印發《“數據要素 × ”三年行動計劃（2024—2026年）》，明確提出“加大公共數據資源供給”，進一步強化了公共數據在數據要素市場化改革中的核心地位。在實踐層面，地方政府積極響應中央政策，開展了多樣化的公共數據開放實踐，并出臺了相關管理辦法，如《浙江省公共數據授權運營管理辦法（試行）》《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（試行）》和《天津市公共數據授權運營管理辦法（試行）》等，為地方公共數據開放提供了初步的制度框架。

然而，我國在公共數據開放的立法層面仍顯薄弱。盡管《數據安全法》針對公共數據安全與開放設置了專章，要求國家機關在確保數據安全的前提下，按照規定及時、準確地公開公共數據，并通過構建統一規范、互聯互通、安全可控的公共數據開放平臺推動數據開放利用，但現有立法中的相關規定仍較為原則性和模糊化。例如，公共數據的開放范圍、開放標準、開放形式以及公眾獲取數據的權利邊界等問題尚未得到明確界定，導致實踐中存在開放形式單一、數據質量參差不齊、公眾數據獲取受限、權利義務失衡等問題，制約了公共數據的流通與再利用，難以充分發揮數據要素的經濟和社會價值。

為完善我國公共數據治理體系，可適當借鑒法國的制度經驗。首先，建議參考法國《數字共和國法》的立法范式，制定專門的《公共數據開放法》，構建完善的公共數據開放法律體系。該立法需系統規定公共數據開放的基本原則、適用范圍和程序規范，明確界定各方的權利義務關系，并建立數據開放與隱私保護的平衡機制。具體而言，應當確立數據分級分類開放制度、實施隱私影響評估程序、制定統一的數據脫敏技術標準，為公共數據的有序開放與安全利用提供法律保障。其次，在機構設置方面，可參酌法國數字部際事務局（DINUM）的機構設置經驗，設立專門的公共數據治理機構，統籌協調國家數據戰略的制定，明確公共數據治理的戰略方向，推動公共數據的整合與共享。此外，在技術標準方面，可參考法國的數據質量原則和元數據管理規范，制定統一的公共數據質量標準和技術規范，確保數據的完整性、準確性和時效性。最后，在監督機制方面，可借鑒法國行政文件查閱委員會（CADA）的模式，建立獨立的公共數據開放監督機構，為公眾提供法律救濟途徑，并監督行政部門的透明度與數據開放義務的履行。

（二）打造一體化公共數據開放共享平臺

公共數據開放平臺是公眾獲取公共數據的重要渠道，亦是政府與公眾溝通的重要橋梁，在促進數據流通、提高數據利用率、發揮數據價值、提高社會福祉方面發揮著重要的技術保障作用。法國政府創建data.gouv.fr統一門戶網站作為公共數據開放平臺，向公眾提供各類參考數據以及專題數據，并專設Etalab部門對該網站進行監管，這一做法為我國公共數據治理提供了思路與啟發。

近年來，我國地方政府也先后開始建立地方公共數據開放平臺，如北京公共數據資源網、上海公共數據服務網等，一定程度上提高了公共數據的流通與利用，為本行政區域的公眾提供了便利，但這些地方政府平臺往往存在數據更新不及時，數據開放機制不完善，數據提供形式單一等問題。此外，我國目前尚未構建全國統一的公共數據開放平臺，缺乏統一的公共數據跨部門合作的協調機構，地方政府公共數據開放共享跨部門協作意識較為薄弱，這意味著我國公共數據的治理存在地域化、碎片化的問題，不利于公共數據的流通與再利用及發揮數據要素價值。

因此，我國可以借鑒法國的做法，一方面通過立法明確重要參考數據標準，以確保數據在不同系統之間的無縫對接和互操作性。例如，在政府不同部門之間共享人口數據時，統一的參考數據標準可以確保數據的一致性和準確性，避免數據重復和矛盾。另一方面，在完善地方公共數據開放平臺治理的基礎之上建立統一規范的公共數據開放平臺，完善政務數據目錄，實行統一管理，推動實現“一數一源”，不斷提升政務數據質量和管理水平，推動主動共享與按需共享相結合，完善政務數據共享責任清單，做好資源發布工作。此外，我國可借鑒法國Etalab的機構設置模式，設立專門的公共數據治理機構，負責統籌協調跨部門公共數據開放工作，統一管理各級政府及公共機構產生的各類公共數據。該機構的設立將實現公共數據的集約化管理，同時為市場主體和社會公眾提供規范化的數據獲取渠道，從而有效促進數據要素的價值實現。

（三）探索公共數據賦能政務服務的創新模式

2024年1月，國務院發布了《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》，強調了全面加強政務服務渠道建設、深化政務服務模式創新、強化政務服務數字賦能等方面的重要性。現階段，我國推進數字政府建設以及提升政務服務質量的關鍵在于提高公共數據的開放與流通，善用公共數據賦能政務服務創新，讓政務服務更加便民利企。我國應當立足推進城市數字化轉型，將公共數據的開發利用作為提升數字政府建設水平的重要抓手，充分發揮我國海量數據和豐富應用場景優勢，挖掘公共數據的要素價值，著力拓展公共數據在政務服務、城市治理等領域的創新應用維度。

參考法國公共數據治理體系建設的具體措施，我國可以進一步開發利用既有公共數據的要素價值，將公共數據賦能于就業、安保、交通、住房、醫療等重點民生領域，為提升公共服務效能、優化公共服務質量提供全方位的數據支撐。具體而言，求職就業方面，我國政府可通過統一公共數據平臺，公布包括不同行業的就業需求、薪資水平、職位空缺等詳盡的就業市場信息。一方面，有助于求職者更好地了解市場動態，做出更明智的就業選擇；另一方面，可以幫助企業更精準地定位人才需求，從而優化招聘計劃和人力資源配置。醫療健康方面，醫療數據的公開可以幫助公眾了解各地區醫療資源的分布情況，包括醫院的科室設置、專家出診時間、醫療設備配置等，有助于公眾更合理地選擇就醫機構，減少盲目就醫和無效等待時間。此外，醫療數據的開放為企業和科研人員提供了豐富的資源，企業可以通過分析新興行業的醫療需求，提前布局，調整生產結構，提升競爭力，科研人員則可以利用這些數據進行醫療市場研究，探索新的醫療模式和政策建議。可見，加大優質公共數據的供給，進一步推動公共數據的開放利用，能夠實現惠民利企的價值目標，推動創新驅動和經濟發展，增強社會公平和公眾福祉。

此外，我國應當關注公共數據的整合與分析，通過對公共數據進行全面解讀，政府能夠更準確地識別社會需求和資源分配的優先順序，優化公共資源的配置，從而提高公共服務供給的公平性和可及性。具體而言，政府部門應當完善公共數據開放平臺，編制公布開放目錄并動態更新，優先開放與民生緊密相關、社會需求迫切的數據，鼓勵建立公共數據開放需求受理反饋機制，提高開放數據的完整性、準確性、及時性和機器可讀性。此外，我國行政管理部門應當將人工智能、云計算等新技術與現有政務信息平臺相融合，整合構建結構合理、智能集約的平臺支撐體系，并加強數據領域人才隊伍建設，定期對信息部門人員進行技術培訓，提升其在數據加密、去標識化、訪問控制等方面的技術能力，進而推動政務服務模式創新和流程優化，豐富公共服務供給、拓展增值服務內容，全面夯實數字政府建設根基。

六、結語

公共數據是數字經濟時代的基礎性資源與關鍵生產力，公共數據的高效流通與利用是構建數據要素市場、激發數字經濟活力的核心要素，公共數據的治理已經成為國家發展、社會進步的必然選擇。在公共數據治理體系鏈條上，科學的治理戰略規劃、完善的法規政策、合理的組織架構等各環節不可或缺，環環相扣。現階段，我國在公共數據的治理上還存在制度不完善、數據開放標準不明晰、數據庫基礎設施薄弱、數據流通與利用的認識水平不高等問題。法國的公共數據治理水平在歐洲處于領先地位，分析并借鑒法國公共數據治理體系建設的先進經驗，對于健全完善公共數據治理框架和規則體系，助推我國國家治理現代化具有重要意義。通過洞察法國的公共數據治理戰略規劃，合理借鑒法國數據治理體系的建設經驗，有利于我國優化公共數據資源有效配置，打通數據共享流通利用堵點，促進數據要素市場的發展，構建公共數據治理有效數據要素市場的生態體系，進而推進網絡強國、數字中國建設。

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The Path to Improving China's Public Data Governance System： TakingFranceasaReference

Ma Shiya

（School of Civil， Commercial， Economic and Law，China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：With theadventofthe digital age，public data has becomeafundamental strategic resource for the country， anditsgovernanceandutilization areof great significance foroptimizingpublicservices.Currently，China's public data governance system is facing challnges such as fragmented regulations and policies，platform islanding effects， andinsuffcient empowerment practices，which restrict thefullrealizationof the value ofpublicdata.The experienceof public data governance in France provides important reference for China.France has established the basic principles ofopenness and accesibilityof publicdata through top-level design，balancing dataopenness with securityand privacy protection; Withthegoal of ensuringthesecurityandavailabilityof publicdata，the integrity，accuracy，and timliness of public dataare guaranteed; The construction ofa governance system that guides strategy，cordinates execution，and supervises evaluation has promoted innovative practices inempowering public data.Drawing on the experience of France，China should establish asystematic regulatoryand policy framework，clarify the scope，standards，and rights and obligations of publicdata opennessand strengthen data securityand privacyprotection; Building an integrated public data open platform to break down data silos; Explore innovative models for empowering government affairs with public data， and enhance governance capabilities and service levels.

Keywords： France; public data; government data; data openness; data governance