“十四五”省級城鄉社區服務體系建設政策量化評價

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）06-0041-13

一、引言

當前，我國正處于經濟結構與生活方式發生深刻變化的社會轉型時期。隨著“單位人\"向“社會人\"的轉變，退休人員以及流動人員大量涌入社區，構成了社區治理的關鍵主體。與此同時，社區居民需求的多樣化和層次化對社區服務質量提出了更高要求。為有效和積極應對這一挑戰，黨的二十大報告強調：“我們要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，堅持盡力而為、量力而行，深入群眾、深入基層，采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。\"此外，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》《“十四五\"城鄉社區服務體系建設規劃》等多個政策文件也指出要加快城鄉社區服務發展，促進城鄉社區服務模式轉型，推動城鄉社區服務體系建設的發展。然而，我國現有城鄉社區服務體系建設尚處于起步階段，相關政策體系不夠完善，社區服務還存在不精準、不標準、不專業等問題。為深入推進城鄉社區服務體系建設，促進城鄉社區服務水平提升，需客觀、準確評價當前包括政策質量、政策一致性程度和政策優劣等在內的城鄉社區服務體系建設政策。

基于此，筆者通過文本挖掘方法和PMC指數模型構建城鄉社區服務體系建設政策評價指標，全面分析當前我國省級城鄉社區服務體系建設政策的一致性和邏輯性。通過對25項城鄉社區服務體系建設政策進行量化評價，根據其PMC評分與曲面圖，分析\"十四五\"時期省級城鄉社區服務體系建設政策的優勢和需要改進的地方，進而提出針對性建議，以期為有關部門制定和完善城鄉社區服務政策提供參考。

二、研究綜述

（一）城鄉社區服務政策的相關研究

經過系統梳理有關城鄉社區服務政策的現有研究，發現學術界主要圍繞以下兩個方面展開探討：一是從整體角度分析政策對社區服務發展的功能價值。城鄉社區是社會治理的基礎單元，是提升基層治理能力和治理水平的重要場域。城鄉社區能否高質量發展，在一定程度上取決于政策因素。2]顏德如等強調組織協作和政策工具作為形塑組織化的重要因素，有助于促進城市社區服務供給效能提升，科學完善的社區服務政策工具組合能夠有效規范社區服務治理。3城鄉社區服務政策整體上經歷了倡導探索、產業推進、均衡發展三大階段，對服務主體、服務內容、保障措施的考慮逐步充分，供給型政策工具、環境型政策工具分別是前期和中后期主要依賴的政策工具。4高峰根據蘇州社區“地方性經驗”，強調以政策創新制度推進社區服務創新。5]二是從具體領域探析社區服務政策執行效果。許多學者注重社區服務政策的具體領域研究，主要包括社區居家養老服務、社區托育服務、城市社區農民工購房、兒童社區早期教育服務、社區公共體育、失能老人社區服務、社區公共文化服務、社區服務專項資金。[6-13]盡管政策在社區服務具體領域展現了較高的有效性，但政策設計缺陷、有效激勵與完善監督機制的缺乏，導致政策執行中出現了偏差和低效，嚴重影響了政策執行的有效性。[14]因此，通過對社區服務具體領域政策的評價，能夠進一步完善并提高社區服務體系建設政策的科學性和精準性，提高社區服務政策效應。

（二）政策文本評價方法的相關研究

當前，政策評價方法主要有兩種。一是量化評價方法。根據官方數據庫的面板數據采用雙重差分模型（DID）量化評價政策效應[15]，采用DTM模型和知識圖譜可視化分階段開展政策文本量化研究[16]，基于熵權TOPSIS法對創新政策進行量化評價[17]。二是質性評價方法。質性評價是政策文本評價的主要方法之一，眾多學者采用內容分析法[18]、文本計量法[19][20]、社會網絡分析法[21]、LDA主題模型[22]，從中探析政策發布特征、政策工具偏好和政策落實效能等內容，為未來科學制定政策提供堅實理論基礎。還有學者從理論視角出發，基于組織匹配理論[23]、城鄉融合發展視角[24]、史密斯政策執行過程模型[25]、政策工具視角[26][27]等理論分析城鄉社區治理相關政策的整體變化、成果效用和修正完善。

近年來，PMC指數模型在政策評價領域愈加盛行，它是關于政策內容的一種量化分析方法，我國最早由學者張永安在2015年引入，為國內政策文本的量化研究提供了新的方法。28]現階段，PMC指數模型在我國的政策評估研究領域展現出了一定的應用潛力和一定的高效性。如鄒凱等利用PMC指數模型從政策前瞻性、政策激勵力度、政策主體協同性和整體政策評價體系四個方面對公共文化服務政策進行系統評價[29]也有學者將PMC指數模型與其他模型或技術相結合，改進量化評價方法，如王進富等提出了一種結合PMC指數模型和AE技術的策略，以此構建了一個綜合的政策評估模型，實現了對軍民融合政策的分等級評價。[30]陳美等綜合LDA2Vce主題模型、命名實體識別和PMC指數模型，從政策主題、政策客體和政策效力三個維度對政府開放數據平臺隱私政策展開系統研究和評價。[31]

綜上所述，關于城鄉社區服務及其政策評價的相關研究較為豐富，已然成為學術界的熱點趨勢，然而，仍然存在兩方面不足：一方面，現有研究對于社區服務整體的政策價值和社區服務具體領域的政策執行效能研究較為深入，而對社區服務政策評價研究涉及較少，尤其是對社區服務體系的相關政策缺少系統性、綜合性和持續性的梳理和分析。另一方面，現有研究主要集中于采用質性評價方法分析政策執行效果，對量化評價方法關注不夠“十四五\"時期是國家治理效能得到新提升的時期，城鄉社區服務作為展現基層治理能力的具體面向，其體系建設情況如何，政策設計中還存在哪些短板，不同的城鄉社區服務體系建設政策的差別何在，為回答上述問題，筆者采用PMC指數模型對\"十四五\"時期城鄉社區服務體系建設政策構建評價指標進行量化分析，提出政策優化建議，以期對進一步完善城鄉社區服務體系建設政策，提升社區服務能力提供有效借鑒和參考。

三、研究設計

（一）數據獲取

為了確保政策文本數據收集的全面性和準確性，通過北大法寶、中國知網、政府文件數據庫、各省級政府網等較為權威的數據網站選取城鄉社區服務體系建設政策，設定“城鄉社區服務\"\"社區服務體系\"等關鍵詞檢索，共獲得219項政策。

（二）樣本選擇

為了保證研究的可行性及科學性，對獲取的政策文本進行篩選，剔除重復及不相關的政策文本。首先，依據“十四五\"期間發布的政策文本內容和時間線，選定2021年1月至2025年1月的相關政策文本作為研究對象;其次，利用人工精心篩選的方法，排除了公示、函件、標準、通報、案例和新聞等非政策性文件，確保了研究材料的針對性和有效性。最終，篩選并獲得25份有效的政策文本，這些文件均為各省關于城鄉社區服務體系建設中最具代表性的政策文件（見表1）。

（三）PMC指數模型

PMC指數模型（Policy Modeling Consistency Index）[32]是Estrada等在Omnia Mobilis的假設基礎上提出的一種科學有效的新型實證分析方法，該方法通常以不同的理論為研究切入點，利用定性或定量模型對政府頒布的政策進行評價，以揭示政策發布的原因及其產生的社會效用。較之其他的政策評價方法，PMC指數模型具有變量設置不受限制、變量權重更具客觀性、直觀展現政策文本的優劣勢以及模型構建成本較低的顯著優勢。因此，筆者采用PMC指數模型對我國省級政府出臺的城鄉社區服務政策進行評價，具有較強的適應性與有效性。具體而言，PMC指數模型的構建過程主要涉及四個步驟：一是采用文本挖掘方法對政策變量進行了分類和參數識別，即確定一級變量與二級變量;二是構建一個多投入產出表，以便能夠綜合反映政策的各個方面;三是計算待評價政策的PMC指數;四是繪制PMC三維曲面圖;五是針對政策內容進行量化評價；六是提出完善政策制定的建議。具體流程見圖1。

變量分類和 構建多投 計算PMC 繪制PMC三 對政策內容 提出完善參數識別 入產出表 指數 維曲面圖 量化評價 政策建議

四、實證研究

（一）文本挖掘

1.高頻詞統計。筆者采用內容分析法深入挖掘“十四五\"時期城鄉社區服務體系建設政策文本，旨在通過高頻詞匯的統計和共現網絡圖譜的繪制，為政策分析提供精確的變量與參數設定依據。筆者運用主題詞語義網絡分析法，對25份政策文本中的主題進行了詳盡的文本挖掘和分析。主要流程包括：整合政策文本;進行數據清洗;利用ROSTCM6軟件進行文本分詞;以及篩選高頻主題詞，同時排除無實質意義的詞匯，如連接詞、形容詞和地名等。最終，經統計得出城鄉社區服務體系建設政策文本的高頻主題詞（見表2）。

經過對25項政策文本的深入挖掘，發現城鄉社區服務體系建設政策在內容維度上呈現出各異的規律和特征。因此，筆者從城鄉社區服務體系建設政策文本中的建設主體、服務對象、建設機制、建設內容等方面進行挖掘和分析。在城鄉社區服務體系建設的主體方面，在詞頻挖掘中出現\"社會\"“組織\"“黨組織\"“政府\"等高頻詞，可以反映出當前城鄉社區服務主體較為多樣，以黨組織為引領，協同其他主體共同建設城鄉社區服務體系，多主體組合發揮政策效力。在城鄉社區服務體系建設政策的服務對象方面，主要包括\"社區\"\"城鄉”\"居民”\"基層”\"群眾\"等，其中，社區\"\"城鄉\"兩個關鍵詞詞頻較高，“居民”\"基層\"\"群眾\"的詞頻較低，說明在當前城鄉社區服務體系建設政策的制定過程中，主要是考慮在城鄉社區大范圍的情況下服務廣大居民群眾。在城鄉社區服務機制方面，高頻詞主要集中于“發展”\"機制”\"推進”“綜合”\"治理”\"規劃”\"管理\"等方面，表明當前城鄉社區服務機制重視未來規劃的預期性和發展性。在城鄉社區服務的內容方面，高頻詞集中體現為\"設施\"\"資源”\"社會工作”\"生活”“養老\"“應急\"等方面，展現了當前關于城鄉社區服務體系建設政策的內容和領域較為全面。

2.高頻詞社會網絡圖譜。借助ROSTCM6軟件抽取高頻主題詞，調用Netdraw模塊，通過數據可視化獲取高頻主題詞的社會網絡圖譜。在高頻主題詞語義分析網絡圖中，圓圈表示高頻關鍵詞，箭頭的直線代表了各個高頻主題詞之間的緊密關聯。根據圖2所示，“社區\"“服務\"“城鄉”“社區服務”作為城鄉社區服務政策文本的核心關鍵詞，出現次數最多，輻射范圍最廣，位于社會網絡圖譜的中間位置。此外，政策文本的高頻主題詞還包括\"建設”\"設施”\"完善\"“健全\"等，這些主題詞共同形成了獨立又相連的凝聚子群。

（二）政策評估

1.變量選擇。在現有研究成果以及參考城鄉社區服務政策文本高頻詞的社會網絡圖譜分析的基礎上，參照胡峰、侯甜甜等學者在有關研究中對變量的設置[33-36]，輔以圖2政策文本高頻詞語義網絡圖譜與政策文本內容分析的結果，確定10個一級變量，分別為“政策受眾\"\"發布機構”“政策性質”\"政策視角\"\"政策領域”\"政策工具\"“政策評價\"\"政策目標”\"政策內容”\"保障措施”，以及50個二級變量，形成了完整的省級城鄉社區服務體系建設的政策文本評價體系（見表3）。

2.多投入產出表。省級城鄉社區服務體系建設政策評估的多投入產出表是搭建PMC指數模型的基本依據，作為一種量化城鄉社區服務體系建設政策的基本分析框架，可通過存儲大量數據來度量評價指標體系中的任何單個變量，是PMC指數模型構建的關鍵一環。筆者在結合城鄉社區服務體系建設政策變量類別和參數識別的基礎上建立多投入產出表（見表4）。此外，為進一步增強政策評價結果的科學性與可靠性，在根據表4對二級變量進行賦值的過程中，只有當待評價政策文本能夠非常清晰地描述二級變量的內容時，相應的變量取值才能為1;而對于難以確定的內容，則采用德爾菲法來判斷具體的變量取值，這種做法能夠在一定程度上減少政策評估的主觀誤差。

3.PMC指數計算及等級劃分。PMC指數的計算流程如下：首先，將表3中的關鍵變量整合至表4所構建的多投入產出表中;然后，通過采用政策文本挖掘技術，并結合特定的公式（1）計算出各項一級變量的具體數值;最后，依據公式（2）將所有一級變量的數值進行匯總，從而得出待評價政策的PMC指數。依據上述公式，計算得出25項城鄉社區服務政策文本的PMC指數，其中，t為一級變量，j為二級變量，T為二級變量的個數。同時，參考PMC指數一致性的五類等級劃分（見表5），可知悉以上政策的分析結果等級。

4.繪制PMC曲面圖。PMC矩陣是PMC曲面的組成部分，并且以圖像的形式更為清晰地呈現出政策的評估成果。PMC矩陣是一個由PMC指數構成的三階矩陣，根據公式（3），可計算得出城鄉社區服務政策的PMC曲面，并據此繪制大數據政策的PMC曲面圖，筆者僅展示PMC值最高的P6和最低的P24這兩項城鄉社區服務政策的PMC曲面圖。

由于25項政策文本對于X1的得分均為1。在保證矩陣對稱性和PMC曲面均衡性的前提下，經過篩選和優化排除了X1變量，最終形成了一個由9個一級變量構成的3階方陣。其中，曲面圖中的1、2、3代表三維矩陣橫坐標值，系列1、系列2、系列3代表三維矩陣縱坐標值，矩陣的變量可以用曲面圖的坐標系來表示。可以看出，不同色塊代表變量所對應的不同指數得分，曲面位于三維坐標的更高位置、曲面的凹度更小、曲面的黑色部分更為突出，代表著政策涉及的指標更全面，政策的評價等級也更高。具體見圖3、圖4所示。

（三）結果分析

通過對25份城鄉社區服務政策進行文本量化評估可知，一級變量的均值波動較為顯著，總體上在0.33-1范圍內浮動，PMC指數總體平均得分為7.14，整體處于優秀水平。PMC指數由高到低依次為P6gt;P4gt;P11gt;P20gt;P18gt;P8gt;P2=P3=P19gt;P10gt;P1gt;P7gt;P5=P22gt;P9=P13=P23=P25gt;P21gt;P12=P15=P16gt;P14gt;P17gt;P24，根據PMC指數評估結果的等級劃分，發現其中24項政策評估結果為優秀等級，1項政策評估結果為可接受等級。表明各省級層面的城鄉社區服務政策文本具有一致性和可行性，政策執行效果良好，在完善城鄉社區服務方面作用明顯。筆者以25項政策文本PMC指數均值為依據制作了雷達圖，具體見圖5。

X1政策受眾、X5政策領域、X6政策工具和X7政策評價都為1，表明\"十四五\"時期省級城鄉社區服務政策受眾方面，都將城市居民和鄉村居民作為受眾群體，符合當前\"共治共建共享\"社會治理理念；在政策領域方面，各省政策都涉及經濟、政治、社會、文化、環境等多個領域，內容詳實，考慮周到;在政策工具方面，各省政策均采用了強制型、自愿型和混合型政策工具，即依靠政府權威等強制型政策工具、市場機制或志愿者組織等自愿型政策工具以及政府對私人決策有一定程度的干預同時保有私人決策的最終權利的混合型政策工具，以此三種政策工具實現城鄉社區服務體系建設;在政策評價方面，25份樣本政策都符合依據充分、目標明確、規劃詳實、符合省情的基本要求。X3政策性質的PMC均值為0.75，反映了政策具備預測性、指導性和建議性，但監管性體現不夠。X8政策目標的PMC均值為0.73，政策更加強調黨建引領持續強化、人才隊伍不斷壯大、信息化建設取得突破和服務內容更加豐富四個目標，而多數省份對服務設施更加健全和社區基本公共服務均等化兩個目標關注不足。X9政策內容的PMC均值為0.68，各省政策基本涵蓋了社區服務數字化建設、城鄉社區服務人才隊伍建設和服務有效供給等內容，但在創新城鄉社區服務機制、城鄉社區服務新格局、城鄉社區服務效能、城鄉社區服務設施建設、城鄉社區互助服務和志愿公益服務還需進一步加強和完善。X4政策視角的PMC均值為0.67，各省政策主要側重于宏觀和中觀視角，而對于微觀視角未予重視。X10保障措施的PMC均值為0.47，各省政策對于強化組織領導、提供政策保障、改進考核評估三個措施具有一致共識，但對于完善法治體系、凝聚多元主體合力、加強宣傳激勵，增加財政投入、優化服務機制等措施不夠重視，表明當前該政策文本的保障措施考慮范圍較窄、思考角度有限。X2發布機構的PMC均值為0.23，各省城鄉社區服務體系建設政策的發布機構主要是由省政府辦公廳、省發展改革委、省民政廳、省委組織部、省規劃和自然資源廳，其中， 80% 的政策由單一機構發布，聯合機構發布情況較少，表明協同性有待加強。

五、研究結論與對策建議

筆者以“十四五\"時期我國出臺的219項城鄉社區服務體系建設政策作為研究對象，采用ROSTCM6文本挖掘軟件建立政策共現高頻詞語義網絡圖譜，確定城鄉社區服務體系建設政策評價指標，進而通過構建PMC指數模型對25項城鄉社區服務體系建設政策文本進行量化評價，研究結果顯示：（1）城鄉社區服務政策整體設置具有一定的科學性和全面性。25項政策的PMC得分總體在6—9之間浮動，其中有24項政策的PMC指數評分達到優秀等級，1項政策的PMC指數評分達到可接受等級，為《浙江省城鄉現代社區服務體系建設“十四五\"規劃》。總體來說，各省級關于城鄉社區服務體系建設政策制定差別不大且評價結果較好，反映了各省級政府與相關部門高度重視中央決策和社區服務的建設與發展，有助于提升城鄉社區服務能力和水平。（2）當前城鄉社區服務體系建設政策制定的合理性有待進一步提升。各省在政策制定上存在的共性問題包括政策內容對微觀視角關注不夠、政策的監管性以及政策保障措施中資源投入有待加強。基于此，筆者提出如下幾點建議：

第一，設計精準和個性的服務內容，關注政策具體層面。現有政策更加注重社區服務體系建設的目標和相關要求，在宏觀和中觀層面為社區服務體系建設提供了框架和方向。然而，政策的有效落實更需關注具體層面，即直接面向居民個體的服務需求和體驗。這要求政策制定者深入社區，通過實地調研、居民訪談等方式，收集和分析居民的具體需求，從而設計更加精準和個性化的服務措施。具體來說，微觀層面的社區服務體系建設政策設計應關注居民的日常生活質量和社區參與度。例如，針對老年人、兒童和殘疾人等特定群體，政策應提供更加細致和便捷的服務，如社區養老服務、兒童教育支持和殘疾人無障礙設施等。此外，政策還應繼續鼓勵和支持居民參與社區治理，通過建立社區議事會等多種形式，增強居民的社區歸屬感和滿意度。

第二，建立政策監督反饋機制，增強政策監管力度。首先，從法律法規的設置入手，確保城鄉社區服務體系建設政策在制定、執行和評估的各個環節都有明確的規范，實現有法可依。其次，需要明確監管主體，如政府部門、社會組織等的職責和權限，形成協同監管的格局。再次，建立包括監督、評估和反饋在內的閉環監管機制，以確保政策能夠得到有效執行，并根據實際情況進行及時調整。最后，借助數字工具，增強城鄉社區服務體系建設政策監管的便利性，數字化技術的應用可以幫助監管主體更有效地收集和分析數據，實現對政策執行情況的實時監控。同時，通過建立在線監管平臺，可以提高政策執行的透明度，方便社區居民參與監督和評估。

第三，加大社區服務資源投入，注重資源配置合理性。在城鄉社區服務體系建設政策的實施過程中，資源配置的合理性和公平性是保障政策效果的關鍵。政策制定者應確保資源分配能夠兼顧城鄉差異，促進社區服務的均衡發展。城鄉社區在經濟發展水平、基礎設施建設、人力資源等方面存在差異，這些差異直接影響到社區服務的質量和可及性。一方面，加大社區服務政策的資源投入和支持，省級政府部門應下沉資金、技術、人才等關鍵資源到鄉鎮社區，通過優化資源配置提高社區服務的覆蓋面和服務質量，實現資源整合，完成政策目標。另一方面，社區服務政策的保障措施需要特別關注資源在城鄉之間的均衡分配，通過財政轉移支付、政策傾斜等手段，縮小城鄉社區服務的差距，確保所有城鄉社區居民都能享受到基本的公共服務。

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Abstract：The construction policyof urban and rural community service system plays an important value and guidingrole in strengthening the construction of community service systemand improving theeffectof community governance.The quantitativeevaluation of the provincial urbanand rural communityservice system construction policy issued during the“14th Five-year Plan”period willhelp provideanefective reference for theformulationand improvement of subsequent policies.Taking 219 urban andrural community service system construction policies issuedby variousprovinces in China during the“14th Five-year Plan”periodassamples， thispaper extracts high-frequency words byusing ROSTCM6 text mining technology，selects 25 representative urbanand rural community service system construction policies，and constructs text evaluation indicators of urbanand rural community service system construction policies based on PMC index model.The study found thattheoveralldesign of provincial urbanandrural communityservicesystem construction policies during the “14thFive-year Plan”periodisreasonable，andthepolicy quality isexcelent，24policiesare excellent level，and1 policyisacceptablelevel.However，thereare still some problems inthesamplepolicies，such as insuffient attention to the micro-perspective of the policycontent，insuffcient regulation of the policyand imperfectpolicysafeguard measures.Therefore，through theestablishment ofa perfecturban andrural community service system construction policy evaluation mechanism，it provides reasonable suggestions for the government andrelated departmentsto formulate scientificandreasonablecommunityservicepolicies，and further promotes the development of urban and rural community service in our country.

Key words：text mining；PMC index model;urbanandrural communityservice；quantitative evaluation；policy text

（責任編輯：李長寶）