優化營商環境視域下政務服務效能提升路徑研究

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）06-0054-12

一、問題的提出

在營商環境競爭日益嚴峻的形勢下，通過政務服務效能的提升來推動高效辦事，已成為地方政府治理創新的重要一環。效能是“效”與“能\"的有機統一，前者為效率、效果等，后者為能力。效能一詞既指向效率，也指向質量。政務服務效能可理解為政務服務的效果及實現這一效果的能力。隨著“放管服\"改革的推進，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，著力提升政務服務能力，已成為優化營商環境的關鍵。據此，作為面對市場主體的“窗口”，政務服務對優化營商環境發揮著承上啟下、先期受理、政策實施等重要作用。經梳理，當前法律規范對政務服務效能的期待蘊含著合法性之上最佳行政的要求。如《優化營商環境條例》第36條對“當場辦結”“就近辦理”“及時安排\"的規定，通過合法性基礎上程序效率的要求，形成合法行政與最佳行政的雙重結構。事實上，此類規范的價值呈現較為常見。合法性為政務服務的規范實現劃定基本要求，要實現更高的效率和質量，須在實現合法性的前提下積極履行職責，提供優質服務，便利相對人，實現政務服務合法性與最佳性的統一。

政務服務具體事項辦理的明晰化是政務服務部門的安排能夠讓市場主體明晰做什么、如何做。就政務服務的內容而言，政務服務具體事項的設定一方面要做到清晰、明了。另一方面，也要做到具體事項辦理的一次性明確。在此邏輯下，政務服務過程中的事項辦理有先期的共識，市場主體不用耗費額外諸多時間、精力來厘清流程和準備材料，以及考量這些材料是否符合要求及再進行補充，政務服務的明確要求延伸至市場主體的事項辦理之前，如此促使政務服務事項“延長線\"的明晰化與“面對面\"辦理的集約化，政務服務的效能得以提升。于此，現有研究主要有三點不足：限于外部視角，以實踐創新、技術發展等因素為歸因探討政務服務效能提升的邏輯，對行為明確與政務服務效能的內在聯系缺乏系統深入的闡釋;限于政務服務的“辦事中心\"立場，強調政務服務的行為本身，忽視了企業等市場主體參與政務服務中的角色作用，難以厘定政務服務效能的客觀標準；限于政務服務行政性或服務性的單向度視角，而未關注合法性與效率性的融合及其雙重邏輯。故此，筆者通過引入行政明確性原則探討政務服務效能提升的內在邏輯，以優化營商環境下的目的明確、制度明確和解釋明確等建構理論框架，探究政務服務具體要求，分析如何實現政務服務事項的明確，以提升政務服務效能，助力“高效辦成一件事\"的實現。

二、政務服務效能提升的新思路：基于行政明確性原則的進路

當前政務服務的創新實踐中，基于政務服務的復雜化及多要素的復合影響，政府可能通過實踐創新、技術變革等，調整或改變特定政務服務的程序以及事項辦理要求，但這難以給市場主體提供持續穩定的預期。基于此，跳出實踐創新、技術變革等的思維模式，從行政明確性原則出發，明確政務服務效能的提升要以給市場主體清晰、明確的指引為方向，建構行政明確性原則的理論框架。

（一）行政明確性原則的引入

行政明確性原則的關鍵是對\"明確\"的理解，核心要求是使市場主體知悉如何行為來實現法定效果。正如范揚所言：“明確，即其內容須有一定意義，并得確定之謂。”行政明確性原則把行為明確作為基本前提，其反對行為指引的模糊化，關注行為指引的清晰、確定。在實證層面，該概念最早來自德國，而后發展于日本，德國《聯邦行政程序法》提出行政行為明確的要求，強調以行政機關作出無疑義的決定為前提要求，公民、法人和其他組織能夠理解行政行為的意思表達，進而促進公正、效率等價值的實現。2這一理論經由在日本的充分發展后，行政行為范圍逐步修正和拓寬，其不僅包括行政處罰等型式化行為，還包括與行政程序相關的非型式化行為。明確本身不再局限于規范如何對事項清晰地界定，而更多關注行政機關作出行為的過程中如何落實規范，清晰、明白地表達其意思，且這種意思能為行政相對人所理解。美國公法學家博登海默指出，按照預見的法律后果，在未來時間里安排行為，形成對自身義務的理性行為選擇。3德國法社會學家盧曼也指出，功能系統的有效發揮要依靠日常生活的預期，并按照\"制度—預期—功能\"的內在邏輯明晰行為。4]

我國學者對行政明確性原則也進行了探討。如胡建淼、錢建華指出，行政明確性原則應在行政行為中貫徹落實，負擔性行政行為的明確要求比受益性行政行為的明確要求高，要式行政行為比非要式行政行為的明確要求高，文本方式的明確性高于口頭方式。[5]由此，行政明確性原則的適用不僅涵蓋型式化的行政行為，還包括非型式化的行政行為。之后，有學者提出行政明確的內容要求，如周佳宥認為，行政明確之中的主旨、事實、理由及依據應為行政相對人所知悉。6在內容上，行政行為要避免模糊，行政機關要盡理由說明之義務，保證行為具有理據支撐及明晰行為要如何做，在此意義上，行為明確要求行政機關作出的行為清晰、明了，也要求行政機關的行為具有理據，能夠給相對人以穩定的預期。在特定目的指引下，制度的實施要輔之以必要的解釋。行政明確性原則將“目的—制度—解釋”與行為相連接，既要考量行為目的為何，又要求行政機關對適合目的的制度進行科學實施，對不明晰的內容予以解釋。

（二）行政明確性原則下政務服務效能的衡量標準

行政明確性原則將“目的—制度—解釋”與行為相連接，突出行為的明確、清晰。其中，可理解性是行為明確的基礎，可預見性是行為明確的延展，可審查性則是行為明確的保障。

第一，可理解性。即行政機關所作出的行為是明確的，這種明確應為企業等市場主體了解、明白。行政明確性原則將可理解性標準與行為相連，乃源于行為確定對社會預期的穩定作用以及防止行政機關意思表達的反復。有學者指出，效能系方向與手段之正確，涉及組織行為的目標與手段之選定。在行為目標既定的情況下，行為之合適選定有助于提升效能。對于政務服務而言，通過政務服務事項的明細為市場主體所充分了解，市場主體可提前做好事項辦理的準備。因而，可理解性作為政務服務行為的基礎前提，要求從企業等市場主體便利的維度出發，確定一般社會人的理解標準。

第二，可預見性。即行政機關所作出的行為雖不是完全清晰，但按照社會一般常識，相對人可以預判和前瞻其行為的后果。行政明確性原則將可預見性標準涵攝至行為的要素判斷中，旨在通過行為預見補充未直接明確的內容，穩定參與主體的預期。在功能上，可預見性標準于政務服務中的融入，一方面，可促使企業等市場主體對政務服務的事項安排產生行為預見，另一方面，也可反向約束政務服務機構按照其所明確的內容予以行為，并不得恣意調整或增加政務服務事項的內容要求。正如有學者所言，在不明確的后果中，人的權利受到何種侵害或獲得何種利益是未知的，這樣行為的內容是空洞的存在，行為無法實現給付或規制的功能，并且使得公民、法人和其他組織的權利義務陷入被行政機關隨意解釋的風險之中。8在可理解性的前提下，可預見性標準限縮了行政機關作出行為的解釋空間，防止政務服務機構恣意解釋特定環節或事項的要求，進而保障企業等市場主體的權益。

第三，可審查性。即行為明確應受到審查監督。行政明確性原則將可審查性標準融入行為明確的判斷中，通過對政務服務的監督設定，保障行為明確的實現。這是因為，在合法性與效率性的關系上，低效能的行為可能影響公民、法人和其他組織的權利義務，即便在非型式化的行為中，政務服務行為的不明確在一定程度上影響公民的權利義務。這種實際影響性雖不是必然的，但也為特定政務服務不明確的審查提供了條件。在政務服務的場景中，盡管相關行為主要是過程性行政行為。但是，按照“行政過程運行 + 權利義務實際影響\"的動態邏輯，厘定可訴行為的范圍及時點，政務服務中的過程性行政行為可在一定條件下轉化成為行為可訴的對象。9進一步講，可審查性標準通過對“權利義務實質影響\"等的設置，為行為明確的衡量設定標準。在特殊情形下，政務服務的過程性行為若影響了企業等市場主體的實體權利和義務，則該行為應受到審查，進而促使不明確的行為受到監督，保障政務服務行為在行為明確的軌道之上。

三、優化營商環境視域下政務服務效能提升的分析框架

在行政明確性原則的指引下，優化營商環境視域下的政務服務效能提升，同樣可從“目的—制度—解釋\"的三維框架下加以探討，也即從目的明確、制度明確和解釋明確等，探究政務服務的行為遵循與具體要求。

（一）目的明確：優化營商環境的目標導向與任務設置

政務服務行為應首先圍繞政務服務的目的展開。圍繞優化營商環境的目標，設置政務服務的若干任務，進一步明確政務服務的范圍、內容及事項等。

1.優化營商環境下的政務服務應當堅持服務的目標導向。行為明確的前提是行為目的的確定，作為一項公共產品，政務服務應體現其服務的本質。按照行政明確性原則的“可理解性\"標準，政務服務機構要以服務為目標導向，不斷優化政務服務，提升服務品質。一方面，服務的目標導向指引政務服務效能的提升。服務的目標導向為以人民為中心的理念在政務服務領域的貫徹落實。政務服務機構要堅持服務為民的基本要求，將服務的本質屬性外化為政務服務的實踐行動。相較于監管執法、市場環境維護等，政務服務的服務特征更為明顯。在事項辦理上，行政機關具有諸多的線下工作站或窗口，這些工作站或窗口為政府職能部門的業務延伸。在職能上，政務服務事項的設置以企業等市場主體的需求為中心，將政府部門的職能與政務服務事項辦理相連的內容適度分離出來，設置相應的政務服務機構與政務服務事項需求相對應。這樣的機構集中、事項集中等安排，使政務服務機構能夠迅速分配、處理服務事項。另一方面，服務的目標導向促進政務服務行為“可理解性\"的生成。就企業等市場主體服務事項的辦理而言，“高效辦成一件事\"連接了政務服務能力與公共服務訴求，作為一項\"利他\"的公共價值創造，政府不僅要\"高效辦成一件事”，還要為“高效辦成一件事\"提供有利條件和基礎。10]在明確性上，政務服務機構要把“高效辦成一件事\"具體化，包括編制政務服務指南、細化量化政務服務標準以及公布政務服務事項要求等，使政務服務的辦理條件、環節和流程、標準等為公眾所知悉，進而促進政務服務的明晰化，發揮“利他\"的公共價值效果。

2.政務服務的任務設置應當契合優化營商環境的目標。在優化營商環境的視域下，行為的目的具象化為若干個復合而成的目標。對于特定目標的完成而言，還需要考量特定任務在何種層面和程度上促進優化營商環境的實現。在任務設置上，政務服務的任務并非越多越好，而是要考量政務服務的能力。某個事項之所以納入政務服務范圍，其原因在于市場主體的需求。在組態效應上，作為政務服務的起點，市場主體的需求能有效提升政務服務的回應性，促使政府“俯下身去\"滿足日益增長的服務需求。1特別對于優化營商環境而言，政務服務的提供主體不僅要打造公平透明的營商環境，還要有效提升治理能力，不斷創新服務舉措，提升市場主體的獲得感。無論是企業的市場準入服務還是注銷登記服務，這些服務效能的保障均來源于政務服務資源的支撐，而如何使既定資源下的政務服務滿足公共服務需求，是一項涉及政務服務任務設置的問題。德國學者阿斯曼認為，基于重要的行政任務維系，利益、類型、責任和行政任務應作為基本概念，在此基礎上，應確定關聯領域，考察其相互關系，逐步向前推進，從而形成應對實踐問題和新生問題的框架。12]在政務服務中，政府應在確定政務服務關聯領域基礎上，考量其職責與公共服務需求，提升政務服務的回應能力，增強其對企業等市場主體服務需求的回應，以此厘定政務服務的具體任務。

（二）制度明確：政務服務的事項標準與行為形塑

按照行政明確性原則“可預見性\"的基本要求，要建立健全政務服務相關制度。政務服務作為一個復雜的系統工程，制度明確的要求不僅僅在于政務服務基本制度的設置及公開，還在于政務服務的流程、環節及標準等的細化，進而形塑政務服務行為。

1.政務服務的事項標準應當具有可預見性。對于政務服務的事項標準，學界研究不斷深入。早期有學者從技術對政務服務的變革維度提出公共服務創新的觀點，認為在電子政務實踐中政務事項的公開透明，提升了公共服務的質量和效率，改善了政府與公眾之間的關系，為政務服務事項的明晰奠定基礎。[13]之后，有學者從政務事項的集中辦理出發，提出要把涉及公眾的政務事項放在群眾眼皮底下辦理，以促進政府改進工作，提升行政效能。14]近年來，有學者從“高效辦成一件事”入手，將\"民有所盼”與“政有所為\"統一起來，主張通過建設可操作、可量化、可檢測的政務服務方案，明晰服務事項類別和要素。15]這些理論或實踐均蘊含了政務服務公開透明的內在要求。從政務服務的發展規律來看，政務服務中的辦成一件事到辦成一類事不是一蹴而就的，而是在一件事精耕細作、觸類旁通、舉一反三基礎上的深入總結。在此期間，需要以系統思維為指引，以各地區各部門行之有效的創新舉措為實踐先導，不斷試點和總結，并適時提煉形成政務服務事項辦理的具體標準，固定有關經驗共識。

2.政務服務的行為應為事項標準所形塑。推動政務服務的標準化，要不斷建立健全政務服務的事項標準。然而，如果僅有政務服務的事項標準，而沒有事項標準的簡潔化、便利化，那么，也可能導致政務服務效能的下降。在“放管服\"改革的背景下，標準化、規范化是基礎，在此之外，還需注重政務服務的優化，探索特定政務項目的要素重組，以環節最少、流程最優的路徑，為企業等市場主體提供“一條龍\"的服務。進一步講，政務服務的事項標準要圍繞企業等市場主體的全生命周期設置，對企業等市場主體成長和發展中的特定問題如融資難等予以配套，以深化服務理念，促進服務溝通，提升服務效能。16政務服務的事項標準并不只是標準本身，而是與政務服務行為相關聯的一整套運行體系。在“高效辦成一件事”中，通過流程再造和政務服務的優化，減少辦事環節、申請材料、辦理時間和辦事次數，應以標準化規范服務行為，提升服務質量，推動服務方式的創新。17]事項標準連接了公民需求與政務服務兩端，為需求端與供給側的匹配和均衡提供了條件。在政務服務事項的辦理中，事項的標準化有助于推進同一事項無差別受理、同標準辦理，也有助于促進服務事項類別和要素的明晰，使得政務服務行為效果的量化、改進成為必然要求。如2021年實施的《政務服務“一次一評\"\"一事一評\"工作規范》對\"好差評\"內容、指標值及評價規則的設置，推動政務服務評價的標準化，形塑政務服務的評價行為。

（三）解釋明確：政務服務效能的過程保障

按照行政明確性原則“可審查性\"的要求，行為明確應受到審查監督。對于未盡明確的行為，不必然導致審查監督，政務服務機構可對政務服務進行解釋，使政務服務的流程、環節和程序等為相對人所明晰。在現代行政國家，行政機關有解釋、說明的義務，通過全面清楚的答復、解釋，有助于避免使相對人成為行政活動的客體，增進行政機關與行政相對人之間的意見交換。[18]

1.政務服務效能的提升應當關注事項的解釋明確。解釋明確為政務服務機構對政務服務事項不夠清晰之處予以闡釋或說明，旨在加強政務服務機構與企業等市場主體的交流對話，使企業等市場主體進一步了解和明晰有關事項。美國學者多麗斯·A·格拉伯認為，政府組織處理信息流的方式影響人們的生活，被傳遞的信息以某種特定方式改變接收者的認知、態度乃至行為，這就要求信息的傳遞者選擇合適的路徑準確地傳達給特定接收者，以保障信息內容的有效傳播。[19在此意義上，當政務服務進入特定語境，政務服務機構對特定的政務服務事項有著明確的理解，這也意味著其要通過規范化的表達有利于接收者正確地理解信息內容。反過來講，信息的傳遞者若沒有考量接收者的理解能力或準確地表達，政務服務事項內容的曲解以及服務過程的延誤，都會影響政務服務事項內容實現的有效性，例如，政務服務機構僅運用法律術語來設計福利事項的申請服務，一些企業等市場主體可能因為難以理解這些術語，而導致行為上的被動，進而降低行為指引的實效。因而，要通過政務服務事項的解釋，加強政務服務信息的準確傳達，促進有效溝通，提升政務服務效能。

2.政務服務事項的解釋明確應當覆蓋政務服務全過程。強調解釋明確在政務服務全過程中的運用是實現信息有效溝通的落腳點。如果僅強調單一環節的解釋明確，而忽視整個過程政務服務的明晰，這可能導致市場主體難以全面地理解有關事項內容，進而降低政務服務效能。在行政明確性原則的指引下，解釋明確強調政務服務“用戶思維\"的理解和解釋，推動全周期全鏈條的服務過程明晰，聯結形成多主體有效互動的服務場域，政務服務不再是一個管理性的活動，而是一個凝聚目標指引、價值共創、有效溝通的一致性行動。20政務服務的過程，也即不同政務服務事項、標準、場景配置等對接市場主體的過程，政務服務的解釋更為明晰，政府與市場主體的互動就更容易對營商環境產生正向影響。阿斯曼等學者指出，就事項明確而言，要在政府與個人或企業等相對人之間找到這樣一種制度模式，經由接觸事項的時間范圍、相互依賴性及相互影響力，使之明確清晰并配以實現法律上的結果。21因此，在特定政務服務開始前，應將制度、標準的解釋明確納入政務服務的行動中，形成多主體互聯互通的結構，增強政務服務的行為認同，促進制度、標準的更好實施。

四、優化營商環境視域下政務服務效能提升的具體展開

政務服務效能提升的關鍵內容是按照特定政務服務事項的辦理流程來確定政務服務的任務，從市場主體的需求出發，聚焦事項辦理的明確，形成與行政明確性原則相適應的行為邏輯，建構“事項—服務\"的政務服務結構。

（一）明確需求：事項業務的歸類

明確需求是政務服務事項辦理的伊始。在收到企業等市場主體提出的事項申請后，政務服務機構的首要任務便是從中精準把握市場主體的需求。就需求的厘定而言，要圍繞企業等市場主體的生命周期尋找其服務申請背后的具體需求，如在企業建設初期，其需求往往聚焦于貸款貼息、企業稅收等運營方面，隨著企業的經營進入復雜環境，企業轉型、技術創新等發展需求相繼涌現。22]在明確需求的過程中，要用好“高效辦成一件事”，將企業等市場主體的需求按照“高效辦成一件事\"進行構架，分門別類地厘清其服務內容、事項以及程序鏈條，以盡可能地化解多頭跑、辦事難、辦事慢等問題。為此，政務服務機構要在明晰需求前對政務服務事項申請進行顆粒度的拆分，將服務需求還原為一個或多個事項業務流程，以類型化處理政務服務事項申請，高效回應企業等市場主體的實際所需。

在需求確定后，政務服務機構一方面要確定特定政務服務申請涉及哪些事項以及部門，另一方面要對該類事項涉及的業務進行歸類，考量該事項是屬于哪一部門或哪幾個部門的核心業務范圍，例如，企業的投資項目申請既可能涉及規劃部門和發改委的審批，若有建設又可能涉及住建部門和環保部門的核準，還可能涉及項目開工時的項目備案部門，如果不對投資項目的具體內容進行確定，相關事項難以形成分類明晰的標準。政務服務部門應在厘清需求的基礎上，對政務服務事項所涉及的業務進行歸類，梳理其負責部門及核心業務，為政務服務的分類處理奠定基礎。

（二）明確權限：事項清單的明晰

在明確需求基礎上，需要確定負責的職能部門及其權限。此時，政務服務機構須按照“需求—供給\"的適配邏輯，將任務轉換至事項所涉及權限的核定，這里也涉及政務服務事項是如何與權限分配相銜接的。從體系構建來看，政務服務權限的厘定首先是按照職權法定原則開展的，強調\"法無授權不可為\"對行政職權的規范，然后在政務服務的實踐中對具體事項進行經驗積累，以形成與政務服務相適應的權責清單事項。[23]例如，2014年以來，浙江省以“四張清單一張網\"改革為引領，不斷推進行政審批制度改革，優化政務服務網建設，為“最多跑一次\"改革奠定了基礎。可見，事項清單對政務服務具有明晰權限、厘定邊界的功能，事項清單的明晰須從職權法定出發，輔之以經驗的調試和優化，以實現具體事項的科學厘定與合理分工。

在地方政務服務實踐中，通過明確部門和明確類型來厘定政務服務清單，已成為慣常做法。前者為職能部門確定的前提下，由企業查看部門的負責事項，后者為事項類型確定的情況下，由企業查看事項所涉及的部門。在政務服務清單既定的情況下，由此帶來的可能問題是，對于高頻、面廣、問題多的“一件事\"高效辦理，事項清單的設置如何實現優化，事項清單如何聚焦重點事項辦理。2024年1月，國務院發布的《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事\"的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出，健全“高效辦成一件事\"重點事項清單管理機制和常態化推進機制，可謂對此的科學回應，通過對“高效辦成一件事\"重點事項清單的設置，厘清政務服務的責任部門，進一步推進了責任部門權限的明確化。例如，就企業上市的合法合規核查而言，《指導意見》設置了涉及不同部門的無違法違規信息核查服務。那么，在政務服務流程的設計中，如設置并聯為主的政務服務流程，將進一步提升政務服務的效率，方便企業辦理有關政務服務事項

（三）明確內容：事項內容的明細

明確內容屬于政務服務事項辦理的關鍵。在事項清單確定的基礎上，應明確政務服務事項的具體任務分工，以推動政務服務內容的明細化，實現政務服務的協同。24]從政務服務的一體化來看，政務服務并不僅是各職能部門的分工辦理，而要通過對政務服務需求的回應，有機結合形成政務服務的統一整體。就政務服務事項而言，事項清單列明了具體事項，而具體事項辦理的環節、流程、標準等內容還需明細，為企業等市場主體所知悉。事項內容的明細要求政務服務機構對有關事項作具體情形的拆分，明確每個環節的責任部門、涉及事項、操作時限、處理條件等，以串聯形成事項內容處置的過程鏈條。2022年，國務院印發的《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》提出，明確主管行業領域的政務服務事項拆分標準，在名稱、編碼、依據、類型等基本要素“四級四同\"基礎上，推動同一政務服務事項要素的統一，也正是對促進事項內容明細的重要舉措。政務服務機構在服務實踐中不斷探索、調整和總結，細化政務服務具體事項內容，明確具體事項的行為標準，并在新情況、新實踐中完善事項標準，提煉、反饋和修正事項辦理的內容要求，對可能發生的行為偏差進行及時糾正等。基于此，在分工確定的基礎上，具體事項內容不斷明細，每一具體措施中牽頭部門、負責部門等參與的明晰，各部門間的互聯互通逐步加強。

政務服務事項的明細以企業等市場主體了解和明白為限。就事項內容的明細而言，也即梳理有效的政務服務事項，形成針對每一類措施、每一具體措施的事項辦理流程圖，明晰每一步環節所需的行為標準。這不僅有助于規范政務服務流程、標準等的恣意設定，還有助于破解信息不對稱的困境，給予企業等市場主體清晰的行為指引。

（四）明確方式：數字化方式的優先

明確方式是政務服務事項辦理的必備。在事項內容明細后，還須考量政務服務的方式，也即采取怎樣的方式來實施。傳統的政務服務更多采取“定時定點 + 線下辦理\"的方式，伴隨著數字技術于政務服務的深刻變革，采取政務服務平臺、政務數據通道、在線政務門戶等方式成為政務服務數字化的內在要求。政務服務數字化轉型的最終產品是數字化的政務服務。相較于傳統的政務服務，數字化的政務服務更具優勢。從政務服務的效能來看，數字化的政務服務包括\"前向一體化\"和\"后向一體化\"的過程，前者在于通過政務服務的集成創新、供給優化等滿足企業多元的需求，后者在于通過政務服務管理機構的職能化運作向政府供給側發展，將外部交易成本轉變為內部管控成本，降低政務服務的總體成本。25]在優化營商環境的視域下，數字化的政務服務以信息和網絡為載體，以信息共享和復用為主要路徑，為企業等市場主體提供多元選擇。26政務服務亦從“政府端菜\"到“企業點菜\"轉變，為市場主體開展活動提供便利。因此，可確定數字化方式的優先，通過建立政務服務平臺、政務數據通道等，優化政務服務的供給，提升政務服務的數字智治能力。

應當看到，確定數字化方式的優先不僅在于數字政務服務的優勢，更在于數字政務服務帶來的明確性。就行政明確性原則的落實而言，要明晰政務服務的流程、標準等，采取明確的語言表達，使企業等市場主體明晰政務服務的行為。在數字化方式中，政務服務更為趨向于行為的明確，企業等市場主體可從平臺或在線服務中了解流程、制度等，還可以通過線上咨詢、材料提交等完成政務服務事項的辦理。在政企的交流互動中，政務服務的語言表達圍繞事項展開，更多采用數字化的表達方式，政務服務行為的明確程度更高，企業等市場主體獲得更多實惠和便利。例如，在政務服務平臺材料提交的過程中，通過提交材料的“必備項”和“選擇項\"的設置，企業可通過網站明晰提交的行為要求。當然，政務服務中“盡快辦結”“補正有關材料\"等表述難以通過數字化的表達直接確定，而需要以可理解性標準或可預見標準為遵循，對內容進一步明晰。

（五）明確程度：事項解釋的法定

明確程度屬于政務服務事項辦理的補充。德國學者沃爾夫等人指出，行政機關的解釋或說明應當全面、正確、清楚。27]對于政務服務事項未明晰的部分，應由政務服務機構對有關事項的流程、環節、標準等作出解釋，進一步說明內容。這里涉及的事項解釋，須明確其程度。明確程度即在政務服務中有關事項要明確達到的水平。在理論上，企業等市場主體提出的解釋請求，可分為兩種情況，一是確實不明確的，政務服務機構應對其進行解釋；二是已經明確的，政務服務機構亦應當進行解釋。[28]對此可能存在的疑問是，既然政務服務事項已經明確，為何還要進行解釋。一方面，即便是已經明確的政務服務事項，仍可能存在進一步明確的空間，這屬于最佳行政的要求，另一方面，在具體的政務服務中，企業等市場主體由于有關專業知識的缺乏等，也可能產生對政務服務具體事項的不理解。這就要求政務服務機構進行解釋，幫助企業等市場主體理解具體事項的行為要求。

事項解釋須遵循法定要求。在政務服務過程中，應堅持法治政府與服務型政府相融合，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，以法治方式提升政務服務效能。29按照行政明確性原則的指引，事項解釋的法定，不僅能規范政務服務事項解釋權的行使，也能充分體現對企業等市場主體的尊重，避免政務服務爭議的產生。對于優化營商環境而言，事項解釋的法定，更在于建立政務服務行為的法定標準。在政務服務過程中，政務服務機構依法回應企業等市場主體對政務服務不明晰的內容，促進政務服務行為的明確。當然，對于企業等市場主體提出的政務服務請求，法定解釋也有助于建立有關規則體系，明確政務服務的范圍及程度，建立健全政務服務的標準，為打造公平公正的營商環境提供有力支撐。

結語

在地方政府的治理創新中，通過政務服務效能的提升來優化營商環境，能夠促進“高效辦成一件事”，貫徹落實以人民為中心的宗旨，切實關切企業等市場主體的實際所需。按照行政明確性原則的指引，政務服務行為應當清晰、明了，使企業等市場主體能夠理解、預見，且有效地參與政務服務過程。推動行為明確的結構化，需要在厘清企業需求的基礎上，通過政務服務事項清單對職權的明晰，確定政務服務部門的任務分工，形成分門別類的政務服務事項處理鏈條，并以數字化方式提升服務供給能力，在政務服務事項的解釋中增強溝通互動，以實現政務服務的明確。在政務服務效能提升的諸多路徑中，基于行政明確性原則指引的政務服務體系建構不失為一種理論上的新思路。在優化營商環境的視域下，應發揮政務服務行為明確的指引效用，以政務服務的明確性為遵循，明確政務服務的制度、流程、標準等，回應企業等市場主體的實踐所需，不斷提升政務服務的效能。

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Abstract：With the advancement of the“deregulation，management and service”reform，guided by the needs ofmarket entities，continuously improving the effciency of government services topromote effcient handling affirshasbecomeanimportant partof local government governance innovation.Existing research atributes it tofactorssuchaspractical innovationandtechnological development，emphasizing thebehaviorof government servicesandone-dimensional perspectiveof governmentservices，it'sdificulttoaccuratelyexplainthe internal logicof improving theeficiencyof govemmentservices.Therefore，theprincipleofadministrativeclarity should beintroducedtointerpret it.Theprincipleof administrative clarity isbasedonclear behavior，emphasizing the clarityof theexpressonof theadministrativeagency’sintention，and that thisintentioncanbeunderstood by theadministrativecounterpart.Itscorerequirementistoenablemarket entities toknow howtoacttoachieve legaleffects.Guidedbytheprincipleofadministrativeclarity，thestandardsfortheefctivenessofgovernment servicesaredividedintocomprehensibility，predictability，and auditability，correspondingto thebasis， extension，and guaranteeofclear behaviorrespectively.Under thethree-dimensionalanalysisframework that connects the clear“purpose-system-interpretation”of behaviorwith the handling of affirs，according to the requirementsof legalityandoptimality，it'sessential toconstruct a targetedanalysis framework for improving theefficiency of government services from the perspective of optimizing the businessenvironment with the guide of clear purpose of optimizing the business environment，the clear system of government services，and theclear interpretationof govemment serviceafairs，inorder toconstructa“affair-service”government service structur，clarify thebehavioral requirementsfor improving govermment services，and promote thesteady improvement of government service efficiency.

Key words：optimizing thebusiness environment； efficiency of government services；the principleof administrative clarity；clearbehavior

（責任編輯：劉霖）