公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中的權(quán)利配置及其實現(xiàn)

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）07-0143-11

一、引言

公共數(shù)據(jù)蘊含著巨大的經(jīng)濟價值和社會價值。為了擴大公共數(shù)據(jù)資源的供給和流通使用、進一步釋放公共數(shù)據(jù)價值，2024年9月發(fā)布的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》）明確了授權(quán)運營這一公共數(shù)據(jù)資源的供給模式。隨后，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》（以下簡稱《授權(quán)運營實施規(guī)范》對相關(guān)內(nèi)容予以細化。在政策引導下，全國各地相繼開展授權(quán)運營試點探索，試圖打通公共數(shù)據(jù)流向資本市場的壁壘，目前已初步形成海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市、北京市授權(quán)運營專區(qū)等多種實踐成果。

然而，自《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）提出要建立“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制\"以來，雖有地區(qū)嘗試對授權(quán)運營中的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定問題予以明確，①但大部分地區(qū)發(fā)布的授權(quán)運營政策對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題避而不談，零星關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)利的規(guī)定也是對中央政策的簡單搬運，難以落地實踐。學界對數(shù)據(jù)是否確權(quán)、如何確權(quán)也存在爭議，①如何將《數(shù)據(jù)二十條》中的三項權(quán)利從政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言亦屬難題。②加之在立法層面，《授權(quán)運營實施規(guī)范》也基本未涉及數(shù)據(jù)權(quán)利問題。種種原因?qū)е挛覈矓?shù)據(jù)資源授權(quán)運營呈現(xiàn)多方主體參與、多種權(quán)責關(guān)系并存的局面，地方各自為政、數(shù)據(jù)壁壘問題愈發(fā)嚴重，影響了公共數(shù)據(jù)要素價值的發(fā)掘與提升。有鑒于此，本文擬在提取公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營基本運行邏輯、厘清參與主體之間利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確公共機構(gòu)和市場主體所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利，并通過配套規(guī)則的設計保障數(shù)據(jù)權(quán)利的實現(xiàn)，以此回應實踐的強應用性需求和立法的理論支撐需要，推動公共數(shù)據(jù)市場化流通。

二、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中的利益格局厘清

（一）授權(quán)運營的基本運行邏輯

我國各地公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營試點方案多樣，在進行數(shù)據(jù)權(quán)利配置之前，應當先從不同實踐樣態(tài)中提取出授權(quán)運營的基本運行邏輯。

1.授權(quán)運營實踐模式剖析

《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》第3條結(jié)合實踐提煉了三種授權(quán)運營模式，分別是整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)和依場景授權(quán)。以青島、濰坊為代表的整體授權(quán)模式是指公共機構(gòu)不區(qū)分場景，統(tǒng)一授權(quán)市場主體承擔該行政區(qū)域內(nèi)關(guān)于授權(quán)運營的全部工作。這一模式中，參與授權(quán)運營的市場主體具有權(quán)威性，其主導地位不可動搖。如濰坊市大數(shù)據(jù)局指定濰坊市數(shù)據(jù)發(fā)展集團有限公司作為濰坊市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營單位。③以北京為代表的分領(lǐng)域授權(quán)模式是指公共機構(gòu)依據(jù)領(lǐng)域、行業(yè)特性授權(quán)具有不同行業(yè)屬性的市場主體依據(jù)行業(yè)特點開展授權(quán)運營工作，該模式下參與授權(quán)運營的市場主體充滿領(lǐng)域特征。如北京市經(jīng)濟和信息化局授權(quán)北京金融控股集團有限公司所屬北京金融大數(shù)據(jù)公司建設金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)。④以杭州、溫州為代表的依場景授權(quán)模式是指公共機構(gòu)根據(jù)具體應用場景授權(quán)市場主體開展授權(quán)運營活動。此時，市場主體的選擇需要滿足場景要求，同一領(lǐng)域內(nèi)可存在多個市場主體對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用。如杭州市政府授權(quán)金投健康科技（杭州）有限公司和國新健康保障服務有限公司分別就個人經(jīng)營性貸款和商業(yè)健康險核保核賠服務場景在金融領(lǐng)域內(nèi)同時開展授權(quán)運營活動。總體來看，三種模式都是由公共機構(gòu)授權(quán)市場主體對一定范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源展開加工、處理等開發(fā)利用活動，形成可面向社會提供、進入數(shù)據(jù)交易市場流通的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。授權(quán)范圍的不同使得參與授權(quán)運營的市場主體數(shù)量存在差異，一般而言，整體授權(quán)模式中的市場主體數(shù)量最少，依場景授權(quán)模式中市場主體數(shù)量最多。

2.授權(quán)運營運行架構(gòu)厘清

梳理三種實踐模式可以發(fā)現(xiàn)，在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中，數(shù)據(jù)經(jīng)歷了從數(shù)據(jù)資源到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過程。首先，公共管理和服務機構(gòu)在依法履職或提供公共服務的過程中，從數(shù)據(jù)來源者處采集單一的、不具有財產(chǎn)價值的信息，也即原始公共數(shù)據(jù)。其次，縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門及其下屬機構(gòu)將原始數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合，形成可機讀、可供社會化再利用的公共數(shù)據(jù)資源。地方政府、國家行業(yè)主管部門與生產(chǎn)原始數(shù)據(jù)的公共管理和服務機構(gòu)屬于上下級行政管理關(guān)系，故將其一致視為與市場主體相對的公共機構(gòu)。再次，公共機構(gòu)選擇一種模式向市場主體供給公共數(shù)據(jù)資源。最后，市場主體對數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)運營，產(chǎn)出數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務。簡言之，授權(quán)運營促使公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)來源者、公共機構(gòu)與市場主體之間實現(xiàn)流轉(zhuǎn)開發(fā)與價值躍升。數(shù)據(jù)來源者作為公共數(shù)據(jù)的源頭為授權(quán)運營提供底層信息支撐。公共機構(gòu)負責將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資源，提供具有價值創(chuàng)造潛力的授權(quán)運營原材料。市場主體負責將數(shù)據(jù)資源予以精細化、場景化加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，進入數(shù)據(jù)要素市場交易流通。

實踐中，公共數(shù)據(jù)資源的授權(quán)運營正在形成兩級市場：一級市場主要完成數(shù)據(jù)資源化任務；二級市場的核心在于數(shù)據(jù)產(chǎn)品化。具體而言，在一級市場，地方政府和國家行業(yè)主管部門等公共機構(gòu)匯集各種數(shù)據(jù)，并通過構(gòu)建權(quán)威高效的公共數(shù)據(jù)管理機制，形成可供社會化再利用的公共數(shù)據(jù)資源池，向二級市場供給授權(quán)運營的原材料。在二級市場，市場主體對公共數(shù)據(jù)資源進行加工，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，根據(jù)需求進行交易或自行使用。《數(shù)據(jù)二十條》第4條規(guī)定“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，因此授權(quán)運營需在特定域內(nèi)完成，也就是說，各地正在建設或者已經(jīng)建成的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺（特定域）就是銜接一、二級市場的通道。綜合以上，我們可以得出公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的基本運行邏輯，即公共機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺（特定域）內(nèi)建立公共數(shù)據(jù)資源目錄，經(jīng)授權(quán)的市場主體在該平臺中對獲取的公共數(shù)據(jù)資源進行加工處理等開發(fā)工作，形成數(shù)據(jù)報告、數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)與軟件等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。由此，公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)運營機制完成了從公有到私用的流通。公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營歷經(jīng)數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化兩階段后，形成由公共機構(gòu)主導的一級市場和由市場主體主導的二級市場。

值得注意的是，出于對數(shù)據(jù)安全的考慮，公共機構(gòu)不得將原始數(shù)據(jù)直接對外流通，對市場主體供給的公共數(shù)據(jù)資源必須是經(jīng)過脫敏脫密、匿名化處理的數(shù)據(jù)。在公共機構(gòu)不具備相當?shù)募夹g(shù)能力時，其會與數(shù)據(jù)公司共同承擔必要的數(shù)據(jù)加工處理工作，為二級市場內(nèi)市場主體的開發(fā)利用提供軟硬件環(huán)境和相關(guān)支持服務。在一級市場內(nèi)協(xié)助公共機構(gòu)進行數(shù)據(jù)資源化處理的市場主體與二級市場內(nèi)參與數(shù)據(jù)產(chǎn)品化的市場主體不同，一級市場內(nèi)的私主體并不參與數(shù)據(jù)價值挖掘與產(chǎn)品開發(fā)等營利性活動，只是公共機構(gòu)的“代行者”。

（二）授權(quán)運營中多元主體利益關(guān)系解構(gòu)

數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)是多元主體共同參與的結(jié)果，數(shù)據(jù)權(quán)利的確立勢必對利益格局產(chǎn)生深遠影響，因此，數(shù)據(jù)權(quán)利體系的建構(gòu)亦應立足于多元主體間形成的利益關(guān)系之上。在數(shù)據(jù)來源者、公共機構(gòu)和市場主體的參與下，公共數(shù)據(jù)在授權(quán)運營過程中經(jīng)歷資源化和產(chǎn)品化過程。故而需要針對不同數(shù)據(jù)客體分開討論各主體產(chǎn)生的利益關(guān)系，由此厘清是否需要通過賦權(quán)路徑保障相關(guān)主體在授權(quán)運營中利益的實現(xiàn)。

數(shù)據(jù)來源者是指向數(shù)據(jù)處理者提供數(shù)據(jù)來源的自然人、法人和非法人組織，①是公共數(shù)據(jù)的信息源頭和描述對象。關(guān)于數(shù)據(jù)來源者對數(shù)據(jù)資源乃至數(shù)據(jù)產(chǎn)品是否享有財產(chǎn)性權(quán)益問題存在較大爭議。筆者對此持中立態(tài)度，即不可完全否認數(shù)據(jù)來源者對數(shù)據(jù)價值的貢獻，但是數(shù)據(jù)來源者對來源于其的數(shù)據(jù)并不享有積極的、直接支配或排他的絕對性財產(chǎn)權(quán)，[2]（151）理由如下：雖然，數(shù)據(jù)來源者對數(shù)據(jù)的產(chǎn)生提供了一定的信息，（37）但是未經(jīng)收集的信息過于分散，且記錄內(nèi)容有限，一般不具有財產(chǎn)價值。而且，強調(diào)數(shù)據(jù)來源者的財產(chǎn)利益會增加數(shù)據(jù)流通利用的成本，無形中影響數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的角度來看，賦予數(shù)據(jù)來源者財產(chǎn)權(quán)無益于經(jīng)濟利益的創(chuàng)造，反而會阻礙數(shù)據(jù)持有者對數(shù)據(jù)的自主管控，增加交易成本。從財產(chǎn)權(quán)勞動理論的角度來看，數(shù)據(jù)來源者并未在授權(quán)運營過程中完成價值創(chuàng)造。故此，不宜過度強調(diào)授權(quán)運營中數(shù)據(jù)來源者的財產(chǎn)利益，也不宜以賦權(quán)保護這種強保護形式保障數(shù)據(jù)來源者的數(shù)據(jù)權(quán)益，應當通過規(guī)制公共機構(gòu)和市場主體的行為，加強數(shù)據(jù)來源者對數(shù)據(jù)處理行為的控制，緩解授權(quán)運營中公益性與營利性的沖突。具言之，首先，公共機構(gòu)應當加強公共數(shù)據(jù)開放這種數(shù)據(jù)供給模式，并保障數(shù)據(jù)來源者的知情權(quán)、復制權(quán)和使用權(quán)，防止授權(quán)運營侵占數(shù)據(jù)開放的空間。其次，公共機構(gòu)和市場主體在采集、存儲、流通公共數(shù)據(jù)資源時，不得損害公共利益、商業(yè)秘密和個人隱私，確保數(shù)據(jù)來源者的數(shù)據(jù)安全。最后，公共機構(gòu)還應特別關(guān)注有關(guān)公共治理、公益事業(yè)的授權(quán)運營應用場景，助力社會共享數(shù)字紅利。

公共機構(gòu)是公共數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)者，亦是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營一級市場的主導者，厘清其有關(guān)公共數(shù)據(jù)資源的利益歸屬問題實屬必要。有觀點認為公共數(shù)據(jù)資源是公共機構(gòu)在履行公共職能過程中自然形成的衍生品，本質(zhì)是公物，應當?shù)瘜矓?shù)據(jù)資源權(quán)屬的持續(xù)追問，轉(zhuǎn)而構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源使用規(guī)則。[3I（142）還有觀點主張不宜倉促規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，而應注重公共數(shù)據(jù)的公平開放和利用。[463）我們認為，明確的產(chǎn)權(quán)制度有助于促進數(shù)據(jù)由較低價值使用向較高價值使用的流轉(zhuǎn)，51（10以賦權(quán)方式保障公共機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源之上的利益有助于公共數(shù)據(jù)的市場化流通，實現(xiàn)激發(fā)數(shù)據(jù)潛在價值的授權(quán)運營制度目的。其一，通過賦權(quán)可以明確公共機構(gòu)在授權(quán)運營中的行為邊界，從而解決公共機構(gòu)不敢授權(quán)、消極授權(quán)的現(xiàn)實困境。在授權(quán)運營數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題上，立法和理論的匱乏導致公共機構(gòu)不敢貿(mào)然向市場流通公共數(shù)據(jù)資源，擔心引發(fā)不法行為、增加安全風險，明確公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利可增強其開發(fā)信心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效利用。其二，賦權(quán)保護可為公共機構(gòu)提供預期前景，防止其他任何人對數(shù)據(jù)的侵占，激勵數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)，促進授權(quán)運營中數(shù)據(jù)供給的正向循環(huán)。

其三，按照財產(chǎn)權(quán)勞動理論，行為人通過勞動使得特定物實現(xiàn)在價值方面的提升，從而成為財產(chǎn)權(quán)客體，勞動者據(jù)此被賦予法律意義上的財產(chǎn)權(quán)。[6]（36）公共機構(gòu)在履職過程中通過勞動使分散于各處、承載數(shù)據(jù)來源者信息的數(shù)據(jù)脫離原始自然狀態(tài)，具有一定價值凝結(jié)，有必要以賦權(quán)方式將數(shù)據(jù)利益配置給公共機構(gòu)，保護其合法權(quán)益。

市場主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段經(jīng)授權(quán)獲取公共數(shù)據(jù)資源并對其進行開發(fā)，實質(zhì)地改變了公共數(shù)據(jù)資源的形態(tài)、性質(zhì)、內(nèi)容，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的最終成果。與原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)資源不同，數(shù)據(jù)產(chǎn)品具有商業(yè)價值，而且經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗、匿名化等方式完成了“去人格化”過程，[7]（57）可直接面向全社會應用于治理決策與業(yè)務服務。數(shù)據(jù)產(chǎn)品的財產(chǎn)屬性自不待言。公共機構(gòu)只負責供給公共數(shù)據(jù)資源，不參與從數(shù)據(jù)資源到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值創(chuàng)造，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品不享有財產(chǎn)利益。而市場主體則將公共數(shù)據(jù)資源這種原材料加工成具有交換價值和明確使用價值的“商品”。為了尊重市場主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中的投人與貢獻，有必要通過賦權(quán)方式先為市場主體使用公共數(shù)據(jù)資源提供合法性和正當性支撐，從法律制度層面引導其開發(fā)動力，再保證市場主體能夠享有授權(quán)運營成果所帶來的經(jīng)濟利益，為公共數(shù)據(jù)要素價值的創(chuàng)造與實現(xiàn)提供制度性保障。

綜上所述，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中的權(quán)利配置應以公共機構(gòu)和市場主體為主線，圍繞公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)資源化階段和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段所產(chǎn)生的變化展開。

三、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置要求下授權(quán)運營中的權(quán)利配置

（一）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置既有解釋路徑的反思

數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設的基石。學者們從物權(quán)①、人格權(quán)②等多角度出發(fā)，試圖運用既有法律體系調(diào)整由數(shù)據(jù)帶來的全新利益格局。然而，數(shù)據(jù)具有無形性、成長性、規(guī)模性和可重復利用性特征，不同于作為典型財產(chǎn)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)等有體物，也不局限于承載個人信息的個人數(shù)據(jù)，與作品、商標、專利等智力成果亦存在差異。故《數(shù)據(jù)二十條》創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行機制，以界定數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)過程中數(shù)據(jù)處理者享有的合法權(quán)利。根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟行為主體對財產(chǎn)的權(quán)利。[8]（237-240）產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟得以有效運行的基礎(chǔ)，能將行為規(guī)制的社會成本內(nèi)化，激勵生產(chǎn)要素的維持、改進與流轉(zhuǎn)，是實現(xiàn)財富分配的更佳機制。在法學視野下，基于數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性，其應當獲得法律上的產(chǎn)權(quán)確認，即確認在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方對數(shù)據(jù)享有的財產(chǎn)性權(quán)利。[916）

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度的要求下，學界對《數(shù)據(jù)二十條》中數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的建構(gòu)提出了不同思路，形成了三種代表性觀點。一是以傳統(tǒng)物權(quán)法理論為基礎(chǔ)提出的數(shù)據(jù)確權(quán)路徑。這一觀點認為所有權(quán)與用益物權(quán)“二元分離”是數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)來源者享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是數(shù)據(jù)用益權(quán)在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易三個層級的具體實現(xiàn)形式。[10147-48）二是以英美法系權(quán)利束理論為依據(jù)提出的數(shù)據(jù)三權(quán)解釋路徑。根據(jù)權(quán)利束理論，各種類型的權(quán)利可以同時、平等地存在于同一客體之上，而且在不同場景中可根據(jù)財產(chǎn)利用的方式不斷產(chǎn)生新的權(quán)利。因此，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是為實現(xiàn)不同目的而設立的、互相獨立的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)。[I（6-29）三是以財產(chǎn)權(quán)治理策略為基礎(chǔ)提出的“數(shù)據(jù)持有者權(quán)\"治理范式。數(shù)據(jù)持有者權(quán)是指數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)鏈條上每一主體都享有的權(quán)利，根據(jù)這一范式，可將數(shù)據(jù)三權(quán)視為不同形態(tài)和性質(zhì)的數(shù)據(jù)持有者權(quán)。[12]（316）

雖然上述觀點均有其合理性，但均不適用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營場景，理由如下：第一種觀點仍未突破傳統(tǒng)民法框架內(nèi)以財產(chǎn)獨占為核心的所有權(quán)制度，數(shù)據(jù)用益權(quán)人始終無法脫離所有權(quán)人的控制，不利于數(shù)據(jù)的流通交易。[13]（92）特別是在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中，數(shù)據(jù)來源者在數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中作出的貢獻遠小于公共機構(gòu)和市場主體，將公共機構(gòu)和市場主體所享有的財產(chǎn)權(quán)視為數(shù)據(jù)來源者所有權(quán)的派生權(quán)利將導致利益調(diào)節(jié)失衡。第二種觀點雖提供了一種理解不同主體之間數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的思路，但容易造成權(quán)利泛化，而且權(quán)利束理論無益于解讀數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)涵，反而會使本就抽象的學術(shù)觀點更難以被實務界理解與接受。第三種觀點是以數(shù)據(jù)價值最大化為目的實施的非排他性賦權(quán)策略，以利益而非客體界定權(quán)利，然而公共數(shù)據(jù)具有公益性特征，與從商業(yè)邏輯出發(fā)構(gòu)建的治理策略存在天然隔閡，且公共機構(gòu)在授權(quán)市場主體使用公共數(shù)據(jù)資源后也并未喪失對數(shù)據(jù)資源的實際控制。

不僅如此，在我國學界，目前有關(guān)數(shù)據(jù)的概念界定與名詞解釋都尚未達成共識，一定程度上阻礙了進一步的學理討論，導致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置解釋路徑難以直接運用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營情形。因此，需要在公共機構(gòu)與市場主體于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營過程中形成的利益格局上，確認其所享有的具體數(shù)據(jù)權(quán)利及其權(quán)利內(nèi)容，以滿足實踐落地需求。

（二）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置思路下公共機構(gòu)的持有權(quán)

學界關(guān)于公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)享有的權(quán)利問題的討論，可分為國家所有權(quán)說、區(qū)分說、新型權(quán)利說等。采國家所有權(quán)說的學者對《憲法》第9、12條進行擴張解釋，主張將公共數(shù)據(jù)納入自然資源或公共財產(chǎn)范圍，以國家所有的方式對其進行保護和利用。①部分地方政府認可此觀點，在制定規(guī)范性文件時直接規(guī)定公共數(shù)據(jù)是國有資產(chǎn)。①采區(qū)分說的學者將公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位二分為公共管理機構(gòu)和公共服務機構(gòu)，認為公共管理機構(gòu)對外供給數(shù)據(jù)是行政行為，其并非公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)主體；公共服務機構(gòu)作為市場主體，具有獨立的經(jīng)濟利益，可以在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中獲取數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益。[14（51-53）采新型權(quán)利說的學者為公共機構(gòu)創(chuàng)設了傳統(tǒng)法律體系中沒有、政策文件亦未提及的數(shù)據(jù)權(quán)利，認為政府對公共數(shù)據(jù)的持有是其履職的結(jié)果，不能套用企業(yè)數(shù)據(jù)的確權(quán)邏輯來確認政府享有對公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)，應賦予其授權(quán)運營決定權(quán)、協(xié)議履行指導監(jiān)督權(quán)和單方變更解除協(xié)議權(quán)。[15]（103）還有學者認為應承認公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，以推動其參與數(shù)據(jù)流通利用活動。[16]（28）

國家所有權(quán)說形成于《數(shù)據(jù)二十條》出臺前，當時公共數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)概念混用，公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位一般僅指各級行政機關(guān)與政務部門。《數(shù)據(jù)二十條》澄清了公共數(shù)據(jù)概念，明確了公共數(shù)據(jù)是在“各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的\"數(shù)據(jù)，將具有公共事務職能的企事業(yè)單位都納人公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位。從此，公共數(shù)據(jù)不再局限于具有“公共性\"的政府數(shù)據(jù)與政務數(shù)據(jù)，而是以公共管理與服務為目標劃定概念外延。[17]（72）國家所有權(quán)說無法應對數(shù)據(jù)要素對“一物一權(quán)\"觀念的沖擊，確立公共數(shù)據(jù)國家所有很可能造成地方政府等行政機關(guān)對數(shù)據(jù)的獨占性使用，阻礙公共數(shù)據(jù)的開放使用。公共數(shù)據(jù)概念的擴張進一步放大了國家所有權(quán)說的缺陷，致使由企事業(yè)單位控制的、包含私權(quán)的公共數(shù)據(jù)受制于憲法上“全民所有”的公益性制約，難以用作他用。

區(qū)分說和新型權(quán)利說建立在公共數(shù)據(jù)概念擴張的基礎(chǔ)上，從公法路徑解釋以地方政府、國家行業(yè)主管部門為代表的公共管理機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源上的權(quán)利，主張授權(quán)運營是公共管理機構(gòu)行使管理權(quán)能所提供的公共服務，否認了公共管理機構(gòu)的收益權(quán)能，認為公共財政理應負擔公共管理機構(gòu)在授權(quán)運營過程中的全部成本。然而，完全否認地方政府、國家行業(yè)主管部門對公共數(shù)據(jù)資源的財產(chǎn)利益無益于公共數(shù)據(jù)的市場化流通。授權(quán)運營當前面臨的最大障礙是公共數(shù)據(jù)供給不足。作為授權(quán)運營的先行軍和主力軍，公共管理機構(gòu)提供高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)資源需耗費高昂的人力成本和時間成本，而其非營利性質(zhì)注定了承擔上述成本的能力有限，[18]（13）出于對財政負擔和數(shù)據(jù)治理成本的考量，公共管理機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營持消極態(tài)度。為此，《數(shù)據(jù)二十條》提出的“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，以及《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》進一步強調(diào)的“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性產(chǎn)品和服務，確需收費的，實行政府指導定價管理”，為公共數(shù)據(jù)有償使用提供了基礎(chǔ)性制度供給，試圖通過有償使用制度提升公共管理機構(gòu)供給數(shù)據(jù)資源的積極性，[19195）以緩解授權(quán)運營“無米下鍋\"的現(xiàn)實困境。按照公共經(jīng)濟學與行政法理論，公共機構(gòu)向市場主體提供的是經(jīng)過脫敏脫密、匿名化處理的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，根據(jù)\"受益者負擔”原則，市場主體作為特定受益人應當對公共機構(gòu)承擔一定費用用于“利益返還”。[20]3）綜上所述，公共機構(gòu)的收益權(quán)能具有正當性與合理性，溫州、杭州等地已經(jīng)開始探索公共數(shù)據(jù)有償使用的定價方式，嘗試將公共數(shù)據(jù)資源帶來的收益反哺財政預算收人。在數(shù)字化時代，“數(shù)據(jù)財政”很有可能替代“土地財政”，成為政府收人的全新渠道。

有鑒于此，應當賦予公共機構(gòu)以管理權(quán)能和收益權(quán)能為核心的持有權(quán)，保障公共機構(gòu)對持有的公共數(shù)據(jù)資源進行自主管控的權(quán)益。持有權(quán)是數(shù)據(jù)“三權(quán)分置\"思路下提出的一種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，明確了數(shù)據(jù)的初始歸屬主體，[21（25）權(quán)利人可基于對數(shù)據(jù)的事實控制與占有，使用、處分、流通數(shù)據(jù)，并獲取收益。公共機構(gòu)在履行職責或提供公共服務時采集、存儲數(shù)據(jù)，形成具有使用價值的數(shù)據(jù)資源，其事實控制并持有公共數(shù)據(jù)資源的路徑合法合規(guī)，賦予公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)具有正當性。同時，根據(jù)《數(shù)據(jù)領(lǐng)域常用名詞解釋（第二批）》公開征求意見稿，持有權(quán)旨在防范他人非法違規(guī)竊取、篡改、泄露或者破壞持有數(shù)據(jù)，是一種絕對性權(quán)利。以持有權(quán)形式將數(shù)據(jù)權(quán)益配置給公共機構(gòu)可以維護公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)資源的控制，[22（161）有效保障公共機構(gòu)在授權(quán)運營中的主導地位，避免市場主體對公共數(shù)據(jù)資源的非法侵占。由于公共數(shù)據(jù)資源具有生產(chǎn)要素和治理要素二元屬性，公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容需在強調(diào)管理權(quán)能的同時，嚴格限制收益權(quán)能。

就管理權(quán)能而言。第一，為確保市場主體有能力激發(fā)數(shù)據(jù)價值，公共機構(gòu)需設置授權(quán)運營準入門檻，可從基本要求和技術(shù)管理要求兩方面設置資質(zhì)條件。一方面，市場主體的經(jīng)營能力和信用狀況應保持良好狀態(tài)，具備良好的辦公條件、專業(yè)團隊和技術(shù)能力。另一方面，從技術(shù)管理要求來看，市場主體需要具備公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用所必需的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和業(yè)務能力，包括但不限于熟悉并理解公共數(shù)據(jù)管理相關(guān)規(guī)定及政策文件；具備開展數(shù)據(jù)處理活動的技術(shù)基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗；具備獲取、管理、應用、處理公共數(shù)據(jù)的軟硬件環(huán)境等。此外，在程序上，應設置申請審核流程以促進市場競爭，確保選擇透明公開。第二，公共機構(gòu)應對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營加以目的性限制，設計相應規(guī)則實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的內(nèi)部約束。如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（試行）》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)使用需遵循場景驅(qū)動、最小授權(quán)、集約利用原則，不得將數(shù)據(jù)用于或變相用于其他目的；《廣州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理暫行辦法》亦強調(diào)“一場景一申請”原則。可見，實務中市場主體的數(shù)據(jù)處理與使用行為受到嚴格管控，若出現(xiàn)違規(guī)使用的情形，公共機構(gòu)可暫停或終止與運營主體的合作關(guān)系，并采取相應懲罰措施。第三，公共機構(gòu)應當監(jiān)管授權(quán)運營全流程，保障公共數(shù)據(jù)安全。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第39、40和43條規(guī)定，在數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中，公共機構(gòu)都應建立授權(quán)運營監(jiān)督機制，加強對市場主體在數(shù)據(jù)管理、開發(fā)利用等方面安全合規(guī)情況的檢查，對于違反法律法規(guī)的行為，依法予以處理。

就收益權(quán)能而言。公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的收益權(quán)能是為了填補公共機構(gòu)生產(chǎn)數(shù)據(jù)資源的成本，而非滿足其營利需要，鑒于此，應嚴格限制收益權(quán)能，防止公共機構(gòu)產(chǎn)生逐利沖動，擠占公共數(shù)據(jù)普惠利用的空間，從而在微觀上增強公共數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)效率，尊重公共機構(gòu)在授權(quán)運營數(shù)據(jù)資源化過程中投入的貢獻，在宏觀上促使公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營對社會整體福利的提升。[23140）一方面，應當限制公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中有償使用數(shù)據(jù)的范圍，堅守公益底線，[24]（19確保“用于公共治理、公益事業(yè)”的數(shù)據(jù)資源有條件無償供給。公共機構(gòu)還可以圍繞授權(quán)運營的公益性場景開展創(chuàng)新實踐，建立場景公益性研判規(guī)則和場景分級標準體系。另一方面，對于“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展\"的公共數(shù)據(jù)資源，公共機構(gòu)可參考行政事業(yè)性收費制度，遵循成本補償和非營利原則，按照統(tǒng)一定價標準向市場主體收取數(shù)據(jù)收集、存儲、運輸?shù)葦?shù)據(jù)治理費用。[25]（37）

（三）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置思路下市場主體的使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)

作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者，市場主體應被優(yōu)先賦予對公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)。使用權(quán)與數(shù)據(jù)“三權(quán)分置\"思路中\(zhòng)"數(shù)據(jù)加工使用權(quán)\"的內(nèi)涵基本一致，只是精簡了權(quán)利名稱的表述，故不再細化“數(shù)據(jù)加工\"和“數(shù)據(jù)使用\"的區(qū)別。使用權(quán)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值增值的核心，[26]（97）權(quán)利人可通過加工、聚合、分析等方式，將數(shù)據(jù)用于優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營、形成衍生數(shù)據(jù)。由此可見，使用權(quán)不是資產(chǎn)性權(quán)益，不可進行交易，也不具有收益權(quán)能。一般而言，數(shù)據(jù)持有權(quán)人基于對數(shù)據(jù)資源的自主管控，自然享有使用權(quán)。但在數(shù)據(jù)持有權(quán)人委托他人處理數(shù)據(jù)資源時，使用權(quán)的設立就顯得尤為重要。在這種情形中，使用權(quán)可為數(shù)據(jù)處理者加工、使用數(shù)據(jù)的行為提供合法性依據(jù)。

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營情景中，市場主體加工、使用公共數(shù)據(jù)資源并不意味著公共機構(gòu)喪失了對公共數(shù)據(jù)資源的持有與控制。與此同時，市場主體只能于授權(quán)運營平臺（特定域）內(nèi)處理數(shù)據(jù)資源。也即，在數(shù)字技術(shù)手段的幫助下，市場主體可以在不事實持有公共數(shù)據(jù)資源的情況下，對其進行加工使用。為了規(guī)范授權(quán)運營中公共機構(gòu)與市場主體的行為界限，保證市場主體使用行為的正當性，應將對公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)配置給市場主體。

此外，還應賦予市場主體對授權(quán)運營所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)。市場主體對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)實為使用權(quán)的延伸。市場主體在授權(quán)運營數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中將公共數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為可上市交易的、具有強烈商品性質(zhì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。為了尊重市場主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品價值創(chuàng)造中的貢獻，應當為其設定在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品上的財產(chǎn)性權(quán)利。[27]（135）數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是對授權(quán)運營中市場主體經(jīng)營地位的肯認，[28]（79亦是公共數(shù)據(jù)由公共機構(gòu)內(nèi)部流向數(shù)據(jù)要素交易市場的保障，是市場主體將數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行自主經(jīng)營并取得收益的權(quán)利。市場主體通過行使數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素市場化，以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式向全社會提供公共數(shù)據(jù)，完成了公共數(shù)據(jù)價值的躍升。在市場主體的數(shù)據(jù)權(quán)利關(guān)系上，對公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)構(gòu)成對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的前提，市場主體只有合法行使使用權(quán)處理公共數(shù)據(jù)資源，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品后，才能享有對所生產(chǎn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)。

誠然，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段重在數(shù)據(jù)增值性利用，但是市場主體在推動公共數(shù)據(jù)市場化時應當嚴守使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，不得突破數(shù)據(jù)安全底線。市場主體需與公共機構(gòu)簽訂授權(quán)運營協(xié)議，厘定具體權(quán)利內(nèi)容，在公共機構(gòu)的管控下按照協(xié)議要求的目的和方式加工、處理數(shù)據(jù)。由市場主體生產(chǎn)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務需接受質(zhì)量檢驗和安全審核后方可進入數(shù)據(jù)要素市場交易流通。數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價格評估亦需在公共機構(gòu)的指導下進行。此外，市場主體應協(xié)助公共機構(gòu)定期向社會披露公共數(shù)據(jù)資源的使用情況及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務清單，以方便各方監(jiān)督市場主體行使使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的過程。

綜上，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度要求下，可以依照“誰投人、誰貢獻、誰受益\"原則，在法律層面通過賦權(quán)的方式，確認授權(quán)運營中各參與方在數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化過程中的貢獻，保證各類主體獲取合理回報。在授權(quán)運營過程中，不論公共機構(gòu)以何種方式許可市場主體使用公共數(shù)據(jù)，都不影響其對公共數(shù)據(jù)資源控制的完整性與獨立性。[2]（155）但是，公共機構(gòu)對數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)并不完全凌駕于市場主體的數(shù)據(jù)資源使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)之上，公共機構(gòu)不應過度干涉市場主體對公共數(shù)據(jù)資源的合法合規(guī)處理行為和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易行為，只能在市場主體行權(quán)超出權(quán)利范圍后通過持有權(quán)的管理權(quán)能加以限制。市場主體可基于使用權(quán)深入挖掘數(shù)據(jù)價值形成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，根據(jù)勞動與貢獻享有數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，從而獲取合法收益，由此實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定與權(quán)益保護。

四、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中權(quán)利配置的實現(xiàn)

權(quán)利配置包含權(quán)利界定和權(quán)利實現(xiàn)，通過權(quán)利界定保護各主體對特定客體所享有的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，通過設計配套規(guī)則來保障數(shù)據(jù)權(quán)利在實務中的實現(xiàn)。基于此，可按照“供得出、流得動、用得好、保安全\"要求來確保公共機構(gòu)與市場主體有關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)利的正常行使。

（一）完善公共數(shù)據(jù)資源登記制度

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中，授權(quán)數(shù)據(jù)通常是具有一定敏感性、無法完全公開的公共數(shù)據(jù)。市場主體與公共機構(gòu)在數(shù)據(jù)類型、內(nèi)容等方面存在信息差。為了促進公私高效聯(lián)動，對接雙方的供需信息，有必要推動公共機構(gòu)對所持有的公共數(shù)據(jù)資源進行登記。一方面，公共數(shù)據(jù)資源登記有利于公共機構(gòu)行使管理權(quán)能，從源頭上治理來自各數(shù)源單位的公共數(shù)據(jù)資源，解決公共數(shù)據(jù)的供應問題。另一方面，公共數(shù)據(jù)資源登記有助于消除公共機構(gòu)與市場主體之間的隔閡，通過公示的方式告知市場主體納入授權(quán)運營范圍的數(shù)據(jù)，提高公共數(shù)據(jù)資源的可用性，發(fā)揮“有為政府”的主觀能動性。[291（8）

《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》較為詳細地回答了授權(quán)運營中誰來登記、如何登記、登記什么的問題。遺憾的是，該文件沒有回應公共數(shù)據(jù)資源登記的法律效力問題，對于登記機構(gòu)和登記平臺的含義采取了語義模糊的表述，難以引導公共數(shù)據(jù)資源登記的實踐落地。據(jù)此，應當在政策文件和地方實踐的基礎(chǔ)上完善公共數(shù)據(jù)資源登記制度。首先，明確登記機構(gòu)。為了方便公共數(shù)據(jù)資源的整合與管理，各地紛紛設立大數(shù)據(jù)局、數(shù)據(jù)資源管理局等數(shù)據(jù)管理機構(gòu)作為授權(quán)運營的實施機構(gòu)。由地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)履行登記機構(gòu)職能符合其機構(gòu)設置目的，亦可避免行政資源浪費。其次，明確登記平臺。我國授權(quán)運營活動通常在特定可信環(huán)境中展開，授權(quán)運營平臺（特定域）在本地區(qū)內(nèi)具有權(quán)威性。故而，可探索由授權(quán)運營平臺（特定域）承擔地方公共數(shù)據(jù)資源登記平臺的職能，不僅可以降低數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施建設成本，還能及時與授權(quán)運營供需雙方對接。最后，明確公共數(shù)據(jù)資源登記的效力。根據(jù)《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》第14條規(guī)定，公共數(shù)據(jù)資源登記是為了在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)登記結(jié)果的共享與查詢。也就是說，公共數(shù)據(jù)資源登記是一種行政管理手段，不具有設立、變更、消滅財產(chǎn)權(quán)利的效力。未來應進一步明確公共數(shù)據(jù)資源登記的效力作用，與數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記的區(qū)別，并做好兩者的銜接。

（二）制定授權(quán)運營示范協(xié)議

授權(quán)運營協(xié)議是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中權(quán)利配置的載體，為了確保授權(quán)運營中公共數(shù)據(jù)資源流得動，需要探討授權(quán)運營協(xié)議中的必備條款，嘗試制定授權(quán)運營示范協(xié)議。授權(quán)運營協(xié)議的必備條款需包含如下內(nèi)容：一是雙方的權(quán)利義務。特別是市場主體對公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)和對授權(quán)運營成果的經(jīng)營權(quán)。由此，可通過協(xié)議約定市場主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中使用數(shù)據(jù)和經(jīng)營數(shù)據(jù)產(chǎn)品的行為界限。二是內(nèi)部約束和校正機制。一方面，應明確市場主體使用公共數(shù)據(jù)資源的范圍、方式、目的及期限，防止其超越法定或意定限制濫用公共數(shù)據(jù)。另一方面，建立監(jiān)督機制與責任機制，闡明公共機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中的管理職能。例如，當市場主體引發(fā)數(shù)據(jù)安全隱患，造成人身、財產(chǎn)損害時，公共機構(gòu)中負責具體開展授權(quán)運營工作的實施機構(gòu)可直接干預運營行為，終止授權(quán)關(guān)系，并根據(jù)情形予以相應處罰。責任機制則可著重規(guī)定違約條款部分。三是收益分配方式。授權(quán)運營協(xié)議需明確數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務的定價評估機制及授權(quán)運營合理收益測算方法。公共機構(gòu)應當結(jié)合成本、市場與價值導向制定收費標準，綜合數(shù)字資源使用、人力資源投入和銷售規(guī)模等因素明確費用上限，同時，建立定期評估調(diào)整制度，根據(jù)實際情況及時調(diào)整定價過高或不合理的收費。四是數(shù)據(jù)安全保障要求。為了降低授權(quán)運營全流程中的數(shù)據(jù)安全風險，協(xié)議需對市場主體的安全保障要求作出規(guī)定，嚴格落實“誰運營誰負責、誰使用誰負責”原則。例如，市場主體應定期開展數(shù)據(jù)安全培訓，明確授權(quán)運營行為規(guī)范及數(shù)據(jù)管理要求，建立授權(quán)運營日常監(jiān)測、風險評估、安全審查等機制，保障在數(shù)據(jù)運營平臺（特定域）中處理公共數(shù)據(jù)全流程安全可控，制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營安全事件應急處置預案。在授權(quán)運營成果進人市場后，市場主體應當委托具備專業(yè)資質(zhì)的第三方機構(gòu)在數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務上架前進行安全合規(guī)審核，禁止提供可還原出原始數(shù)據(jù)的產(chǎn)品及服務。此外，協(xié)議還需設置市場主體的退出機制，明確授權(quán)運營期滿后數(shù)據(jù)資產(chǎn)的處置方式。

（三）推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品進場交易

數(shù)據(jù)交易按交易場所可區(qū)分為場內(nèi)交易和場外交易。場內(nèi)交易是通過特定數(shù)據(jù)交易場所完成的交易，特定數(shù)據(jù)交易場所一般是區(qū)域性的地方數(shù)據(jù)交易所或交易中心，我國目前已有40多家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。①這些數(shù)據(jù)交易機構(gòu)率先提出一系列數(shù)據(jù)交易規(guī)范，確立了“不合規(guī)不掛牌、無場景不交易”的數(shù)據(jù)交易原則。數(shù)據(jù)場外交易主要指數(shù)據(jù)經(jīng)紀人模式。在不同業(yè)務類型下，數(shù)據(jù)經(jīng)紀人扮演不同角色。雖然場外交易是應用更為廣泛的交易模式，②但是場內(nèi)交易可以通過標準化交易規(guī)則降低交易成本，滿足公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營需求。一方面，出于對授權(quán)數(shù)據(jù)安全的考慮，需對授權(quán)運營產(chǎn)出成果實施強監(jiān)管、高審計，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務場內(nèi)交易能夠推動公共數(shù)據(jù)流通利用透明化，有助于公共機構(gòu)開展監(jiān)管工作。實踐中，部分地區(qū)已經(jīng)在有關(guān)授權(quán)運營的規(guī)范性文件中對數(shù)據(jù)產(chǎn)品進場交易作出了規(guī)定。如長沙市要求運營機構(gòu)將研發(fā)完成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品在湖南大數(shù)據(jù)交易所進行登記和掛牌交易，數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記交易流程由湖南大數(shù)據(jù)交易所記錄，并接受市數(shù)據(jù)資源局監(jiān)管；①廈門市鼓勵數(shù)據(jù)商將其開發(fā)的公共數(shù)據(jù)應用在合規(guī)設立的數(shù)據(jù)交易市場交易。②另一方面，授權(quán)運營成果進場交易有利于建立信任。特定數(shù)據(jù)交易場所設立的初衷在于破解交易雙方的信任難題，[30]（155）授權(quán)運營成果進場交易有利于增強市場主體和公共數(shù)據(jù)需求方在交易過程中的信心，數(shù)據(jù)交易機構(gòu)也可根據(jù)交易情況建立交易主體信用評級機制，降低數(shù)據(jù)違法交易的風險。此外，數(shù)據(jù)交易機構(gòu)“無場景不交易\"的原則也與公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中“一場景一申請\"的基本準則相契合。

（四）建設授權(quán)運營可信特定環(huán)境

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的二級市場中，不同市場主體加工、開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源的方式不盡相同，難以形成普遍規(guī)范。為了方便公共機構(gòu)對市場主體的監(jiān)督管理，也為了防止公共數(shù)據(jù)資源泄露，應在授權(quán)運營可信特定環(huán)境，即授權(quán)運營平臺（特定域）內(nèi)滿足公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營全流程可記錄、可追溯、可審計的需要。為此，授權(quán)運營平臺（特定域）需具備如下功能：一是信息披露功能。通過披露授權(quán)對象、內(nèi)容、范圍和時限等授權(quán)運營信息實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營過程的公開化，接受社會監(jiān)督。二是計費結(jié)算和流通評價的功能。計費結(jié)算是授權(quán)運營收益分配的依據(jù)，授權(quán)運營所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟利益和耗費的成本可從計費結(jié)算的結(jié)果中體現(xiàn)。授權(quán)運營中的交易流水也可通過計費結(jié)算查詢核驗。流通評價是授權(quán)運營的反饋機制，公共數(shù)據(jù)需求方和監(jiān)管機構(gòu)都可基于這一功能對市場主體的數(shù)據(jù)成果與服務質(zhì)量進行評價。[311（5）三是安全管理功能。在數(shù)字技術(shù)方面，可以采用數(shù)據(jù)沙箱、隱私計算、身份認證、訪問控制、安全審計、過程追溯、數(shù)據(jù)互信等技術(shù)保障公共數(shù)據(jù)安全流通。在數(shù)據(jù)合規(guī)方面，應明確授權(quán)運營行為規(guī)范及數(shù)據(jù)管理要求，保障授權(quán)運營全流程安全可控。在人員合規(guī)方面，應建立合規(guī)性審計機制，定期審查數(shù)據(jù)處理行為，確保處理人員行為合法合規(guī)。

各地授權(quán)運營試點中承擔運營環(huán)境建設與運維職責的主體不盡相同：青島市是由市場主體負責建設；浙江省則是由省、市兩級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責建設授權(quán)運營特定環(huán)境，確有必要時，區(qū)縣級政府可單獨建設授權(quán)運營特定環(huán)境。綜合我國目前的實踐情況，結(jié)合公共機構(gòu)的數(shù)據(jù)技術(shù)能力，可由一級市場內(nèi)協(xié)同公共機構(gòu)承擔公共數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)工作的數(shù)據(jù)技術(shù)公司承擔初始階段授權(quán)運營環(huán)境的建設，在基礎(chǔ)設施、數(shù)據(jù)管理和安全管理等方面提供底層技術(shù)支撐；二級市場中的市場主體可在此基礎(chǔ)上參與運營環(huán)境的后續(xù)運維。公共機構(gòu)應全程參與授權(quán)運營特定環(huán)境的建設與運維，保證其對運營環(huán)境的最終管理權(quán)限。

五、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中數(shù)據(jù)權(quán)利配置的缺失嚴重影響了公共數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。公共機構(gòu)與市場主體作為授權(quán)運營中數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段的主要生產(chǎn)者、貢獻者，在公共數(shù)據(jù)價值提升過程中形成全新利益格局，有必要以賦權(quán)方式保護其數(shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度突破了傳統(tǒng)法律框架的桎梏，提供了契合數(shù)據(jù)特征的權(quán)利配置思路，但既有解釋路徑難以直接適用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營場景。為了回應授權(quán)運營的強應用性需求，應基于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置要求，構(gòu)建以公共機構(gòu)與市場主體為核心的數(shù)據(jù)權(quán)利體系。通過賦予公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)，確保其對公共數(shù)據(jù)資源的自主管控，提升供給公共數(shù)據(jù)的積極性。通過賦予市場主體對公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)和對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)，保障市場主體處理數(shù)據(jù)資源、獲取經(jīng)營性收益的正當性。

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責任編輯 王 京