治理能力再造：基層數字治理何以可能？

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）06-0115-14

一、問題的提出及既有研究

作為國家治理的重要內容，基層治理的成效對國家治理現代化的順利推進具有直接影響。基層治理的特殊重要性，使其在國家治理結構中居于基礎性地位。然而，當前基層治理能力不足與基層治理事務艱巨繁雜間的張力，導致基層治理實踐面臨諸多困境和挑戰。基層治理效能無法有效滿足廣大人民群眾對基本公共服務和現代美好生活的需要，較大程度影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

圍繞如何提升基層治理能力、推進基層治理現代化這一議題，不少學者從不同維度進行了相關探討。其中，有學者從治理主體這一視角展開分析，主張我國應構建“共治型\"基層治理模式。[1]如江必新認為，多元共治模式能夠調動社會團體等主體自主治理積極性，培育公眾民主與法治的理性意識，既可制約全能政府的權力壟斷，又可彌補自治組織的盲目性缺陷。2]\"共治型”基層治理模式強調政府、市場與社會組織的多元協同治理，對擴充基層治理資源、強化基層治理能力具有重要意義。3還有學者以基層治理結構為分析進路，提出應構建“集權的簡約治理\"模式。4此種觀點認為，在基層社會，事實上存在兩個處于不同層面且相對獨立的權力，一是自上而下的鄉鎮政府或街道辦事處（代表國家）的行政管理權，二是村委會或居委會（代表民眾）的自治權。[5]“集權的簡約治理\"模式強調自上而下的國家行政管理和基層社會民眾自治的有機結合，使基層權力結構更加合理，有助于突破沿襲已久的“一統就死、一放就亂\"的政治困局。6還有學者關注基層治理理念的更新優化，主張應推進基層精細化治理。社會轉型期的利益多元化與價值取向多元化使社會治理任務日益艱巨，廣大民眾對規范、專業、高效和優質化的社會管理和公共服務提出了更高要求，基層治理從“粗放型\"向“精細型\"轉變具有強烈現實需要和群眾基礎。與此同時，政府行政理念從“粗放\"到“精細\"的轉變，成為推動基層精細化治理轉型的重要“機制性策略\"和價值基礎。[8]

上述理論觀點從不同層面就基層治理現代化的推進路徑進行了分析梳理，具有較強的合理性、啟發性，對提升基層治理能力和治理效能具有重要借鑒意義。但全面審視反思后發現，上述研究路徑也存在較為明顯的不足。無論是治理主體、治理結構抑或治理理念，既有研究大多是從單一視域或個別要素入手進行的分析論證，未能從總體性視角、社會系統層面審視和深思基層治理能力現代化這一議題，導致對相關問題的分析穿透力、全面性相對有限。同時，理論研究具有歷史性、時代性，研究者無法預測或未卜先知未來出現的新興事物對當時研究議題產生的重大影響。理論研究的這一特點，導致既有研究未能、事實上也不可能看到社會現實的最新發展變化對基層治理的深刻影響和形塑，導致以往理論觀點存在難以避免的局限和不足。

采取何種基層治理路徑，根本上是由特定社會的現實基礎決定的。透過表象把握本質，應從深層次上關注和深思社會結構的變遷、社會性質的改變，對基層社會治理的深刻影響，并在此基礎上探索和構建契合基層社會現實的新型治理模式。隨著信息技術革命的興起，千百年來人們習以為常的物理世界逐漸轉換為數字世界，人類也由此邁進了數字時代。與此相應，社會治理呈現出數字時代的特有邏輯。以往層級結構和層級勢能所依憑的物理時空基礎和載體，逐漸被數字時代的扁平化、破碎化、流動化的社會關系和社會結構所消解。這深度改變了社會治理體系，孕育了全新的數字治理，推動了層級“勢能\"轉向數字化“動能”，數字治理成為國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。[9]

處在矛盾交織的轉型社會，面對“權責不對等\"這一結構性矛盾所導致的一系列基層治理難題，黨和政府敏銳意識到數字技術在基層社會治理中的重要功用和價值。習近平總書記在主持“實施國家大數據戰略\"第二次集體學習時強調：“要運用大數據提升國家治理現代化水平。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。”[10]黨的二十大報告指出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”[1]近些年，5G、大數據、云計算及區塊鏈等數據技術日新月異、迅猛發展，網絡化、信息化、智能化技術不斷拓展應用空間和場域，數字技術與基層治理的加深融合已成為時代潮流。數字技術的蓬勃發展及其在基層治理活動中的廣泛應用，為中國式基層治理現代化提供了數字資源保障和強大技術支撐。12]強調\"數字化技術與治理理論統合的數字治理”13]，是數字技術賦能基層治理的生動實踐，是化解基層權責失衡、增強基層治理能力的創新性探索，為基層治理現代化提供了技術條件和歷史性機遇。

2023年8月，筆者隨調研團隊赴河南S市L街道進行了為期近一個月的社區調研活動。通過與當地社區群眾、社區干部、街道辦干部的深入交流訪談及對基層數字治理實踐的親歷觀察，獲得了一手經驗材料。本文以相關實證經驗為分析基礎，就基層數字治理的實踐形態、驅動機理、優化路徑等進行了梳理探究，以期推動基層治理的數字化、規范化和現代化。

二、基層數字治理的實踐形態

河南S市L街道是一個老舊城區街道，總面積2.96平方公里，人口4.2萬人，下轄5個居民社區。①L街道因地處老城中心位置，人口稠密、流動人口多，商品房小區、老舊小區和城中村等多種居住樣態并存，基本公共服務和基礎設施建設相對滯后，基層治理任務重、難度大，一直是該市重難點治理區域。2018年，S市為應對社區治理諸多難題，從外地引進了一套城市管理信息系統在L街道開展試點。因試點效果良好、治理效果突出，2021年S市在所有下轄街道均引入城市管理信息系統，逐漸建構起一套數字化城市治理模式。所謂數字化城市治理，是指運用現代信息技術，依托信息管理系統，對城市運行進行信息追蹤，通過設立監督指揮中心整合市政管理資源，促使市政部門切實履行管理責任、協同工作，以提升城市管理和公共服務績效水平的運行模式。14]在社會治理領域發生的這一現象，學界一般將其界定為“數字治理”。數字化城市治理模式本質上就是一種數字治理。結合調研材料，以L街道數字化城市治理模式為例，就基層數字治理的運作流程和實踐特點予以分析說明。

（一）基層數字治理的運作流程

1.信息收集。為提升社區治理精細化、精準化水平，L街道被劃分成5個網格片區。根據網格片區的人口數量、地域范圍、治理難度，每個網格片區配置有相應數量的信息采集員。信息采集員由S市城市管理中心統一招聘管理，工作職責包括案件信息的收集上傳及案件處理、監督。信息采集員收集的案件信息，包括房屋違建、亂貼小廣告、游商游販、車輛違停、戶外違規門頭廣告等諸多社區治理問題。當日常巡查或接群眾舉報發現治理案件后，信息采集員須盡快將案件信息用定制移動設備拍照后，上傳到城市管理信息系統。為提高信息采集員搜集案件信息的積極性，市城市管理中心結合工作實際，為每位信息采集員設置了每天須采集的最低案件數。

2.案件派遣。搜集到的案件信息上傳到城市管理信息系統后，市城管中心須遵循屬地管理原則，將案件派遣給應負責處理的區城管中心。區城管中心接收到案件信息后，須在信息系統上對上級派遣的案件進行進一步歸納整理。之后，區城管中心同樣遵循屬地管理原則，繼續向下一級網格片區（即街道辦事處）分派案件。

3.分類調度。接收到下派的案件信息后，街道辦城管中心會根據案件處置難度，將治理案件細分為普通案件和疑難案件。之后，街道辦城管中心綜合考量案件屬地和案件類型，就治理案件予以分配調度。以L街道為例，在A社區、B社區發生的普通案件，由街道辦城管中心一中隊負責;C社區、D社區發生的普通案件，由城管中心二中隊負責;E社區發生的普通案件，由城管中心三中隊負責；而L街道城管中心認定的所有疑難案件，均由城管中心機動中隊負責。每個中隊通常由5到7名城管隊員組成，必要時根據任務繁重程度可在不同中隊間動態調整隊員數量。

4.現場處置。針對層層下派的治理案件，由街道辦城管隊員對自身轄區的治理案件進行處置。根據案件類型，市城管中心有不同的處置時限要求。普通案件應在接到任務后的3小時內處理完畢，疑難案件處理時限一般不超過7小時。城管隊員處理案件時，遵循“事前事后\"拍照留痕規則，即治理案件處理前拍攝現場照片，處理后再次拍照，并分別上傳城市管理信息系統，通過“拍照留痕\"證明確已處理。

5.案件反饋。城管隊員處理案件后，街道辦城管中心須通過城市管理信息系統向上級城管中心層層反饋處理結果。具體而言，街道辦城管中心確認案件處理后，要向區城管中心反饋;區城管中心確認處理后，向市城管中心反饋。接收到反饋信息后，市城管中心會將案件處理情況通過信息系統轉派給信息采集員。信息采集員再次趕赴現場，檢查監督城管隊員是否已處理及處理成效。

6.結果確認。信息采集員針對城管隊員的處理情況進行監督檢查，如確已處理，通過城市管理信息系統回復“確認已處理”，該治理案件于此終結。如發現未處理或處理不合格，信息采集員會對案件現場重新拍照并上傳信息系統，同時備注“返工處理”。治理案件重新進入信息系統，并遵循上述處理流程再次輪回一遍，直至處理完成。

（二）基層數字治理的實踐特點

第一，信息化、程序化運行。基層數字治理借助現代通信技術和信息系統，能夠在信息管理系統上實現案件信息上傳、派遣、調度、反饋及結果確認等諸多事項。案件處置的全流程、各環節均可在信息管理系統上實時呈現，彰顯了數字治理的信息化、網絡化特征。同時，基層數字治理還遵循一套嚴格的、規范化的處理流程和運行程序。從最初治理案件的收集上傳，到最后案件處理的結果確認，治理案件層層傳遞，逐級下達與上傳，各個部門及人員各司其職、各負其責。整個案件的處置過程，又呈現鮮明的程序化、流程化特色。

第二，分工專業、職責明晰。基層數字治理的高效平穩運行，建立在崗位職責明晰、分工專業細致的基礎之上。在L街道的數字化城市治理模式中，各級城管中心及各城管中隊分工具體細致，每個部門均承擔特定的職責事項或工作內容;信息采集員和城管隊員，分別有自身負責“包保\"的網格片區及特定工作任務。缺少上述任一部門及其人員，數字化城市治理就將陷入紊亂甚至癱瘓。可見，基層數字治理中的相關部門和人員，被精細化、專業化分工精準明晰地鎖定在特定網格片區和任務事項上，工作內容和職責范圍得以厘清。

第三，信息留痕。基層數字治理的信息化、網絡化運作方式，推動了信息留痕機制的生成，使基層治理過程呈現鮮明\"留痕\"特色。如L街道城市管理信息系統中的治理案件，從進入信息系統到案件處理完畢，運行的各個階段、每一環節均會被存儲記錄。治理案件何時進入信息系統，由誰負責處理，處理到哪一階段，何時處理完畢，處理是否超時等信息，相關部門通過城市管理信息系統均可隨時查詢了解掌握。同時，借助信息留痕機制，基層數字治理還具備強大的信息統計、數據分析功能。如統計某一時間段內的案件發生總量、案件返工量、案件投訴量，或者篩查疑難案件、分析案件返工原因等，均可借助基層數字治理的信息留痕機制高效實現。

第四，網格化管理與屬地責任。基層數字治理雖是一種廣泛應用數字技術的新型治理方式，但它還吸收融合了傳統網格化管理的運作機制。從運行架構看，基層數字治理是網格化管理與現代數字技術應用相結合而形成的全新治理方式。如在數字化城市治理模式中，無論是作為派遣部門的各級城管中心，還是作為一線執行人員的城管隊員和信息收集員，均在各自責任網格內履職盡責，遵照網格化管理模式運作。網格化管理的運行特點，決定了相關部門和人員須承擔屬地責任。屬地管理制度秉承“誰主管，誰負責\"原則，強調基于地理空間由屬地政府統攬治理事務，肩負管理職責。基層干部對自身轄區內發生的治理事務負責，是屬地管理制度的內在要求。網格化管理和屬地責任，貫穿數字治理的全過程，是基層數字治理的基本特征之一。

三、能力重塑：基層數字治理的實踐效能

基層數字治理以其信息化、流程化、專業化、網格化的實踐機制和運行特點，在基層社區治理中展現諸多實踐優勢。特別是當前，面對風險社會和轉型社會的多重挑戰，基層數字治理對重塑基層治理能力、實現城市社區有效治理具有重大現實意義。

（一）治理信息：破解“信息不對稱”

基層數字治理的信息化、網絡化運行特點，使其在數據信息查詢、匯總統計、案件分析等方面具有天然優勢。以數字化城市治理模式為例，凡是進入城市管理信息系統的案件，處理過程和運行環節均被全流程記錄存儲。信息留痕的特點和要求，大大便利了案件信息查詢、匯總及統計分析。近半年、一年甚至數年的案件信息，上級部門均能通過信息系統實時查詢掌握。季度、年終總結時，相關部門也能借助信息系統對某一時間段的案件總量、案件類型、返工率、未結案率進行分析研判，對下一階段工作方向、任務安排和人員配置等予以修正和調整。基層數字治理具有的數據查詢、匯總統計和案件分析功能，有效破解了上下層級間“信息不對稱\"的基層治理痼疾。社區治理的高效化、精準化獲得數據信息資源層面的助力和支撐，克服了既往治理方式常常存在的數據資源束縛及信息制約困境。

（二）治理主體：監督督促與能力激發

在基層數字治理中，相關治理案件信息均可在信息管理系統中實時查詢呈現。處理過程的透明化、可觀察性使得上級主管部門能夠隨時掌握案件的處理情況和進度，大大強化了上級主管部門對一線執行人員的工作監督和督促。同時，信息管理系統統計分析的相關數據，如案件處理量、案件超時處理量、案件返工量、案件結案量、公眾投訴量等，是基層績效考核的重要指標項。在行政考核壓力下，信息管理系統的運作，能夠對基層治理主體產生強大督促激勵功能，推動基層工作人員責任意識、治理能力的有效激發。如數字化城市治理模式中，一般案件的處置時間為3小時，疑難案件的處置時間為7小時。如果超出規定時間，未將案件處理完畢，則構成“超時處理案件”案件超時處理量等數據指標，直接影響各級城管中心及工作隊員年終績效考核結果，進而影響相關部門及人員的榮譽和利益獲得。

基層數字治理的制度設計和流程安排，無形中構建起一套嚴密的工作監督督促機制，生成了制度化、體系化的激勵約束力量。借助透明化、可觀測的運行機制和制度化的行政考核壓力，基層數字治理實現了對治理主體的激勵動員和能力激發，推動了治理任務的高效推進。基層數字治理的這一運作特點，生動反映了數字治理與當前基層社區治理現實的深度契合和適配。

（三）治理過程：疑難案件篩查與最優處理

基層數字治理的信息留痕和網格化管理機制，使得基層社區排查、處理疑難治理案件有了重要抓手。借助信息留痕機制，相關部門可通過綜合分析和研判案件數據信息，排查、篩選出個別屢禁不止、反復出現的疑難治理案件，并在此基礎上快速定位問題根源，制定有效解決對策；依托網格化管理機制，相關部門及人員的工作內容和崗位職責被較長時間地精準鎖定，排查、處理社區疑難治理案件有了組織基礎與人員、時間保障。

如L街道城管中隊隊員在城市管理信息系統中發現某一居民區總是存在垃圾亂堆現象。城管隊員初以為是垃圾桶設置不足導致，便在該居民區另設置了兩個垃圾桶。但一周時間內，信息系統顯示該居民區又多次出現垃圾亂堆案件，案件發生頻次并無明顯變化。與此同時，信息系統還顯示，該小區經常出現私拉電線管路、電動車亂停亂放問題。城市管理信息系統記錄的此種情況表明，該居民區反復出現垃圾亂堆案件，很可能并非因垃圾桶數量不足所導致，而是部分居民缺乏良好的衛生習慣和公德意識。城管隊員對案件信息進行梳理分析并作出最新研判后，便轉變工作目標和努力方向，強調在當地居民中加強公德宣傳和文明教育，并動員社區干部開展行為引導和衛生監督。結果，該居民區當月垃圾亂堆現象就顯著減少，治理效果明顯。

基層社區中存在很多類似治理案件，如亂貼小廣告、房屋違建、違章停車、“飛線\"充電等，嚴重影響社區居民生活質量和社區安全。借助基層數字治理的信息留痕機制和網格化管理機制，社區疑難治理案件能夠被有效排查，并可綜合研判出最優解決方法和治理策略，在治理過程環節推動了基層社區治理的精準和高效。

（四）民眾觀念：行為規訓與守規意識塑造

在基層數字治理中，基層一線工作人員通過日常持續性的工作開展，能夠潛移默化地培養和塑造民眾守規意識，幫助社區居民形成良好德行。以數字化城市治理模式為例，一方面，城管中隊隊員通過對治理案件日常性、反復性地篩查處理，對行為失范民眾持續性地管理督促，能夠逐漸培育民眾守規意識。如L街道城管中隊隊員治理“飛線\"充電問題時，通常會要求涉事居民身體在場，并告誡其應遵守政策法規，不得從事“飛線\"充電行為。如果此后再次發生“飛線\"充電行為，城管隊員會加大批評力度和懲罰強度。長期持續性的工作開展和行為監管，民眾的守規行為和守規意識逐漸得以形塑。另一方面，案件信息采集員在街頭巷尾每天巡查拍照，搜集發現案件線索，能夠對社區居民的日常行為和心理意識，產生無形約束力。社區居民的每一次違規行為，幾乎都會被拍照上傳信息系統并被城管隊員迅速處理。

久而久之，以城管隊員和信息采集員為代表的基層一線工作隊員，通過日常較高強度的行為約束和監督規訓，使社區居民的輕微違法或違規行為因受到嚴密監管而得以有效遏制。民眾的規則觀念與守規意識在這一過程中逐漸養成和強化。由此可見，基層數字治理程式化、高效化、精細化的運作特點，決定了其能夠在守規意識塑造、形成良好德行方面扮演重要角色，生發出強有力的治理效能。

四、數字賦能：基層數字治理的實踐機理

數字治理在基層社區的運作實踐，展現了現代數字技術在基層治理中的廣闊應用空間和強大治理潛能。在數字時代和人工智能時代的雙重激蕩下，不斷將現代數字技術積極推廣、融入基層治理領域，逐漸成為地方政府推動基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措和努力方向。基層數字治理的日趨盛行，背后有一套多元驅動機制，正是它們推動了數字治理在基層的應用拓展和功能彰顯。

（一）根本動力：增強基層治理能力

長久以來，基層治理作為國家治理的“神經末梢\"和“最后一公里”，一直面臨治理結構不均衡、治理矛盾突出等現實困境。機械僵化的傳統科層管理體制[15]，日益原子化、碎片化的社會形態[16]，社會風險的復雜化多樣化，決定了基層政府所要處理應對的治理事務龐大而繁雜。在嚴峻的治理形勢下，基層政府面臨的卻是治理資源缺乏、治理手段不足、治理力量有限的現實窘境。[17]一面是繁重治理任務和治理壓力，一面是捉襟見肘的治理力量和治理資源“權責不對等\"導致基層治理能力嚴重不足，已無法適應新時代基層治理現代化的實踐要求。地方政府特別是基層政府，迫切需要一種全新的治理方式和治理理念，來打破基層社會長期存在的上述治理痼疾。

5G、大數據、云計算及區塊鏈等現代數字技術的快速發展及其在治理領域的快速推廣和應用，恰好為實現這一目標提供了重要抓手和技術條件。現代數字技術，特別是易與治理實踐相結合的數字技術，面臨著前所未有的實踐機遇和廣闊適用場域。數字技術提供商有擴大技術應用場景和應用空間，積極介入基層治理領域的內在動因，而回應型行政下的地方政府對此更有強烈現實需求。18]基層數字治理，反映的是現代科技賦能基層治理的生動實踐，是借助現代數字技術提升基層治理能力、破解基層治理長期困局的重要探索。結合既有實證經驗可以發現，基層數字治理能夠緩解甚至克服基層治理面臨的結構性矛盾，是提高基層治理能力、實現基層治理現代化的重要路徑。

（二）直接動力：補充和強化干部治理

干部治理指的是在黨的群眾路線指引下，基層干部通過身體力行地做群眾工作，組織發動群眾、服務群眾、教育群眾的一種傳統治理方式。[19]遵循和踐行黨的群眾路線要求，地方政府組織發動基層干部走家串戶做群眾工作，完成上級下達的治理任務和目標，是干部治理的內在行動機制。回顧歷史，干部治理興起于20世紀50年代，后一直持續存續于基層治理實踐。特別是20世紀80、90年代計劃生育政策執行和農業稅費征收過程中，基層干部挨家挨戶走訪溝通、耐心勸說，組織動員群眾執行國家政策和相關法律法規，是當時我國基層工作的一大特色。干部治理作為堅持黨的群眾路線和踐行“為人民服務\"宗旨的具體體現，是黨的政治倫理的內在要求，是推動國家法律、行政政策貫徹落實的重要行動機制。直至當前，干部治理仍是維護基層治理秩序，保障基層社會和諧穩定的基礎治理方式。相較干部治理強調身體在場和政治引領，數字治理更注重\"技術替代\"和社會治理效能提升。作為基層治理的兩種重要方式，干部治理與數字治理各有優勢。數字治理側重數字技術對基層治理實踐的賦能和催化，具有治理信息高效獲取、人員激勵督促、案件篩查與最優處理及守規意識塑造等諸多實踐效能，是新時代基層治理高質量發展的關鍵之“術”;干部治理是過去和當前基層治理的基本方式和基礎手段，蘊含著黨的政治倫理價值，是基層治理穩定有序之“基”。

關于基層數字治理和干部治理的內在關系，可作出兩個重要判斷。其一，數字治理是干部治理的重要補充。在新的時代背景下，干部治理在基層治理中雖仍處于基礎性地位，但隨著數字技術的快速發展、社會結構的深刻轉型、社會風險的多元復雜，越來越多的社會治理難題不斷涌現，傳統干部治理方式已無法有效應對社會治理挑戰，迫切需要現代化新型治理方式提供助力。數字治理依靠網絡化、信息化、智能化運作機制，有助于將基層干部從日常瑣碎的重復性、常規性事務中解脫出來，即技術部分取代了人力，以緩解基層干部工作壓力，為基層減負。20]數字治理成為基層干部治理的重要補充，增強了基層治理能力，優化了基層治理格局。其二，數字治理需緊緊依靠甚至依賴干部治理，是對干部治理的重要補強。在數字治理與干部治理的互動過程中，數字治理需要依靠甚至依附于干部治理，才能充分發揮應有功能和效用。一旦缺乏基層干部細致巡查、搜集、上傳案件信息或線索，數字治理甚至將無法啟動。數字治理非但沒有弱化或取代干部治理，反而因數字治理對干部治理的依賴，進一步強化了干部治理在基層治理中的關鍵地位和重要作用。因此，數字治理既是對干部治理的重要補充，又是對干部治理的重要充實和強化。數字治理與干部治理，共同構成了保障基層社會和諧穩定、治理有效的基礎治理方式。

（三）外在推力：提升國家認證能力

剖析數字治理的運作架構可以發現，數字治理的內核是應用大數據、云計算、5G、物聯網等數字技術治理信息社會空間、提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度的過程，這是數字治理區別于其他治理方式的核心本質。21調研觀察發現，以數字技術的治理應用及配套運行機制的構建為基礎，基層數字治理有效強化了國家力量與地方行政權力對基層社會的滲透和管控，逐漸形成一種清晰治理格局。22]一方面，借助現代數字技術平臺如城市管理信息系統等，國家（政府）行政力量和權力網絡蔓延到基層社會各個層面。國家（政府）可以通過多種數字技術手段及時精準發現治理信息，確定治理對象，完成治理任務，達成治理目標。在數字時代，數字技術使整個社會更加透明清晰，模糊空間和灰色場域被急劇壓縮。基層社會由“模糊治理\"轉變為“清晰治理”，并成為基層治理演進的實踐方向。23]另一方面，數字治理借助網格化管理機制，使基層治理事務被體制性力量分割、細化為一個個的責任片區。若干網格片區之間，任務分工與責任承擔的精細化和精確化，進一步推動了基層精細治理、清晰治理的實現。

數字治理對推動基層治理清晰化、精準化具有重要意義，是有效提升國家認證能力的關鍵方式和新興手段。在王紹光看來，基礎性國家能力是國家建設的“基礎設施”，包括八個部分，分別是強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力和吸納整合能力。24]其中，作為基礎性國家能力的基礎，國家認證能力指的是國家在全面事實基礎上建立并執行明確、精細和統一規范的能力。國家認證能力受兩個變量影響，一是建立規范的統一程度，二是收集事實的全面程度。“規范\"和“事實\"共同構成了國家行動的知識基礎。只有這兩個變量都得到改善和提高，才能有效提高國家認證能力。[25]在中國特色社會主義法律體系已經建成，法律規范的系統性、整體性、協同性持續強化的時代背景下，影響國家認證能力的規范統一因素已不構成較大挑戰。相較于規范統一因素，收集事實的全面程度近些年成為制約、束縛我國國家認證能力提升的最大阻礙。當前社會治理面臨的諸多困境和挑戰，如法院強制執行難、電信網絡詐騙猖獗、流動人口管理難度大等，很大程度上正是因身份、財產、行為、事務等事實因素不清楚、不明確所導致。特別是現代社會“人\"\"財\"\"物”\"行\"“事\"的流動性大大增強、社會復雜性與日俱增的當下，提高收集事實的全面程度，強化地方政府對社會基本事實的精準全面掌握，成為增強國家認證能力、推進基層治理體系和治理能力現代化的核心舉措。依托現代數字技術和網格化管理機制等，數字治理大大強化了地方政府對基層治理對象、治理行為、治理過程、治理效果的精準性、全面性認識，提高了國家收集基層事實的全面程度。從總體性視角來看，基層數字治理有效提升了國家對復雜社會的認證能力，長期困擾基層治理實踐、制約社會治理效能的“信息不對稱\"難題，在相當程度上被予以緩解。

五、基層數字治理的實踐優化

近些年，數字治理之所以在基層社會迅速盛行，主要有兩個基礎性條件。一是現代數字技術日新月異，堅實的科技支撐和物質基礎，為基層數字治理的大范圍推廣應用提供了現實可能性；二是基層治理“權責失衡\"困境與基層治理現代化繁重任務間的巨大張力，為基層數字治理的運作提供了現實需求和實踐需要，是基層數字治理興起的必要性條件。在國家治理現代化進程中，數字治理為基層治理高質量發展提供了新型路徑和創新思路。因此，確立數字治理在基層治理結構中的關鍵地位，并不斷優化完善數字治理運作機制，是順應基層治理數字化、智能化要求的應有之義，是中國式基層治理現代化的現實選擇。但與此同時，基層數字治理在運作過程中也面臨諸如合法性挑戰、數據孤島現象[26]、治理績效提升受限[27]信息利用不確定性、違反科技倫理規范等潛在風險。結合治理現實，圍繞數字治理面臨的風險挑戰提出應對思路，是基層數字治理不斷優化的必然要求。

（一）強化保障：始終在法治框架下運作

基層數字治理廣泛應用了現代數字技術，這些技術裝備在提升基層治理智能化、信息化水平的同時，也面臨一定的法治風險和合法性拷問。如智能監測技術，在基層違建治理、游商游販整治、環境污染防治等領域顯現出巨大優勢，對增強基層治理能力、提升基層治理效率具有顯著作用。但因行政權力具有天然擴張性[28]，智能監測技術在實踐應用中，極易異化成個別地方政府權力擴張、權力濫用的隱蔽工具和新型手段。在數字時代，技術和制度創新誘發的創制性權力不斷涌現，國家（政府）和公民（個人）間\"數字權力\"失衡，導致公民個人權益的有效保障面臨更大挑戰。[29]一旦欠缺法律實體規則或程序性規定的有效約束，數字治理推進得愈發廣泛深入，與公民權利保障間的爭議或沖突就會愈發劇烈。如日常生活中，公民個人信息權就極易受現代數字技術構建的無形權力網絡的不法侵害。數字治理的高效便捷與公民權利有效保障間的價值沖突，成為制約數字治理獲得正當性、合法性的主要障礙，是數字治理有機融入基層社會必須直面的挑戰。

面對質疑拷問，地方政府特別是基層政府須始終堅持法治原則，保證基層數字治理在現行法治框架約束下規范運行。從價值本質看，強化公民權利保障體現的是本體性價值，踐行的是“以人民為中心\"的政治倫理;數字治理更多彰顯的是一種工具性價值，注重社會治理效率和實踐效果。在法治國家、法治政府、法治社會一體建設的時代背景下，當數字治理與公民權利保障發生爭議沖突時，地方政府務必科學界分價值位階，嚴格遵循法治原則，切實保障公民合法權益。同時，對侵犯公民合法權利的數字治理行動，應果斷制止并予以行政追責，保證數字治理規范合法運行。

（二）深化協同：加強與德治、自治、法治等多種治理方式融合

當前我國處在深刻社會轉型期，舊的社會資源分配體系、控制機制、整合機制正在趨于解體，而新的體系與機制尚未完善并充分發揮作用。30]社會結構劇烈變化，社會風險多樣且難以預測，基層治理難度空前、壓力巨大。基層治理的復雜性、艱巨性決定了基層治理方式的多樣性、系統性。《中央中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。\"[31]其中，基層黨組織作為基層治理活動的領導核心，是確保基層治理活動沿著正確道路前行的政治保障和組織保障。居民自治是基層治理的基礎，真正建立在居民自治基礎之上的基層治理，才是能充分調動廣大民眾積極性主動性、有效激發基層社會內生治理力量的科學治理方式。法治是基層治理的保障，始終堅持法治原則，嚴格依法辦事，基層治理才能沿著法治軌道穩步前進，才能保證基層治理規范合法有效。德治是基層治理的先導與支撐，缺乏道德建設的支撐，基層治理就失去了德性根基和價值基礎，如同“空中樓閣”難以穩定長久而隨時有崩塌危險。

數字治理是推進中國式基層治理現代化的重要抓手和可行路徑，但僅是多種治理方式之一。實現中國式基層治理現代化，必須在基層黨組織領導下，高度重視自治、法治、德治、智治等多種治理方式的綜合運用，強化多種治理手段的協調融合。32構建與自治、法治、德治相互協調、均衡互動的城鄉治理體系，數字治理才能獲得多重體系性力量的持續保障與支持，才能在實踐中妥善應對可能遭遇的治理風險與挑戰。

（三）優化運作：革新數字治理理念和運行機制

數字治理作為一種新型治理方式，面臨治理理念滯后和運行機制不暢等諸多挑戰。技術專斷、治理資源耗散、科層官僚制弊端\"轉嫁\"等現實風險，嚴重制約數字治理的運作與功能發揮。[33]為優化基層數字治理實踐，地方政府應從以下三點著力：一是始終堅持人本主義治理理念。地方政府應奉行人本主義治理理念，堅決反對技術專斷思維，預防和抵制技術誘惑對人們判斷力的影響，堅守人類思維、道德的獨立性與經驗判斷的理性化。34技術本身是機械的、工具性的，人們應在堅持人本主義的基礎上運用數字技術，而非由數字技術來主導或壟斷行政決策。二是加強數字治理過程的監督監管。因數字治理依循科層官僚制的組織結構而建構起來，科層官僚制的諸多弊病常常悄無聲息地擴散、“嫁接\"到數字治理領域。[3]如\"數據孤島效應\"導致不同部門間重復建設數字基礎設施，造成了治理資源耗散。36]針對此類問題，地方政府應加強數字治理全流程監督監管，適時調整、修正數字治理實施細則及運行程序，著力構建事前縝密謀劃、事中嚴格監督、事后認真審查的工作機制，全力保障數字治理運作的規范化、科學化。三是強化數字治理多元主體合作。數字治理具有系統性、整體性，需要多元主體協同參與。地方政府應做好數字治理制度設計，搭建運行框架，提供配套資金、人才支持，做好基本公共服務，為數字治理創造良好的運行環境及軟硬件條件。科技企業作為數字技術提供商，應保證技術系統和科技產品的合規性、可靠性及先進性，提供優質數字技術服務，助力基層數字治理。廣大公民作為基層數字治理的中堅力量，應積極參與數字治理運作的各個環節，提升參與數字治理的個人能力及素養，強化參與數字治理的個人信息安全與保護。地方政府、科技企業和公民個人等多元主體協同參與數字治理，是保障和推動數字治理系統化、高效化運作的重要社會基礎，也是順應基層社會“多元主體共治\"發展潮流的生動體現。

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Abstract：Faced with the structural contradiction of insufficient governance capacity and complex governance afairs，grassrots social governance is facing significant challenges and diffculties，and urgentlyneeds new governance methods to break through and empower.With theriseof theinformationtechnologyrevolution， grassroots social governance haspresented aunique logic of the digital age，anddigital governance has becomean important choice and feasiblepath to promote the modernizationof grassrots governance.Basedon in-depthresearch，thisstudytakestheoperationoftheurbanmanagementinformationsysteminL Street，S City，Henan Province asan empirical case toexplore thepractical forms and operational mechanisms of grassroots digital governance.Research has shown that digital governance has promoted effective governance in grassroots communities，demonstrating governanceefectivenesssuch aseficient information acquisition， personel incentives and supervision，screening andoptimal handling of dificult cases，and shaping compliance awareness.Grasroots digital governance，represented by digital urban governance，has achievedadeep integration ofdigital technology and grassroots governance，aswellas the powerful empowerment of digital technologyongrassrootsgovernance.Enhancinggrasrotsgovernance capabilities，supplementingand strengthening cadre governance，and improving nationalcertification capabilities have jointlydriven thepractical operation of grasroots digital governance. As a new type of governance，grassrots digital governance should efectivelyfollwtheprincipleofruleoflaw，strengthentheintegrationwithvariousgovernancemethodssuch asautonomy，rule of law，and rule of virtue，innovate governanceconcepts andoperational mechanisms，and better promote the legalization and modernization of grassroots governance.

Key words：grasroots governance；digital empowerment；unequal rights and responsibilities；ability reshaping; Chinese-style modermization

（責任編輯：劉涵）